ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2266/2023

Ședința publică din data de 3 mai 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 28 aprilie 2022, pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2022, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Electorală Permanentă (AEP), a solicitat:

Prin sentința civilă nr. 1528 din data de 15 septembrie 2022, Curtea de Apel București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele:

(i) a respins excepția necompetenței materiale, ca neîntemeiată;

(ii) a admis, în parte, cererea formulată de reclamant, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Electorală Permanentă;

(iii) a aplicat conducătorului Autorității Electorale Permanente o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe fiecare zi de întârziere, începând cu data de 26.04.2022 și până la executarea obligației stabilite prin decizia nr. 1771/24.03.2022 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, (iv) a obligat Autoritatea Electorală Permanentă să plătească reclamantului penalități de 100 RON pe fiecare zi de întârziere, începând cu data de 26.04.2022 și până la executarea obligației stabilite prin decizia nr. 1771/24.03.2022 a Înaltei Curți de Casație și Justiție;

(v) a respins, în rest, cererea reclamantului.

Împotriva sentinței civile nr. 1528 din data de 15 septembrie 2022, pronunțată de Curtea de Apel București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâta Autoritatea Electorală Permanentă, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat casarea, în parte, a sentinței recurate și în rejudecare, respingerea cererii formulate de către reclamantul A., ca neîntemeiată.

În motivarea recursului arată că în perioada celor 30 de zile de la pronunțarea deciziei nr. 1771/24.03.2022 a făcut toate demersurile pentru punerea în executare a hotărârii, respectiv pentru numirea reclamantului pe un post de consilier la cabinetul vicepreședintelui AEP, însă executarea efectivă nu a fost posibilă din cauze externe și independente de culpa autorității, respectiv datorită ocupării tuturor posturilor vacante cu normă întreagă și refuzului reclamantului-creditor de a accepta numirea pe un post cu normă parțială.

Sentința recurată a fost pronunțată cu încălcarea dispozițiilor art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și cu neaplicarea dispozițiilor art. 101 alin. (12) și 102 din Legea nr. 208/2015, dar și a art. 546 lit. g) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ.

Încălcate au fost și dispozițiile art. 13, 14 din C. proc. civ.

Aceste din urmă prevederi stabilesc că dreptul la apărare este garantat și instanța nu poate hotărî asupra unei cereri decât după citarea sau înfățișarea părților. În același sens, art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 stipulează că instanța de executare poate aplica amenda pentru neexecutare conducătorului autorității publice, prin hotărâre dată cu citarea părților. Or, conducătorul autorității publice amendat nu a fost citat în cauză, încălcându-se principiul contradictorialității și dreptul la apărare.

Revenind la punerea în executare a deciziei nr. 1771/2022 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, recurenta-pârâtă arată că s-a purtat corespondență cu vicepreședintele AEP, B. de către Direcția Juridică și Direcția de Resurse Umane a instituției, solicitându-se precizarea postului din cadrul cabinetului vicepreședintelui pe care urma a fi încadrat reclamantul. Vicepreședintele AEP a delegat întreaga responsabilitate a încadrării în funcție a reclamantului președintelui instituției, considerând că o astfel de numire este atributul exclusiv al conducătorului AEP.

Raportat la situația inexistenței unor posturi vacante cu normă întreagă, s-a comunicat reclamantului la data de 21.04.2022 posibilitatea numirii cu normă parțială și proiectul contractului individual de muncă, însă reclamantul nu a dat niciun răspuns.

AEP a demonstrat în fața instanței de fond că a depus toate diligențele necesare în vederea numirii reclamantului pe un post de consilier la cabinetul vicepreședintelui, însă datorită ocupării posturilor vacante cu normă întreagă la acest cabinet la momentul punerii în executare a hotărârii și a refuzului vicepreședintelui AEP de a vacanta un post în vederea numirii reclamantului, nu a putut fi pusă în executare această dispoziție de numire în funcție cuprinsă în decizia nr. 1771/2022.

Instanța a reținut că AEP avea obligația de a executa întocmai dispoziția din titlul executoriu, însă AEP prin ordinul nr. 220/21.04.2022 a făcut tocmai acest lucru, numindu-l pe reclamant în funcția de consilier la cabinetul vicepreședintelui, în condițiile rezultate din ordinul nr. 197/31.03.2022.

Instanța de fond a reținut eronat că AEP era obligată să emită ordin de numire pe funcția respectivă cu normă întreagă, câtă vreme în decizia nr. 1771/2022 nu se regăsesc astfel de precizări, în sensul numirii în funcția de consilier cu normă întreagă. Nici reclamantul nu a cerut expres numirea în funcția de consilier cu normă întreagă.

Un alt argument subliniat în recurs este acela că în perioada 18.04.2022-29.04.2022 atribuțiile și dreptul de semnătură al președintului AEP au fost delegate, potrivit legii, vicepreședintelului B., conform ordinului nr. 201/05.04.2022. Acesta avea obligația respectării termenului de punere în executare a hotărârii, respectiv a punerii la dispoziție a unui post de consilier vacant cu normă întreagă pentru numirea reclamantului.

Potrivit art. 101 alin. (12) din Legea nr. 208/2015, în lipsa președintelui, atribuțiile acestuia sunt îndeplinite de unul dintre vicepreședinți, iar vicepreședintele B. este cel care a exercitat atribuțiile conducătorului instituției în perioada menționată și a refuzat punerea în executare a hotărârii.

La 14.04.2022 s-a comunicat reclamantului că la cabinetul vicepreședintelui există un singur post disponibil cu jumătate de normă, reclamantul fiind invitat pentru data de 22.04.2022 să semneze contractul de muncă. S-a făcut mențiunea că, în caz de neprezentare, AEP urmează a considera că reclamantul nu dorește desfășurarea activității, motiv pentru care va beneficia de plata salariilor acordate prin hotărâre ca plăți compensatorii pe perioada 18.12.2019-23.04.2022, această din urmă dată fiind cea la care se împlinea termenul de punere în aplicare a deciziei ÎCCJ.

Postul pentru care fusese propus inițial reclamantul, vacant în decembrie 2019, a fost ocupat în februarie 2020 la propunerea vicepreședintelui AEP de către o altă persoană.

Reclamantul nu s-a prezentat pentru semnarea contractului de muncă și nu a precizat dacă este de acord cu numirea într-o funcție cu jumătate de normă. S-a încercat și contactarea telefonică a reclamantului, însă fără succes.

La data de 19.04.2022 vicepreședintele B., în exercitarea funcției de conducător al AEP, prin delegare, nu a semnat ordinul privind punerea în executare a deciziei nr. 1771/2022, iar la 21.04.2022 reclamantul a formulat o cerere de punere în executare a hotărârii, ignorând demersurile anterioare ale autorității despre care avea cunoștință. În aceeași zi s-a emis ordinul 220/21.04.2022 de punere în executare a hotărârii și i s-a comunicat reclamantului proiectul contractului individual de muncă, însă fără niciun răspuns. Contractul înregistrat sub nr. x/02.05.2022 nu a fost semnat de către reclamant.

La 2 mai 2022 s-a emis ordinul nr. 235 privind încadrarea reclamantului la cabinetul vicepreședintelui AEP începând cu 26.04.2022, pe durată determinată, cu jumătate de normă, acesta fiind singurul post vacant. Nici în urma comunicării acestui ordin și a invitației de semnare a contractului individual de muncă nu s-a primit niciun răspuns din partea reclamantului.

În atare condiții, prin ordinul nr. 262/20.05.2022 al președintelui AEP s-a constatat încetarea efectelor ordinului nr. 235/02.05.2022, ca urmare a lipsei acordului reclamantului pentru numirea în funcție și a nesemnării contractului de muncă.

Recurenta-pârâtă face trimitere și la ordonanța procurorului din 11.07.2022, emisă în dosarul nr. x/2022, prin care s-a constatat, între altele, că reaua-credință/pasivitatea AEP nu mai există din momentul în care aceasta a făcut demersuri efective pentru integrarea în funcție a reclamantului și că reclamantul în mod voit, nedând curs niciunei invitații de a se prezenta la sediul AEP și-a manifestat intenția de a prelungi perioada pentru care va putea beneficia de despăgubiri conform titlului executoriu.

În concluzie, arată recurenta, instanța de fond nu a avut în vedere pasivitatea reclamantului și reaua-credință de care acesta a dat dovadă, urmărind întârzierea punerii în executare a deciziei. Astfel, sentința ignoră principiul potrivit căruia nimeni nu poate invoca propria turpitudine în susținerea intereselor sale.

Prin întâmpinare, intimatul-reclamant A. a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

În motivare a arătat, în privința necitării conducătorului AEP, că nu există nicio prevedere legală care să oblige instanța, atunci când soluționează o cauză bazată pe dispozițiile art. 24 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, să citeze persoana fizică care ocupă funcția și care ar putea fi amendată.

Părți în cauză sunt autoritatea publică pârâtă, care nu a pus în executare hotărârea și reclamantul, în calitatea sa de creditor.

Conducătorul AEP care avea obligația de a pune în executare decizia nr. 1771/2022 este fără îndoială președintele AEP, numit prin hotărârea Parlamentului nr. 7/27.02.2011, respectiv C.. Acesta a refuzat să pună în aplicare decizia. În același timp, este și semnatarul recursului. Deci, a avut cunoștință de cauză și nu i-au fost încălcate drepturile procesuale, AEP având posibilitatea să solicite oricând introducerea în cauză a conducătorului instituției, iar acesta având posibilitatea de a interveni voluntar.

Pe fondul cauzei, arată că AEP nu a pus în executare decizia nr. 1771/2022, fiind irelevant modul de organizare internă al AEP. Intimatul arată că nu a avut cunoștință de ordinul nr. 197/31.03.2022, fiindu-i comunicat numai ordinul nr. 220/21.04.2022. Acesta nu este o expresie a executării deciziei care constituie titlul executoriu, ci atestă nepunerea în aplicare a hotărârii judecătorești.

Instanța de fond a reținut corect că numirea în funcție conform titlului executoriu este numirea cu normă întreagă, pentru că o numire cu normă parțială se face cu specificarea fracției de normă.

Câtă vreme AEP nu a dispus numirea reclamantului pe o funcție cu normă întreagă și pe durata întregului mandat al vicepreședintelui AEP, orice altă variantă reprezintă neexecutarea cu rea-credință a hotărârii judecătorești.

Președintele AEP a ocupat funcția neîntrerupt, de la data numirii sale - 28.02.2019 și până în prezent, iar potrivit art. 102 alin. (7) din Legea nr. 208/2015 îi revine obligația de numire a personalului. Ca atare, este persoana care trebuia să emită ordinul de numire în funcție a reclamantului, ca act de punere în executare a hotărârii, iar faptul că în perioada 18.04.2022-29.04.2022 a delegat dreptul de semnătură nu înseamnă că nu îi revine responsabilitatea neexecutării deciziei, ce trebuia pusă în aplicare voluntar în termenul de 30 de zile prevăzut de art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Pe de altă parte, deși afirmă că nu exercita funcția la data de 21.04.2022, când atribuțiile sale erau delegate, fiind în concediu de odihnă, totuși ordinul nr. 220 emis la respectiva dată este semnat de președintele AEP, ceea ce demonstrează incoerența afirmațiilor.

Un alt aspect menționat este acela că președintele AEP a emis la data de 02.09.2022 ordinul nr. 735 prin care a angajat o altă persoană pe postul de consilier la cabinetul vicepreședintelui, ignorând obligația pe care o avea de punere în executare a hotărârii definitive.

Din aceste considerente, intimatul apreciază că amenda a fost corect aplicată.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând recursul prin prisma criticilor invocate, Înalta Curte îl constată fondat pentru următoarele argumente:

Se impune o primă precizare referitoare la cadrul procesual obiectiv al cauzei în recurs, respectiv cu privire la pretențiile reclamantului soluționate de instanța de fond și care fac obiectul căii de atac exercitate de către pârâta AEP.

Astfel, instanța de fond a admis cererea numai în ceea ce privește aplicarea amenzii în sarcina conducătorului AEP și a penalităților în sarcina autorității înseși, pentru neexecutarea obligației de încadrare a reclamantului pe un post de consilier la cabinetul vicepreședintelui AEP, B., conform deciziei ÎCCJ-SCAF nr. 1771/2022, pretenții întemeiate pe art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, respingând în rest cererea.

Prin recursul pârâtei AEP este criticată soluția de admitere în parte a cererii, respectiv dispozițiile de aplicare a amenzii și de stabilire a penalității. Drept urmare, analiza instanței de recurs se limitează, în raport de criticile formulate, la dispozițiile de admitere în parte a cererii, reclamantul neexercitând calea de atac a recursului pentru capetele de cerere respinse.

Trecând la analiza motivelor de recurs, un prim motiv se încadrează în cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., chiar dacă acest temei legal nu a fost indicat expres de către recurenta-pârâtă și privește încălcarea normelor de procedură referitoare la citarea părții față de care a fost formulată cererea de aplicare a amenzii, norme de procedură cuprinse în art. 13 și 14 C. proc. civ. coroborate cu art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte constată că, în raport de dispozițiile C. proc. civ. evocate, cererea de aplicare a amenzii în sarcina conducătorului autorității publice care nu a executat hotărârea pronunțată de instanța de contencios administrativ în termen de 30 de zile de la rămânerea ei definitivă, trebuie judecată în contradictoriu cu respectivul conducător al autorității publice, pentru respectarea dreptului la apărare și a principiului contradictorialității.

De asemenea, potrivit normei speciale aplicabile – art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în forma în vigoare la data introducerii cererii, solicitarea de aplicare a amenzii privește direct conducătorul autorității publice, în raport de care se analizează susținerile creditorului obligației referitoare la neexecutarea în mod culpabil a prevederilor titlului executoriu.

În aceste condiții, nu se poate concepe aplicarea amenzii conducătorului autorității publice, fără participarea acestuia la judecată. Decizia Curții Constituționale nr. 898/2015, invocată subsumat tezei potrivit căreia o astfel de citare nu se impune, nu susține punctul de vedere al intimatului, care se prevalează de această decizie.

A mai susținut intimatul-reclamant că împrejurările cauzei ar atesta cunoașterea de către conducătorul autorității publice a prezentului demers judiciar și că motivul de recurs nu poate fi primit câtă vreme autoritatea putea cere întregirea cadrului procesual subiectiv, iar conducătorul acesteia avea posibilitatea de a interveni în mod voluntar în procedură.

Înalta Curte constată că aceste apărări nu pot fi primite. În raport de dispozițiile art. 78 alin. (2) din C. proc. civ., în materie contencioasă, când raportul juridic dedus judecății o impune, judecătorul este dator să pună în discuția părților necesitatea introducerii în cauză a altor persoane, iar dacă niciuna dintre părți nu solicită introducerea în cauză a terțului, iar pricina nu poate fi soluționată fără participarea acestuia, judecătorul respinge cererea, fără a se pronunța pe fond.

Rezultă din aceste dispoziții că verificarea cadrului procesual subiectiv în care se soluționează o cerere de chemare în judecată este o chestiune de ordine publică, judecătorul învestit cu soluționarea cererii având îndatorirea să se asigure de participarea la judecată a terților, fără a căror citare pricina nu poate fi soluționată pe fond.

Or, aceasta este situația cererii de aplicare a amenzii pentru neexecutarea hotărârii judecătorești, cerere întemeiată pe dispozițiile art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în forma în vigoare la data introducerii cererii, 28.04.2022.

Împrejurarea că părțile nu au solicitat întregirea cadrului procesual subiectiv sau prezumția potrivit căreia conducătorul autorității publice a avut cunoștință de proces, dată fiind citarea în cauză a autorității pe care o conduce sunt nerelevante în analiza criticii procedurale formulate de recurenta-pârâtă, care vizează, în esență, o chestiune de ordine publică.

În concluzie, constatând că în fața instanței de fond cererea de aplicare a amenzii s-a judecat fără participarea procesuală a conducătorului Autorității Electorale Permanente, căruia i s-a impus plata amenzii pentru neexecutare, Înalta Curte constată întemeiată critica întemeiată pe art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Un al doilea motiv de recurs care se impune a fi antamat este cel întemeiat pe cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., referitor la caracterul neculpabil al neexecutării.

Recurenta-pârâtă a arătat că instanța de fond a aplicat greșit dispozițiile art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și nu a ținut seama de prevederile art. 102 din Legea nr. 208/2015 și art. 546 lit. g) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ.

În esență, recurenta-pârâtă susține că neexecutarea deciziei civile nr. 1771/24.03.2022 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal în termen de 30 de zile de la rămânerea definitivă s-a datorat unor împrejurări obiective, în raport de care instanța de fond ar fi trebuit să constate caracterul neculpabil al neexecutării.

Astfel, recurenta AEP a arătat că a efectuat demersuri pentru punerea în executare a dispoziției din decizia nr. 1771/2022 de emitere a ordinului de numire a intimatului-reclamant în cadrul cabinetului vicepreședintelui AEP B., trimițând în acest sens la corespondența purtată cu cabinetul vicepreședintelui, la numărul maxim de posturi de consilier la cabinetul vicepreședintelui, ocupate înainte de pronunțarea deciziei nr. 1771/2022, cu excepția unui post cu normă de 4 ore, propus reclamantului dar refuzat de acesta, la dispozițiile Codului administrativ care stabilesc numărul maxim de posturi de consilier pentru cabinetul vicepreședintelui, cu rang de secretar de stat.

Instanța de fond s-a limitat, în analiza sa, la afirmațiile potrivit cărora se prezumă culpa debitoarei în neexecutarea hotărârii, aceasta fiind datoare să demonstreze că a depus toate diligențele în vederea executării și, din cauze total externe și independente de culpa sa, nu a fost în măsură să pună în executare respectiva hotărâre.

Înalta Curte constată că din neexecutarea hotărârii se naște o prezumție de culpă a debitorului, însă nu pot fi ignorate dispozițiile exprese ale normei speciale cuprinse în art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, conform cărora instanța de executare aplică amenda și acordă penalitățile pentru neexecutare în condițiile în care constată că termenul de executare nu a fost respectat în mod culpabil.

Or, autoritatea pârâtă s-a apărat în cauză, arătând că a depus diligențele pentru executare, că reclamantul a refuzat executarea în circumstanțele anume în care încadrarea era posibilă, respectiv numai pe un post cu normă parțială și că lipsește caracterul culpabil al neexecutării, având în vedere cauzele independente de voința autorității și a conducătorului său, enunțate anterior, care au împiedicat emiterea ordinului de numire cu normă întreagă a reclamantului.

Or, instanța de fond nu a analizat aceste apărări concrete, analiză pe care i-o impunea în mod expres prevederile art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, iar omisiunea se constituie într-o încălcare a obligației de motivare a hotărârii.

Prin urmare, cu ocazia rejudecării cererii, sub condiția și subsecvent întregirii cadrului procesual subiectiv obligatoriu, instanța de fond este datoare să procedeze și la această analiză.

Pentru toate aceste motive, în temeiul art. 496 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 5 și 6 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâtă, va casa în parte sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe, în limitele supuse recursului, respectiv cererea de aplicare a amenzii și cererea de aplicare a penalității pentru neexecutare, așa cum s-a arătat în precedent, menținând soluția pronunțată asupra excepției necompetenței materiale.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Autoritatea Electorală Permanentă împotriva sentinței civile nr. 1528 din data de 15 septembrie 2022, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal.

Casează, în parte, sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Menține soluția pronunțată asupra excepției necompetenței materiale.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 3 mai 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.