ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1659/2022

Ședința publică din data de 22 martie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Primul ciclu procesual

I.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, la data de 16.12.2016, sub nr. de dosar x/2016, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Constanța a solicitat instanței în contradictoriu cu pârâta Administrația Fondului pentru Mediu (AFM), ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună anularea Adresei nr. x/20.09.2016 privind soluționarea plângerii prealabile, anularea Adresei nr. x din 09.06.2016 emisă de AFM și anularea Deciziei Comitetului Director din data de 17.05.2016, necomunicată.

Prin încheierea de ședință din data de 28.09.2017, Curtea a admis excepția tardivității cererii reconvenționale formulate de pârâta AFM, anulând cererea reconvențională formulată peste termen, potrivit considerentelor cuprinse în încheiere.

I.2. Soluția instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 3707/16.10.2017, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a fost admisă în parte cererea de chemare în judecată precizată și anulată Adresa nr. x/30.09.2016 și Adresa nr. x/09.06.2016, ambele emise de pârâta Administrația Fondului pentru Mediu.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs în termenul legal, pârâta AFM.

Prin Decizia nr. 478/06.02.2019, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, a fost admis recursul declarat de pârâta AFM împotriva încheierii din data de 28.09.2017 și sentinței civile nr. 3707/16.10.2017 ale Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal; au fost casate hotărârile recurate și trimisă cauza spre rejudecare aceleiași instanțe, reținându-se că în mod greșit s-a admis excepția tardivității cererii reconvenționale formulate de pârâta AFM și că cererea de chemare în judecată precizată și cererea reconvențională trebuie soluționate împreună.

II. Al doilea ciclu procesual

În rejudecare, cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2016* la data de 19.10.2020.

II.1. Soluția instanței de fond, în rejudecare

Prin sentința civilă nr. 511 pronunțată în data de 23 decembrie 2020, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a admis excepția lipsei de interes în formularea cererii reconvenționale; a admis în parte acțiunea precizată; a anulat în parte actele administrative reprezentate de adresele nr. x/20.09.2016 și nr. y/09.06.2016, ambele emise de pârâta A.F.M., doar în ceea ce privește prevederile referitoare la recuperarea de la reclamantă, respectiv restituirea către pârâtă a sumei de 67.400 RON; a menținut în rest actele atacate; a respins cererea reconvențională, ca lipsită de interes.

II.2. Cererea de recurs

Pârâta Administrația Fondului pentru Mediu (AFM) a formulat recurs împotriva sentinței de mai sus, prin care a solicitat admiterea acestuia, casarea sentinței civile recurate, iar pe fond respingerea în totalitate a cererii de chemare în judecată, cu admiterea cererii reconvenționale formulate recurenta-pârâtă.

În motivarea cererii de recurs, s-au arătat următoarele:

Recurenta a arătat că sentința a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material (art. 488 pct. 8 din C. proc. civ.).

Astfel, în ceea ce privește lipsa de interes a cererii reconvenționale formulată de pârâtă, sunt total nefondate cele reținute de instanța de fond în sentința recurată, întrucât deși sumele datorate au fost achitate, intimata a înțeles să conteste adresele prin care s-a dispus rezilierea contractului și recuperarea sumelor, nefiind depusă nicio cerere de renunțare la cererea de chemare în judecată de către aceasta. In acest sens, sunt respectate condițiile art. 33 din C. proc. civ.

Recurenta a arătat că sunt neîntemeiate și considerentele pentru care prima instanță a respins cererea reconvențională formulată de AFM ca fiind lipsită de interes, respectiv posibilitatea recuperării sumelor încasate din restituirea finanțărilor acordate și accesoriile aferente acestora prin emiterea unor decizii care sunt titluri executorii, conform prevederilor O.U.G. nr. 196/2005 privind Fondul pentru mediu,

Recurenta a arătat că autonomia de voință reprezintă fundamentul pe care s-a clădit illo tempore teoria generală a contractului, astfel încât libertatea contractuală, forța obligatorie a contractului și relativitatea efectelor contractului au dominat forța progresivă a convențiilor, dar mai ales desființarea lor prin rezoluțiune sau reziliere.

Prin încheierea contractului, părțile își asumă obligații și în egală măsură dobândesc drepturi. În cazul în care una dintre părțile contractante nu își execută obligațiile esențiale ce convențional îi incumbă, echilibrul contractual fiind compromis, atunci creditorul obligației rămase de executat are vocația de a declanșa mecanismul prin care contractul va fi reziliat. Astfel că, dacă debitorul nu își execută obligațiile asumate prin contract, creditorul are la alegere să exercite următoarele drepturi prevăzute de art. 1516 C. civ.: să ceară sau după caz, să treacă la executarea silită a obligației; să obțină rezoluțiunea sau rezilierea contractului ori, după caz, reducerea propriei obligații corelative; să ceară obligarea debitorului la plata unor daune interese; să folosească, atunci când este cazul, orice mijloc prevăzut de lege pentru realizarea dreptului său.

Desființarea contractelor, ca sancțiune, se poate obține prin rezoluțiune sau reziliere: convențională (inserarea unui pact comisoriu în cuprinsul clauzelor contractului), unilaterală sau judiciară (intervenția instanței de judecată), în funcție de modul de executare a contractului. Legiuitorul a pus, așadar, la dispoziția creditorului mai multe variante de acțiune, lăsându-i acestuia dreptul de opțiune.

Creditorul, în virtutea dispozițiilor legale, beneficiind de puterea de titlu executoriu a contractului se poate îndrepta spre executarea silită a debitorului, imediat ce sunt îndeplinite condițiile stipulate de reglementările legale sau poate opta pentru rezilierea contractului.

Când însă creditorul optează pentru rezilierea contractului, art. 1549 C. civ. statuează că aceasta să intervină sub următoarele condiții:

"(1) Dacă nu cere executarea silită a obligațiilor contractuale, creditorul are dreptul la rezoluțiunea sau, după caz, rezilierea contractului, precum și la daune-interese, dacă i se cuvin.

(2) Rezoluțiunea poate avea loc pentru o parte a contractului, mimai atunci când executarea sa este divizibilă. De asemenea, în cazul contractului plurilateral, neîndeplinirea de către una dintre părți a obligației mi atrage rezoluțiunea contractului față de celelalte părți, cu excepția cazului în care prestația neexecutată trebuia, după circumstanțe, sa fie considerată esențială.

(3) Dacă nu se prevede altfel, dispozițiile referitoare la rezoluțiune se aplică 'și în cazul rezilierii".

Așadar, numai renunțând la executarea silită creditorul are dreptul de a cere rezilierea contractului, fără însă a pierde dreptul la daune interese, care însă de această dată trebuie dovedite. Creditorul, optând pentru rezilierea contractului, în fapt, acesta desființează însăși titlul executoriu, desigur, fără a pierde dreptul la daune interese pe calea dreptului comun.

In speță, ca urmare a neîndeplinirii obligațiilor contractuale de către intimată, în data de 17.05.2016, Comitetul Director al AFM a hotărât rezilierea Contractului de finanțare nerambursabilă nr. 662/N/23.11.2011 cu recuperarea sumelor virate către beneficiar, cu titlu de daune interese, în condițiile Codului de procedură fiscală, iar prin adresa nr. x/09.06.2016, intimata a fost informată asupra deciziei Comitetului Director.

Întrucât, potrivit prevederilor legale, rezilierea este irevocabilă de la data declarării, AFM nu se mai putea îndrepta spre executarea intimatei debitoare în baza titlului executoriu care era Contractul de finanțare nerambursabilă nr. 662/N/23.11.2011 (acesta fiind desființat), pierzând dreptul la executarea silită a obligației rămase de executat, putând în schimb să pretindă de la UAT Municipiul Constanța recunoașterea dreptului său civil cât și daune interese pe calea dreptului comun. De altfel, acest lucru s-a și întâmplat în fapt, AFM formulând în cadrul dosarului nr. x/2016 cerere reconvențională prin care a solicitat obligarea pârâtei - reclamante la plata sumei de 60.400 RON reprezentând daune interese în cuantum egal cu suma trasă din finanțarea nerambursabilă acordată, precum și la plata dobânzii legale pentru suma acordată, la nivelul dobânzii de referință a Băncii Naționale a României, calculată de la data plății.

Astfel, posibilitatea recuperării sumei de 67.400 RON reprezentând daune interese în cuantum egal cu suma trasă din finanțarea nerambursabilă acordată în cadrul Contractului de finanțare nerambursabilă, prin aplicarea prevederilor art. 11 alin. (2

2

) din O.U.G. nr. 196/2005 privind Fondul pentru mediu, era posibilă doar în ipoteza în care nu ar fi optat pentru rezilierea contractului menționat în precedent.

Mai mult decât atât, la data la care AFM a optat pentru rezilierea Contractului de finanțare nerambursabilă nr. 662/N/23.11.2011 respectiv 17.05.2016, art. 11 alin. (2

2

) O.U.G. nr. 196/2005 privind Fondul pentru mediu, invocat de prima instanță, nu prevedea posibilitatea recuperării sumelor încasate din restituirea finanțărilor acordate și accesoriile aferente acestora prin emiterea unor decizii de impunere la plată. Modificarea art. 11 alin. (2

2

) a fost făcută prin O.U.G. nr. 50/2019 pentru modificarea și completarea O.U.G. nr. 196/2005 privind Fondul pentru mediu, act ce a intrat în vigoare la data de 02.07.2019.

In ceea ce privește cele reținute de instanța de fond în sentința recurată, privind restituirea sumei de 67.400 RON, reprezentând daune interese, în sensul că a fost încălcat principiul proporționalitații, recurenta a arătat că, deși instanța de fond reține ca fiind dovedită încălcarea de către intimată din culpă a clauzei de la art. 5.8. din contractul de finanțare, măsura rezilierii fiind justificată, omite a avea în vedere dispozițiile exprese ale art. 8.3 din contractul de finanțare, semnat de către ambele părți, în cuprinsul căruia se stipulează că:

"Rezilierea contractului de finanțare din culpa Beneficiarului are drept consecință restituirea, în termenul precizat în notificare/înștiințarea de plată de către Beneficiar a finanțării primite, sub formă de plată de daune-interese în cuantum egal cu suma trasă din finanțarea nerambursabilă acordată, la care se adaugă dobânda legală petnru suma acordată, la nivelul dobânzii de referință a Băncii Naționale a României, calculată la data plății."

Totodată, potrivit contractului, beneficiarul UAT Municipiul Constanța avea următoarele obligații:

"5.2. să asigure executare Proiectului cu diligenta necesară și eficineță, în conformitate cu prezentul contract, precum și cu legislația în vigoare și standardele de mediu aplicabile;

(...)

5.7. să plătească toate taxele, impozitele și contribuțiile pe care le datorează potrivit reglementărilor legale; în acest sens va depune certificat de atestare fiscală la fiecare tragere și trimestrial, certificat fiscal."

Din interpretarea articolelor mai sus indicate, reiese clar, că în situația constatării unui caz de culpă, beneficiarul, respectiv va restitui întreaga sumă finanțată, indiferent de lucrările efectuate, neavând relevanță lucrările realizate de către aceasta, la care face referire instanța de fond.

Instanța de fond ar fi trebuit să aibă în vedere că sancțiunea de obligare la restituirea fondurilor nerambursabile este justificată în prezenta cauză și de vinovăția reclamantei-intimate, rezultată din neîndeplinirea culpabilă a obligațiilor ce îi reveneau. Mai mult, nerespectarea culpabilă a prevederilor contractului de finanțare referitoare la desfășurarea proiectului are drept consecință vicierea scopului acestei finanțări, precum și prejudicierea fondurilor și a bugetului instituției prin utilizarea neeficientă a fondurilor primite în baza contractului încheiat de părți.

Astfel, instanța de fond a omis a avea în vedere că se află în situația unui contract de finanțare nerambursabilă, semnat și asumat de ambele părți contractante, în care s-a prevăzut în mod expres că UAT Municipiul Constanta va restitui întreaga sumă finanțată, avându-se în vedere scopului acestei finanțări, care în situația de față nu a fost atins.

În drept, au fost invocate dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

II.3. Apărările formulate în cauză

Reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Constanța a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

În motivarea întâmpinării, s-au arătat următoarele:

In ceea ce privește susținerile AFM referitoare la greșita soluționare a excepției lipsei de interes a cererii reconvenționale, se impune ca acestea să fie respinse ca nefondate, hotărârea instanței fiind legal întemeiată pe înscrisurile existente la dosarul cauzei. Astfel, după cum rezultă din chiar cuprinsul cererii reconvenționale, reclamanta a achitat întregul debit reclamat de către AFM încă din data de 22.12.2016, aspect pentru care instituția recurentă nu mai poate justifica un interes actual pentru a solicita obligarea UAT Municipiul Constanța la plata sumei de 67.400 RON.

Faptul că instituția reclamantă a solicitat anularea actelor considerate vătămătoare în niciun caz nu poate conduce la concluzia că AFM că ar putea justifica un interes pentru restituirea sumelor evidențiate prin cererea reconvențională, pentru simplul considerent că, pe de o parte, admiterea cererii de chemare în judecată conduce la respingerea cererii reconvenționale, iar, pe de altă parte, o eventuală soluție de admitere a cererii reconvenționale ar fi condus la obligarea sa la plata sumei deja restituite, situație care ar fi condus la îmbogățirea AFM fără justă cauză.

Nu în ultimul rând, contractul este titlu executoriu potrivit art. 13 alin. (9) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 196/2005, situație în care AFM nu are interes să obțină un alt titlu executoriu, cât timp are deja unul cu privire la sumele solicitate prin cererea reconvenționala. Mai mult, dat fiind că AFM a dispus rezilierea contractului de finanțare pentru neîndeplinirea obligațiilor contractuale în raport exclusiv de cererea de plată nr. x, rezilierea producând efecte juridice doar pentru viitor, corect prima instanță a reținut că lipsește caracterul legitim al interesului de a solicita restituirea sumelor de bani aferente cererii de plată nr. 1.

Pe fondul cauzei, pentru a solicita admiterea recursului, instituția recurentă susține că, în situația constatării unui caz de după, beneficiarul va restitui întreaga sumă finanțată, indiferent de lucrările efectuate, neavând relevanță lucrările realizate de către acesta. Astfel de susțineri nu pot fi primite la soluționarea raportului juridic litigios, în condițiile în care, cum în mod corect a reținut inclusiv instanța fondului, restituirea nu poate privi decât sumele afectate de neregulă, respectiv cele aferente cererii de plată nr. x, iar nu și cele rambursate ca urmare a depunerii cererii de plată nr. x Aceasta deoarece, în privința cererii de plată nr. x, pentru care s-a depus, potrivit obligațiilor contractuale, un certificat de atestare fiscală din care rezultă că reclamanta nu avea obligații restante la bugetul general consolidat, nu se justifică în mod obiectiv măsura de restituire, dat fiind că AFM nu a contestat îndeplinirea condițiilor din contractul de finanțare.

Așadar, aplicarea instituției rezilierii contractului de finanțare se opune solicitării AFM de a se restitui și prestațiile anterioare, inclusiv manierei de interpretare a contractului dezvoltată în motivele de recurs.

II.4. Răspunsul la întâmpinare

Recurenta Administrația Fondului pentru Mediu (AFM) a formulat răspuns la întâmpinarea depusă de intimata Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Constanța, prin care a reluat susținerile din cererea sa de recurs.

III. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

III.1. Aspecte de fapt și de drept relevante reținute de prima instanță

În fapt, între recurenta-pârâtă și intimata-reclamantă a fost încheiat Contractul pentru finanțare nerambursabilă nr. 662/N/23.11.2011 având ca obiect acordarea, de către AFM, a unei finanțări nerambursabile în cuantum de 1.964.237 RON, reprezentând 100% din valoarea totală a cheltuielilor eligibile, pentru implementarea proiectului intitulat "Amenajarea parcului Carol I". In derularea acestui contract pentru finanțare nerambursabilă a fost depusă și plătită cererea de tragere nr. x în sumă totală de 60.000 RON.

Întrucât reclamanta figura la acea dată cu datorii reprezentând venituri din amenzi și alte sancțiuni aplicate de alte instituții de specialitate, contestate însă în instanță (potrivit certificatului de atestare fiscală din 24.06.2014), reclamanta a solicitat instituției finanțatoare, pârâta AFM, suspendarea contractului de finanțare până la clarificarea aspectelor legate de certificatul fiscal emis de către MFP, cerere soluționată favorabil prin adresa AFM nr. x/21.11.2014.

Ulterior, prin adresa AFM nr. x/26.01.2016, pârâta AFM a solicitat reclamantei să comunice intenția sa de continuare a finanțării, precum și certificatul de atestare fiscală fără datorii la bugetul general consolidat, în termen de 30 de zile, în conformitate cu art. 7.3 din contractul pentru finanțare rambursabilă.

Prin adresa nr. x/01.02.2016, reclamanta a învederat AFM că datoriile din certificatul de atestare fiscală reprezintă venituri din amenzi (în valoare de 649.046,00 RON), toate fiind contestate la instanța de judecată.

Prin Adresa nr. x/09.06.2016, pârâta AFM a informat reclamanta că a fost înaintată o nouă notă către Comitetul Director care, în ședința din 17.05.2016, a hotărât "sistarea definitivă și rezilierea unilaterală a contractului de finanțare cu recuperarea sumelor virate către beneficiar, în condițiile Codului de procedură fiscală".

Contestația prealabilă a reclamantei formulată atât împotriva Adresei AFM nr. x/09.06.2016, cât și împotriva Deciziei Comitetului Director din data de 17.05.2016 (necomunicată), a fost respinsă de pârâta AFM prin Adresa nr. x/30.09.2016.

Prin cererea de chemare în judecată, intimata a solicitat instanței anularea Adresei nr. x/20.09.2016 privind soluționarea plângerii prealabile, anularea Adresei nr. x din 09.06.2016 emisă de AFM și anularea Deciziei Comitetului Director din data de 17.05.2016, necomunicată.

Împotriva cererii de chemare în judecată, pârâta a formulat întâmpinare și cerere reconvențională, solicitând instanței respingerea cererii de chemare în judecată și obligarea intimatei la returnarea sumelor de care a beneficiat în temeiul contractului, cu titlu de daune-interese, actualizate până la data efectivă a plății, în cuantum egal cu suma trasă din finanțare, potrivit dispozițiilor prevăzute de art. 8 din contractul de finanțare nerambursabilă nr. 662/N/23.11.2011, respectiv: suma de 60.000 RON reprezentând valoare finanțată la cererea de tragere nr. x, cu O.P. nr. x/05.03.2012; suma de 7.400 RON reprezentând dobânda aferentă sumei de recuperat, calculată până la data de 10.06.2016.

Instanța de fond a admis excepția lipsei de interes în formularea cererii reconvenționale și a admis în parte acțiunea precizată formulată de U.A.T. Constanța, anulând în parte actele administrative reprezentate de adresa nr. x/20.09.2016 privind soluționarea plângerii prealabile și anularea Adresei nr. x din 09.06.2016 emisa de AFM, doar în ceea ce privește prevederile referitoare la recuperarea de la reclamantă, respectiv restituirea către pârâtă a sumei de 67.400 RON.

III.2. Analiza motivelor de casare invocate de recurenta-pârâtă și a apărărilor intimatei-reclamante

Un prim motiv de recurs invocate de către recurenta-pârâtă se referă la greșita respingere a cererii reconvenționale formulate de aceasta ca fiind lipsită de interes.

Înalta Curte constată că prima instanță a făcut o corectă aplicare a legii sub acest aspect, cât timp la data formulării cererii reconvenționale fuseseră deja restituite cu două ordine de plată emise la data de 22.12.2016 atât sumele de care a beneficiat reclamanta în temeiul contractului pentru finanțare nerambursabilă, cât și dobânda legală cerută prin cererea reconvențională, în cuantum de 7.400 RON.

Argumentul adus de recurenta-pârâtă este acela că atâta timp cât intimata-reclamantă a înțeles să conteste adresele prin care s-a dispus rezilierea contractului și recuperarea sumelor, aceasta justifica un interes în formularea cererii reconvenționale, argument care este nefondat, cât timp simpla formulare a acestui petit nu conducea automat la restituirea sumelor deja achitate.

Constatând cu putere de lucru judecat că acest motiv de reținere a lipsei de interes în formularea cererii reconvenționale este fondat, Înalta Curte apreciază că nu se mai impune analizarea motivelor reținute în subsidiar de către prima instanță și, pe cale de consecință, nici a motivelor de recurs aferente.

În ceea ce privește motivele de recurs invocate pe fondul cererii principale, ce a fost admisă în parte de prima instanță, recurenta-pârâtă a invocat prevederile art. 8.3. din contractul de finanțare, potrivit cărora, în situația constatării unui caz de culpă, beneficiarul, respectiv va restitui întreaga sumă finanțată, indiferent de lucrările efectuate, neavând relevanță lucrările realizate de către aceasta, la care face referire instanța de fond.

Practic, recurenta a contestat aplicabilitatea în cauză a principiului proporționalității, dar și efectele juridice ale rezilierii, reținute de către prima instanță.

Înalta Curte constată că în mod corect a reținut prima instanță că, prin decizia de casare, instanța de recurs a statuat în sensul că "interpretarea art. 5 pct. 5.8 din Contractul părților nu poate fi făcută în defavoarea finanțatorului cu atât mai mult cu cât prevederea face trimitere la toate "taxele, impozitele și contribuțiile datorate potrivit reglementărilor legale" deci nu doar la cele definite de art. 2 alin. (1) și (2) Codul fiscal pe care le analizează instanța de fond", că "aceasta se raportează doar la contribuțiile sociale, în timp ce contractul nu face o asemenea limitare" și că instituirea Clauzei 5.8 din contractul de finanțare a fost cu făcută cu intenția de nu a finanța în situația în care beneficiarul are datorii la bugetul general consolidat, respectiv dacă depune certificat fiscal care nu are mențiunea "fără datorii", instanța de fond interpretând excesiv această clauză și reținând că 5.8 nu este aplicabilă atunci când beneficiarul figurează cu alte datorii la buget (alte creanțe bugetare existente în evidența organului fiscal în vederea recuperării), care se urmăresc și se încasează tot potrivit codului de procedură fiscală, cum sunt amenzile.

Prin urmare, în raport de considerentele decizorii din hotărârea instanței de recurs și de actele dosarului, în mod corect a reținut prima instanță că a fost dovedită încălcarea de către reclamantă, din culpă, a clauzei de la art. 5.8 din contractul de finanțare, prin existența în evidența organului fiscal, la data formulării cererii de plată nr. x din 10.07.2014, a unor alte obligații bugetare de recuperat cu titlu de amenzi, aspect confirmat de certificate de atestare fiscală aflate la dosar nr. x/2016, justificându-se, deci, măsura rezilierii contractului începând cu această dată.

De altfel, acest aspect nici nu a fost contestat, în al doilea ciclu procesual, reclamanta nemaiformulând cale de atac.

Ceea ce a reținut, însă, prima instanță învestită cu rejudecarea cauzei a fost că este vădit nelegală măsura referitoare la recuperarea de la reclamantă, respectiv restituirea către pârâtă a sumei de 67.400 RON, aferentă cererii de plată nr. x din data de 20.01.2012, în raport cu care pârâta AFM nu a contestat îndeplinirea obligațiilor contractuale, încălcându-se în mod flagrant atât principiul proporționalității, cât și efectele instituției juridice a rezilierii contractului.

Or, Înalta Curte constată că prima chestiune de drept ce trebuie lămurită prin prezenta decizie este aceea care se referă la natura contractului de finanțare (numit sau nenumit), la natura sancțiunii aplicabile în caz de neexecutare (rezoluțiune sau reziliere) și la consecințele acestor calificări.

Decizia de sistare a contractului a fost întemeiată pe prevederile art. 8.3 din Contractul de finanțare nr. x/23.11.2011, potrivit cu care "În caz de reziliere, Beneficiarul este obligat la plata de daune interese în cuantum egal cu suma trasă din finanțare, la care se adaugă foloase nerealizate la nivelul ratei dobânzii Băncii Naționale a României."

Totodată, art. 7.3. din contract stabilește că "AFM va notifica Beneficiarul în maximum 5 zile de la constatarea unui caz de culpă și, în cazul în care deficiențele menționate în notificare nu sunt înlăturate în maximum 30 de zile de la data notificării, AFM are dreptul să ia următoarele măsuri, fără punerea în întârziere și fără nicio altă formalitate prealabilă:

a) sistarea temporară a utilizării finanțării, până la remedierea cauzelor care au dus la sistare;

b) sistarea definitivă și rezilierea unilaterală a contractului cu recuperarea sumelor virate către Beneficiar, în condițiile Codului de procedură fiscală."

Conform art. 1552 alin. (1) C. civ. (Rezoluțiunea unilaterală), "Rezoluțiunea sau rezilierea contractului poate avea loc prin notificarea scrisă a debitorului atunci când părțile au convenit astfel, când debitorul se află de drept în întârziere ori când acesta nu a executat obligația în termenul fixat prin punerea în întârziere", iar la alin. (4) se prevede că "Declarația de rezoluțiune este irevocabilă de la data comunicării ei către debitor sau, după caz, de la data expirării termenului prevăzut la alin. (1)."

De asemenea, potrivit art. 1553 alin. (1) C. civ. (Pactul comisoriu), "Pactul comisoriu produce efecte dacă prevede, în mod expres, obligațiile a căror neexecutare atrage rezoluțiunea sau rezilierea de drept a contractului."

Înalta Curte constată că Decizia de sistare valorifică dispozițiile art. 1550 alin. (1) și art. 1552 din C. civ., care reglementează rezilierea unilaterală a contractului de către persoana îndreptățită, ce poate avea loc prin notificarea scrisă a debitorului atunci când părțile au convenit în acest mod.

Prin urmare, se constată că dreptul autorității pârâte de a dispune rezilierea unilaterală a contractului de finanțare se întemeiază pe dispozițiile art. 1550 alin. (1) din C. civ., iar în conformitate cu art. 1552 alin. (1) din C. civ., clauza înserată la art. 8.2 din contractul de finanțare prevede posibilitatea rezilierii unilaterale prin notificare scrisă adresată debitorului.

Pe de altă parte, în ceea ce privește natura contractului încheiat între părți, Înalta Curte reține că este un contract standard, dar fără a fi de adeziune; este un contract nenumit, dar nu se poate constata că regimul juridic al donației cu sarcini este cel al contractului cu cele mai multe similarități față de contractul din prezenta cauză, pentru a-i fi aplicat.

Astfel, contractului încheiat între părțile din prezenta cauză i se aplică regulile specifice din conținutul acestuia, iar în completare regulile generale ale contractelor, reglementate în partea generală a C. civ., neputându-se reține similaritatea cu contractul de donație.

Într-adevăr, prin art. 8.3 din contractul de finanțare s-a prevăzut că nerespectarea de către beneficiar a prevederilor contractului poate atrage rezilierea cu obligația restituirii de către beneficiar, în întregime, a sumelor deja primite în cadrul contractului, însă doar în condițiile prevăzute de art. 8.2 din contract, punct care reglementează exclusiv situații de culpă a beneficiarului. Prin urmare, clauza în temeiul căreia s-a dispus rezilierea derogă de la principiul de drept comun enunțat la art. 1554 alin. (3) C. civ., constituindu-se ca o sancțiune pentru debitorul care nu respectă prevederile contractului.

Ca urmare, nu poate fi reținută constatarea primei instanțe referitoare la faptul că rezilierea (unilaterală) a unui contract, inclusiv a unui contract administrativ, reprezintă o formă de rezoluțiune a acestuia ale cărei efecte nu au caracter retroactiv, ci numai pentru viitor, astfel că aplicarea de către pârâtă a instituției juridice a rezilierii contractului se opune solicitării acesteia de a se restitui și prestațiile anterioare, inclusiv manierei de interpretare a contractului în acest sens.

În concluzie, Înalta Curte nu poate reține argumentul în sensul că nu este incidentă nici rezoluțiunea, dar nici rezilierea, contractul de finanțare fiind în mod cert un contract cu executare succesivă, ce atrage regulile referitoare la reziliere, dar cu derogarea existentă în contract, așa cum s-a arătat în paragraful anterior.

În ceea ce privește argumentul în sensul că este nerelevant dacă situația dată poate fi calificată ca un pact comisoriu sau ca o rezoluțiune unilaterală, în condițiile în care ambele atrag ca și consecința restituirea integrala a sumelor primite în baza contractului de finanțare, Înalta Curte constată că există o diferență de esență între cele două instituții juridice: pactul comisoriu ca și rezoluțiune convențională nu presupune culpa; rezilierea implică necesitatea dovedirii culpei în neexecutarea contractului.

În ceea ce privește însă analiza existenței sau nu a culpei, aceasta a fost reținută cu putere de lucru judecat prin decizia de casare cu trimitere spre rejudecare pronunțată în primul ciclu procesual.

Prin urmare, în mod greșit a reținut prima instanță că efectele rezilierii în speța dată se produc doar pentru viitor.

Înalta Curte constată, mai departe, că și motivul de recurs prin care se invocă greșita aplicare a principiului proporționalității de către prima instanță, este fondat.

Prima instanță a reținut că, în privința cererii de plată nr. x din data de 20.01.2012, când de asemenea s-a depus, potrivit exigențelor contractuale, un certificat de atestare fiscală, pârâta AFM nu a susținut și nu a dovedit că ar fi existat vreo încălcare a obligațiilor contractuale, rezultând că nu se justifică în mod obiectiv măsura de restituire către pârâtă a sumei de 67.400 RON, precum și a actualizării acesteia, aferente primei cereri de plată.

Principiul proporționalității presupune că orice măsură luată de o autoritate publică, care afectează drepturile indivizilor, trebuie să fie corespunzătoare atingerii unui scop legitim, necesară în vederea atingerii acelui scop și în același timp, cea mai rezonabilă.

În jurisprudența constantă a Curții de Justiție a Uniunii Europene s-a statuat că principiul proporționalității face parte dintre principiile generale ale dreptului comunitar și impune ca mijloacele puse în aplicare printr-o dispoziție de drept comunitar să fie apte să realizeze obiectivele legitime urmărite de reglementarea în cauză și să nu depășească ceea ce este necesar pentru atingerea acestora.

În aplicarea acestui principiu, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a stabilit că sancțiunile din dreptul intern trebuie să fie întotdeauna proporționale cu gravitatea abuzului (cauza C-146/05, Hotărârea din 27 septembrie 2007, Collee KG și Finanzanet) iar "măsura să nu depășească ceea ce este necesar pentru că devine improprie scopului urmărit" (cauza C-45/2006).

De asemenea, în Cauza Comissia/Partheon (T7/05, pct. 94 - 107), Curtea de Justiție a subliniat:

"Atunci când se constată o încălcare a dispozițiilor contractuale de către beneficiarul fondurilor nerambursabile, autoritatea contractantă are o marjă de apreciere în privința luării unor decizii cu caracter sancționator, dacă încălcarea este suficient de gravă".

În același sens, Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006, menționat drept temei al adoptării H.G. nr. 678/2015, reglementează principiul proporționalității din perspectiva cuantificării obiectivelor și a rezultatelor [articolul 37 (1)].

Or, prima instanță nu a argumentat în niciun fel de ce restituirea ca atare a tuturor sumelor ar fi disproporționată raportat la stadiul de executare a proiectului, ci motivarea acesteia a fost exclusiv bazată pe argumentul greșit legat de efectele doar pentru viitor ale rezilierii.

Neexistând argumente de fapt sau de drept care să justifice necesitatea aplicării principiului proporționalității prin restituirea doar parțială a sumelor virate, Înalta Curte reține greșita aplicare a legii de către prima instanță pe acest aspect.

III.3. Temeiul procesual al soluției date recursului

Pentru aceste motive, în temeiul art. 497 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul formulat de pârâta Administrația Fondului pentru Mediu; va casa în parte sentința civilă recurată și rejudecând, va respinge cererea principală formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială a Municipiului Constanța, ca nefondată; va menține celelalte dispoziții ale sentinței recurate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de pârâta Administrația Fondului pentru Mediu împotriva sentinței civile nr. 511 din 23 decembrie 2020 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează în parte sentința civilă recurată și rejudecând,

Respinge cererea principală formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială a Municipiului Constanța, ca nefondată.

Menține celelalte dispoziții ale sentinței recurate.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 22 martie 2022.