ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1613/2021

Obiectul litigiului dedus judecății Prin cererea înregistrată la data de 21 martie 2017 sub nr. x/2017 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta S.C. A. S.A a solicitat în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi anularea în parte a încheierii nr. 9/23.02.2017 emisa de Curtea de Conturi a Romaniei - Departamentul IV; anularea în parte a Deciziei nr. 11/23.12.2016 emisa de Curtea de Conturi a României- Departamentul-IV- Directia 2 și a Raportului de control inregistrat sub nr. x/29.11.2016 incheiat in urma actiunii de control efectuata dee Curtea de Conturi prin Departamentul IV ("Raportul") și obligarea pârâtei la plata tuturor cheltuielilor de judecata ocazionate de solutionarea prezentului demers procesual, în temeiul art. 453 C. proc. civ.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 4452 pronunțată în data de 21 noiembrie 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 4452 din 21 noiembrie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta A. S.A, care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și în principal, sub aspectul vizând efectele lucrului judecat, solicită respingerea excepției și trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță, urmând ca aceasta să se pronunțe asupra aspectelor de fond privind lipsa competenței Curții de Conturi în realizarea controlului activității A. și în subsidiar, admiterea acțiunii ca temeinică și legală. După expunerea pe larg a istoricului speței, recurenta - reclamantă menționează următoarele aspecte în susținerea căii de atac promovate: - instanța de fond nu a motivat în nici un fel înlăturarea aspectelor invocate de instituția reclamantă, a ignorat cu desăvârșire înscrisurile depuse la dosarul cauzei, din care rezulta fără putință de tăgadă faptul că instituția pârâtă nu era competentă să efectueze controlul și totodată, că pentru serviciile contractate nu aveau personal propriu; - referitor la competența Curții de Conturi de a efectua controlul asupra activității A., arată că în cauză nu este incidentă puterea de lucru judecat. Totodată datorită particularităților structurii acționariale de la momentul efectuării controlului, activitatea reclamantei nu putea constitui obiectul controlului ce în mod specific este efectuat de pârâtă. Contrar celor reținute de către instanța de fond, în cauză nu poate fi reținută incidența art. 431 alin. (2) din C. proc. civ. referitoare la puterea lucrului judecat cu trimitere la dosarul x/2013, întrucât la acel moment A. era deținută integral de stat, iar începând cu anul 2014 acesta este minoritar. Puterea lucrului judecat privește acele aspect care au un caracter static și perpetuu, or nu poate fi opus efectul pozitiv al lucrului judecat asupra unor elemente care au un caracter temporar dinamic, în cauză A. fiind privatizată statul nu mai este acționar majoritar și astfel, ea nu mai poate fi calificată întreprindere publică în sensul O.U.G. nr. 109/2011, astfel că activitatea acesteia este supusă reglementărilor ce în mod specific privesc societățile private. Statutul A. de filială a A. nu constituie un argument în sensul atragerii competenței Curții de Conturi în verificarea activității sale, atâta vreme cât nu sunt incidente prevederile art. 23 lit. d) din Legea nr. 94/1992. - Referitor la aspectele de fond, vizând nelegalitatea pct. 2 din Încheiere, prin care a fost soluționată contestația reclamantei împotriva neregularităților expuse la pct. 4 și 5 din Decizie, pentru înlăturarea cărora au fost dispuse măsurile II.6 și II.7, menționează că în mod eronat s-a reținut că serviciile prestate de către A. S.A. în baza contractelor de prestări servicii nr. x/31.01.2013 în sumă de 3.128.815 RON și 95/29.03.2013 și contractelor de mandat x/31.01.2012 și y/29.03.2013 în sumă de 3.103.581 RON, reprezintă de fapt atribuțiile de serviciu ale angajaților A.; Menționează că, pornind de la premisa consolidată că instanța de fond că A. nu ar fi dovedit prestarea efectivă a serviciilor contractate de către A., înțelege să critice doar reținerea în mod neîntemeiat a încălcării de către reclamantă a principiului eficienței, eficacității și economicității, respectiv încălcarea în acest fel a art. 6 alin. (1) și alin. (2) din Legea nr. 82/1991 și art. 46 din Ordinul nr. 3055/2009. - contractele încheiate respectă întru totul principiul eficientei utilizări a fondurilor publice, inclusiv în raport de prevederile O.U.G. nr. 34/2006, deși sumele de bani utilizate nu fac parte din categoria fondurilor publice; - din cuprinsul înscrisurilor depuse la dosar rezultă cu claritate că prestarea de servicii și consultanță, de către A. S.A. în beneficiu A. nu s-a suprapus cu activitățile personalului propriu, prestarea serviciilor de către personalul recurentei reclamante impunându-se în completarea volumului de activități ce nu putea fi acoperită cu forțe proprii, dar și pentru obținerea unor avantaje financiare din achizițiile centralizate.

Apărări formulate în cauză Intimata- pârâtă a depus întâmpinare și, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a soluției instanței de fond.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 7 ianuarie 2019, s-a fixat termen de judecată la data de 12 octombrie 2021, în ședință publică, cu citarea părților. Ulterior, termenul de judecată a fost preschimbat pentru data de 16 martie 2021, prin încheierea de ședință din data de 17 aprilie 2019. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând legalitatea sentinței atacate prin prisma criticilor formulate de recurenta-reclamantă, Înalta Curte, prin raportare la prevederile legale incidente, dar și la contextul factual al cauzei, constată că recursul este nefondat, în considerarea celor în continuare expuse. Reclamanta a supus controlului de legalitate al instanței de contencios administrativ Incheierea nr. 9/23.02.2017, Decizia nr. 11/23.12.2016 si Raportul de control înregistrat sub nr. x/29.11.2016 emise de pârâta Curtea de Conturi. Prin actele contestate s-au reținut ca si abateri de la legalitate, în sarcina reclamantei efectuarea de plăți către S.C. A. S.A., (i) în baza Contractelor de prestări servicii nr. x/31.01.2011 si nr. y/29.03.2013, in suma de 3.128.815 RON pentru cheltuieli de servicii (in domeniul achiziției, economic, juridic, resurse umane, comercial etc.) si de consultanta achiziționate pentru activități pentru care, prin ROF, au fost prevăzute atribuții în sarcina compartimentelor funcționale ale societății (implicit în atribuțiile salariaților entității), si fără a avea la baza documente care să certifice prestarea acestor servicii la nivelul plaților efectuate; (ii) in baza Contractelor de mandat nr. x/31.01.2012 si y/29.03.2013, în suma de 3.103.581 RON pentru cheltuieli cu servicii de mandat(de reprezentare a intereselor societății), deși reclamanta a fost organizată si reprezentată prin management numit in condițiile legii, si fără a avea la baza documente care sa certifice prestarea efectivă a activității contractate. Instanța de fond a respins acțiunea apreciind că sunt neîntemeiate criticile reclamantei aduse actelor administrative. Împotriva acestei soluții, reclamanta a declarat recurs apreciind că instanța de fond a încălcat normele de drept material, nu a cercetat și nu s-a pronunțat asupra tuturor motivelor invocate. Motivele de casare invocate de recurenta-reclamantă în susținerea recursului promovat în cauză sunt prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ. În ceea ce privește critica referitoare la nemotivarea hotărârii recurate (art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.), Înalta Curte reține că este nefondată. Potrivit disp. art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea pronunțată de instanță ca urmare a soluționării cauzei cu care a fost investită va cuprinde: "...motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-a admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților". Respectarea acestei cerințe are valoare de principiu și se circumscrie obligației ce revine instanței de a garanta părților exercițiul efectiv al dreptului la un proces echitabil consacrat de art. 6 din CEDO. Jurisprudența CEDO este constantă în a aprecia că dreptul la un proces echitabil nu poate fi exercitat efectiv decât în situația în care instanța procedează la un examen efectiv al cererilor, argumentelor și mijloacelor de probă ale părților, pentru a le aprecia pertinența. Examinând considerentele sentinței recurate, se constată că judecătorul fondului a procedat la o analiză efectivă a susținerilor părților, expunând pe larg motivele pentru care a admis, respectiv cele pentru care a înlăturat argumentele părților, contrar susținerilor recurentei-reclamante, care afirmă că instanța de fond a făcut o motivarea contradictoriu cu încălcarea prevederilor legale incidente cauzei, fără a aduce o argumentare convingătoare soluției pronunțate. Critica vizând faptul că judecătorul fondului nu a cercetat și nu s-a pronunțat asupra tuturor motivelor invocate, nu poate fi reținută de către instanța de control judiciar și pentru faptul că instanța nu este întotdeauna datoare să analizeze separat fiecare susținere a părților, putând selecta sau grupa argumentele utile în soluționarea cauzei. Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., ce vizează aplicarea sau interpretarea greșită a normelor de drept material este nefondat. Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe este expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă și în cea judiciară. Pentru a răspunde criticilor formulate de recurentul-reclamant cu privire la sentința atacată, Înalta Curte reține că acestea pot fi sintetizate în două critici, respectiv că, în mod nelegal prin hotărârea atacată s-a reținut autoritatea de lucru judecat asupra faptului că instituția pârâtă are competență să efectueze controlul și totodată, că pentru serviciile contractate aveau personal propriu. Înalta Curte nu poate primi susținerea recurentei potrivit căreia hotărârea recurată încalcă normelor de drept material, aplicându-se texte de lege străine situației de fapt și prin extinderea unor norme juridice dincolo de ipotezele la care se aplică. Sub acest aspect judecătorul fondului a arătat cu claritate prevederile legale incidente, fără a adăuga la actul atacat, extrăgând cu cuprinsul actelor contestate esența, respectiv textele de lege indicate și a răspuns conform acestora tuturor criticilor aduse de către reclamantă actelor administrative. În cauză, ceea ce nu s-a contestat în cuprinsul motivelor de recurs este soluția și concluzia la care s-a ajuns în dosarul x/2013 al Curții de Apel București, prin sentința civilă nr. 822/11.03.2014 a Curții de Apel București, iar în recurs prin decizia nr. 1634/04.05.2017 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, cererea de chemare în judecată formulată de S.C. A. S.A. fiind în mod definitiv respinsă. Instanța de fond a constatat că în dosarul x/2013 al Curții de Apel București "Reclamanta a invocat ca motiv general de nulitate a actelor ... necompetența Curții de Conturi de a efectua control la societatea reclamantă. A contestat măsura dispusă privind nelegala angajare și decontare de servicii și de consultanță de specialitate pentru activitatea serviciilor/birourilor din structura organizatorică în condițiile în care exista angajat personal de specialitate cu atribuții stabilite în ROF, măsură similară cu cea din prezenta cauză și o altă măsură privind acordarea de indemnizații secretarilor tehnici ai Consiliului de Administrație și Adunării Generale a Acționarilor, măsură care nu se regăsește în prezenta cauză." și că " este incident în prezenta cauză efectul pozitiv al lucrului judecat prin sentința civilă nr. 822/11.03.2014 a Curții de Apel București, definitivă prin decizia nr. 1634/04.05.2017 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, problema litigioasă fiind aceeași, reclamanta invocând în prezenta cauză aceleași aspecte precum în litigiul anterior" Critica recurentei în ceea ce privește competența Curții de Conturi de a efectua controlul asupra activității A., întrucât datorită particularităților structurii acționariale de la momentul efectuării controlului, activitatea reclamantei nu putea constitui obiectul controlului ce în mod specific este efectuat de pârâtă, nu este fondată. Recurenta - reclamantă a mai susținut și că, din anul 2014 Statul Român nu mai este acționar majoritar, astfel că pârâta - intimată nu mai este competentă să efectueze control asupra sa. Înalta Curte constată că societatea recurentă a omis să precizeze că deși, din luna iulie 2014, structura acționarială a acesteia s-a schimbat, Statul Român nemaifiind acționar majoritar, controlul a fost efectuat pentru perioada 01 ianuarie 2013 - 30 iunie 2014 când capitalul social al S.C. A. S.A. era deținut de A. S.A. în procent de 78%(cu acționar unic Statul Român) și de S.C. Fondul Proprietatea S.A. în procent de 22 %, conform actului constitutiv. În acest context, conform celor reținute de către instanța de fond, în cauză sunt incidente dispozițiile art. 431 alin. (2) din C. proc. civ. referitoare la puterea lucrului judecat cu trimitere la dosarul x/2013, întrucât în ambele spețe A. era deținută integral de stat și abia începând cu luna iulie 2014 acesta este minoritar. Puterea lucrului judecat privește acele aspect care au un caracter static și perpetuu și poate fi opus efectul pozitiv al lucrului judecat asupra unor elemente care au un caracter temporar dinamic, în cauză A. nu era privatizată la momentul controlului, statul era acționar majoritar și astfel, ea era întreprindere publică în sensul O.U.G. nr. 109/2011, astfel că activitatea acesteia nu este supusă reglementărilor ce în mod specific privesc societățile private. Statutul A. de filială a A. constituie un argument în sensul atragerii competenței Curții de Conturi în verificarea activității sale, atâta vreme cât sunt incidente prevederile art. 23 lit. d) din Legea nr. 94/1992. Prin urmare, criticile recurentei-reclamante sub acest aspect sunt nefondate Curtea de Conturi era competentă general de a efectua control la societatea reclamantă până la 1 iulie 2014, în cauză fiind incidentă puterea de lucru judecat a considerentelor definitiv reținute prin hotărârile judecătorești mai sus-menționate, situația de fapt fiind aceeași în cele două cauze. Înalta Curte nu poate reține motivarea societății recurente referitoare la aspectele de fond, vizând nelegalitatea pct. 2 din Încheiere, prin care a fost soluționată contestația împotriva neregularităților expuse la pct. 4 și 5 din Decizie, pentru înlăturarea cărora au fost dispuse măsurile II.6 și II.7, în sensul că în mod eronat s-a reținut că serviciile prestate de către A. S.A. în baza contractelor de prestări servicii nr. x/31.01.2013 în sumă de 3.128.815 RON și 95/29.03.2013 și contractelor de mandat x/31.01.2012 și y/29.03.2013 în sumă de 3.103.581 RON, reprezintă de fapt atribuțiile de serviciu ale angajaților A.. Sub acest aspect se constată că, prin măsurile contestate s-a dispus ca societatea reclamantă prin conducere să dispună măsuri și să intre în legalitate privind:, angajarea și decontarea de servicii de consultanță de specialitate pentru activitatea serviciilor/birourilor din structura organizatorică, pentru care, are angajat personal de specialitate cu atribuții stabilite în ROF", " … în perioada ianuarie 2013 - iunie 2014, în vederea identificării și a altor cazuri de servicii achiziționate pentru activități, pentru care entitatea avea angajat personal specializat cu atribuții corespunzătoare stabilite prin ROF și fără a avea la bază documente care să certifice prestarea efectivă a serviciilor facturate", "angajarea și decontarea de servicii de mandat (de reprezentare a intereselor societății pentru activitatea proprie" și " … în perioada ianuarie 2013 - iunie 2014, în vederea identificării și a altor cazuri de servicii achiziționate pentru activități derulate în interesul propriu al S.C. A. S.A. de servicii pentru care entitatea avea angajat personal specializat cu atribuții corespunzătoare stabilite prin ROF … ". În concret, deși societatea avea un număr de 1243 persoane cu atribuții ce acopereau toate domeniile, a achiziționat suplimentar în baza Contractelor de prestări servicii nr. x/31.01.2011 si nr. y/29.03.2013, în sumă de 3.128.815 RON pentru cheltuieli de servicii (in domeniul achiziției, economic, juridic, resurse umane, comercial etc.) si de consultanta achiziționate pentru activități pentru care, prin ROF, au fost prevăzute atribuții în sarcina compartimentelor funcționale ale societății (implicit în atribuțiile salariaților entității), si fără a avea la baza documente care să certifice prestarea acestor servicii la nivelul plaților efectuate și în baza Contractelor de mandat nr. x/31.01.2012 si y/29.03.2013, în suma de 3.103.581 RON pentru cheltuieli cu servicii de mandat(de reprezentare a intereselor societății). Înalta Curte precizează că, atât timp cât societatea reclamantă a achitat, din fonduri publice, sume de bani pentru servicii ce intrau în atribuții aparatului său nici nu mai era nevoie să dovedească prestarea efectivă a serviciilor contractate de către A., pentru a fi dovedită încălcarea de către recurentă a principiului eficienței, eficacității și economicității, respectiv încălcarea în acest fel a art. 6 alin. (1) și alin. (2) din Legea nr. 82/1991 și art. 46 din Ordinul nr. 3055/2009. Totodată, se reține că în perioada supusă controlului contractele încheiate nu respectă principiul eficientei utilizări a fondurilor publice și din cuprinsul înscrisurilor depuse la dosar rezultă cu claritate că prestarea de servicii și consultanță, de către A. S.A. în beneficiu A. s-a suprapus cu activitățile personalului propriu, prestarea serviciilor de către personalul recurentei reclamante puteau fi acoperită cu forțe proprii și nu a dovedit obținerea unor avantaje financiare din achizițiile centralizate. Prin urmare, Înalta Curte constată că în cauză nu au fost identificate elemente care să fie de natură a produce o îndoială serioasă în privința legalității hotărârii recurate, prima instanță aplicând în mod corect dispozițiile legale incidente raportat la starea de fapt reținută, în condițiile în care în calea de atac a recursului obiectul judecății îl vizează doar chestiunile de drept. Astfel fiind, aspectele invocate de către recurentă prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, legalitatea soluției pronunțate fiind confirmată de către instanța de control judiciar. Pentru considerentele expuse, constatând că sentința recurată nu este afectată de nelegalitate, în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul promovat.