ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1583/2022

Cadrul procesual Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, la data de 21.04.2021 sub nr. x/2021, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Cercetării, Inovării și Digitalizării, a solicitat suspendarea executării Hotărârii nr. 4 din 28.01.2021 și a Raportului nr. x din 15.01.2021, emise de Consiliul Național de Etică a Cercetării Științifice, Dezvoltării Tehnologice și Inovării (CNESCDTI), până la pronunțarea instanței de fond.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 316 din 27 mai 2021 pronunțată de Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal a fost respinsă excepția de inadmisibilitate a cererii de suspendare, au fost respinse cererea de suspendare și cererea de acordare a cheltuielilor de judecată.

Cererea de recurs Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs reclamanta A., solicitând admiterea acestuia, casarea sentinței recurate și, după rejudecare, admiterea cererii de suspendare a executării. În motivarea recursului a arătat că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, iar pentru a argumenta această critică a redat pe larg susținerile din cererea de chemare în judecată referitoare la existența cazului bine justificat și a pagubei iminente, precum și susținerile din concluziile scrise depuse în dosarul de fond referitoare la aviz (primele trei paragrafe de la dosar fond). Sub aspectul nerespectării principiului legalității a invocat, pe lângă prevederile legale menționate în cererea de chemare în judecată, și disp. art. 6 din O.U.G. nr. 57/2017 privind Codul administrativ, iar în ceea ce privește autoritatea sub care au fost emise cele două acte contestate, a precizat că aceasta este Ministerul Cercetării, Inovării și Digitalizării, în condițiile în care toate celelalte hotărâri anterioare și ulterioare din anul 2021 au fost emise sub egida MEN, astfel că, la nivel de aparență, Consiliul funcționa în același timp sub două autorități diferite. În răspunsul la plângerea prealabilă se arată că, începând cu data intrării în vigoare a H.G. nr. 371/29.03.2021, Ministerul Cercetării, Inovării și Digitalizării este autoritatea de stat în domeniile cercetării, inovării și digitalizării. Dar cele două acte atacate sunt emise în luna ianuarie 2021, astfel că văzând inclusiv antetul acestora rezultă că sunt emise de o autoritate necompetentă material, fiind lovite de nulitate absolută. Recurenta reclamantă a mai susținut că prima instanță interpretează legea în mod ciudat, stabilind obligații doar în situația unei contestații/sesizări, dar nu și în situația unei autosesizări. Deși se va pune la fond și problema autosesizării în timp ce era deja sesizată, se ridică o aparență de nelegalitate pentru încălcarea dreptului la apărare, în condițiile unei proceduri care aplică sancțiuni. Referitor la termenul de 90 de zile de elaborare a raportului, a arătat că prima instanță a reținut doar că nu este vorba de nulitate expresă, astfel că nu este justificată invocarea nelegalității nerespectării termenului. Or, faptul că nulitatea nu este expresă nu are legătură cu încălcarea termenului prevăzut de lege, ci cu lipsa nulității exprese, în condițiile în care sancțiunea juridică poate fi decăderea (procedural) sau nulitatea relativă a actului întocmit. Ambele sancțiuni există, cel puțin la nivelul aparenței, iar posibilitatea prelungirii sau întreruperii termenului nu este prevăzută, astfel încât instanța, în mod netemeinic, nu le-a luat în considerare. Recurenta a criticat și faptul că instanța de fond nu a mai făcut nicio analiză a condiției pagubei iminente considerând că nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat. Referitor la existența unei asemenea pagube, a redat cu fidelitate susținerile din cererea de chemare în judecată.

Apărările intimatului Intimatul-pârât a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția nulității recursului, iar pe fond a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Răspunsul la întâmpinare Recurenta reclamantă a formulat răspuns la întâmpinare prin care a solicitat respingerea excepției nulității recursului și admiterea recursului pentru motivele invocate prin cererea de recurs. II. Soluția instanței de recurs Examinând cu prioritate excepția nulității recursului, în raport cu disp. art. 248 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte constată că este neîntemeiată, apreciind că unele dintre criticile menționate în cererea de recurs pot fi încadrate în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. Pe fondul cauzei, analizând sentința recurată în raport cu acest motiv de casare, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, față de următoarele considerente: 2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante Prin prezenta cerere, reclamanta a solicitat suspendarea executării Hotărârii nr. 4 din 28.01.2021 și a Raportului nr. x din 15.01.2021, emise de Consiliul Național de Etică a Cercetării Științifice, Dezvoltării Tehnologice și Inovării (CNESCDTI), până la pronunțarea instanței de fond. Prima instanță a respins cererea reținând că nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat, iar neîndeplinirea acestei condiții exclude posibilitatea suspendării executării celor două acte atacate, astfel încât apare superfluă analizarea susținerilor părților cu privire la existența unei pagube iminente, în sensul art. 2 lit. s) din Legea nr. 554/2004, deoarece, chiar în măsura în care s-ar constata existența unei pagube iminente, nu s-ar putea admite cererea de suspendare, cele două condiții fiind impuse cumulativ, potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Referitor la condiția cazului bine justificat, Înalta Curte constată că argumentele din cererea de recurs sunt reprezentate, în cea mai mare parte, de susținerile reclamantei din cererea de chemare în judecată. Potrivit art. 486 alin. (1) lit. d) din C. proc. civ., cererea de recurs va cuprinde următoarele mențiuni: d) motivele de nelegalitate pe care se întemeiază recursul și dezvoltarea lor sau, după caz, mențiunea că motivele vor fi depuse printr-un memoriu separat. Or, reclamanta a redat în cuprinsul cererii de recurs, apreciind că sunt motive de nelegalitate a sentinței, argumentele invocate în cererea de chemare în judecată și, așa cum s-a precizat anterior, susținerile din concluziile scrise depuse în dosarul de fond referitoare la aviz (primele trei paragrafe de la dosar fond). Aceste susțineri au fost deja supuse analizei primei instanțe, care s-a pronunțat asupra lor, astfel că instanța de control judiciar nu poate proceda la o nouă analiză a argumentelor prezentate de reclamantă în fața primei instanțe, din moment ce scopul recursului, așa cum este stabilit de art. 483 alin. (3) din C. proc. civ., este acela de a supune Înaltei Curți de Casație și Justiție examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile. Or, pentru ca instanța să poată examina această conformitate, este necesar ca partea care exercită calea de atac a recursului să menționeze care sunt motivele de nelegalitate pe care se întemeiază recursul, respectiv criticile aduse argumentelor de drept expuse în considerentele hotărârii atacate. Instanța de fond a menționat în sentință motivele de fapt și de drept avute în vedere la respingerea cererii de suspendare executare, prezentând în mod clar argumentele pe care și-a întemeiat soluția pronunțată, dar reclamanta a înțeles să reitereze, în cea mai mare parte, motivele din cererea de chemare în judecată pentru a combate argumentele instanței. Referitor la susținerile din cererea de recurs care nu se regăsesc în cererea de chemare în judecată, Înalta Curte reține următoarele aspecte: Deși în primă instanță reclamanta a invocat încălcarea principiului legalității consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituție, de Legile nr. 206/2004 și nr. 1/2011 și de art. 27 din Regulamentul de organizare și funcționare a CNECSDTI, în cererea de recurs a invocat și disp. art. 6 din O.U.G. nr. 57/2017 privind Codul administrativ, pe care nu le-a invocat în fața instanței de fond. De asemenea, recurenta a susținut că actele contestate au fost emise sub autoritatea Ministerului Cercetării, Inovării și Digitalizării, în condițiile în care toate celelalte hotărâri anterioare și ulterioare din anul 2021 au fost emise sub egida MEN, astfel că, la nivel de aparență, Consiliul funcționa în același timp sub două autorități diferite. În răspunsul la plângerea prealabilă se arată că, începând cu data intrării în vigoare a H.G. nr. 371/29.03.2021, Ministerul Cercetării, Inovării și Digitalizării este autoritatea de stat în domeniile cercetării, inovării și digitalizării. Dar cele două acte atacate sunt emise în luna ianuarie 2021, astfel că văzând inclusiv antetul acestora rezultă că sunt emise de o autoritate necompetentă material, fiind lovite de nulitate absolută. În privința acestor susțineri, instanța de recurs constată că nu au fost invocate la judecată în primă instanță. Astfel, prin cererea de chemare în judecată, reclamanta a arătat că, potrivit art. 4 alin. (2) lit. a) din O.U.G. nr. 212/2020, s-a înființat Ministerul Cercetării, Inovării și Digitalizării, care devine astfel autoritatea de stat pentru cercetare-dezvoltare, conducătorul acestui minister stabilind componența, dar și Regulamentul de organizare și funcționare. A apreciat reclamanta că la data de 15.01.2021 (data întocmirii Raportului) niciunul dintre membrii care au întocmit Raportul nr. x nu era numit prin Ordin al conducătorului acestei autorități, neavând numirea legală pentru a face parte din Consiliu și nici de a exercita atribuțiile conferite de Legea nr. 206/2004. Se reține că reclamanta nu a invocat la instanța de fond, sub aspectul existenței unui caz bine justificat, împrejurarea că, la nivel de aparență, Consiliul funcționa în același timp sub două autorități diferite și nici necompetența emitentului celor două acte a căror suspendare a executării se solicită. Înalta Curte constată că susținerile recurentei, care nu se regăsesc în cererea de chemare în judecată, nu pot fi examinate cu ocazia soluționării recursului, întrucât nu au făcut obiectul analizei primei instanțe, ci au fost invocate direct în calea de atac a recursului. Or, în stadiul procesual al recursului nu pot fi invocate motive noi, care nu au fost supuse dezbaterilor în fața instanței de fond, neputând face astfel obiectul căii de atac formulate, față de disp. art. 478, raportat la art. 494 din C. proc. civ. În condițiile în care în fața primei instanțe reclamanta nu a invocat aceste argumente în susținerea nelegalității actelor contestate, nu le poate invoca direct în fața instanței de control judiciar, astfel că nu pot fi examinate cu ocazia soluționării prezentului recurs. Se mai arată în cererea de recurs că prima instanță interpretează legea în mod ciudat, stabilind obligații doar în situația unei contestații/sesizări, dar nu și în situația unei autosesizări. Deși se va pune la fond și problema autosesizării în timp ce era deja sesizată, se ridică o aparență de nelegalitate pentru încălcarea dreptului la apărare, în condițiile unei proceduri care aplică sancțiuni. Înalta Curte reține că această susținere este strâns legată de motivul de nelegalitate referitor la faptul că prin actele a căror suspendare o solicită se stabilesc sancțiuni, fără însă ca reclamantei să-i fi fost adusă la cunoștință așa-zisa analiză/cercetare, fără să își poată exprima punctul de vedere și fără să poată exercita niciun fel de apărare. Așa cum s-a precizat anterior, recurenta a reluat prin cererea de recurs acest motiv de nelegalitate, care a fost examinat de prima instanță, iar aprecierea vizând interpretarea în mod ciudat a legii prin sentința recurată nu constituie o critică de nelegalitate adusă sentinței, câtă vreme nu se arată în concret normele de drept material pretins a fi fost încălcate de prima instanță și în ce constă această încălcare. În sentința recurată se mai reține că reclamanta a invocat drept caz bine justificat și emiterea Raportului cu depășirea termenului de 90 de zile de la data primirii sesizării, fiind analizate sesizări înregistrate la CNECSDTI în anul 2016, 2017 și cu adresă de revenire din 03.09.2020, apreciind că acesta este un termen de decădere și nu unul de recomandare, iar legea nu prevede posibilitatea prelungirii sau întreruperii sale. Instanța de fond a reținut că, potrivit disp. art. 4 2 alin. (7) din Legea nr. 206/2004, în forma în vigoare la data emiterii actelor a căror suspendare se solicită, Consiliul Național de Etică elaborează un raport în termen de maximum 90 de zile calendaristice de la data primirii sesizării sau a contestației prevăzute la alin. (2) ori de la data autosesizării. Raportat la aceste dispoziții legale, Curtea a constatat că, și dacă s-ar reține încălcarea lor, nerespectarea termenului de 90 de zile nu este sancționată cu o nulitate expres prevăzută, astfel încât, contrar susținerilor reclamantei, acest motiv nu poate fi circumscris noțiunii de caz bine justificat în sensul jurisprudenței instanței supreme. Recurenta a criticat acest argument al instanței susținând că faptul că nulitatea nu este expresă nu are legătură cu încălcarea termenului prevăzut de lege, ci cu lipsa nulității exprese, în condițiile în care sancțiunea juridică poate fi decăderea (procedural) sau nulitatea relativă a actului întocmit. Ambele sancțiuni există, cel puțin la nivelul aparenței, iar posibilitatea prelungirii sau întreruperii termenului nu este prevăzută, astfel că instanța, în mod netemeinic, nu le-a luat în considerare. Sub acest aspect, Înalta Curte reține că prima instanță a subliniat faptul că în cazul încălcării termenului de 90 de zile pentru elaborarea raportului nu intervine sancțiunea nulității exprese a actului, în cazul căreia vătămarea este prezumată, întrucât o asemenea sancțiune nu este prevăzută expres de lege. Instanța de recurs constată că termenul în discuție este un termen relativ și nu unul absolut, imperativ, în consecință, nerespectarea lui nu este sancționată cu decăderea din exercitarea dreptului. Decăderea reprezintă o sancțiune determinată de nerespectarea (încălcarea) unui termen imperativ (peremptoriu), constând în pierderea exercițiului dreptului procesual. Potrivit art. 185 alin. (1) C. proc. civ., când un drept procesual trebuie exercitat într-un anumit termen, nerespectarea acestuia atrage decăderea din exercitarea dreptului, în afară de cazul în care legea dispune altfel. Actul de procedură făcut peste termen este lovit de nulitate. Acest text de lege distinge, așa cum se arată și în cererea de recurs, între efectul principal al decăderii (pierderea dreptului procesual neexercitat în termen) și efectul secundar (anulabilitatea actului procesual îndeplinit peste termen - nulitate relativă, ce își produce efectele numai dacă este invocată de partea interesată). Numai că recurenta face referire la aceste două efecte fără a avea în vedere faptul că termenul de 90 de zile invocat nu este un termen imperativ, absolut, prin urmare, este nefondată susținerea că instanța, în mod netemeinic, nu le-a luat în considerare. Referitor la sintagma "în mod netemeinic" menționată în cererea de recurs, Înalta Curte subliniază că ceea ce se poate invoca în calea de atac a recursului este nelegalitatea și nu netemeinicia hotărârii atacate. Critica privind neanalizarea de către prima instanță a condiției existenței unei pagube iminente este în mod evident nefondată, din moment ce, pentru suspendarea executării unui act administrativ, cele două condiții - cazul bine justificat și paguba iminentă trebuie îndeplinite cumulativ, cum în mod corect a constatat instanța de fond, astfel încât neîndeplinirea uneia dintre acestea nu poate avea drept consecință decât respingerea cererii. 2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, constatând că sentința este legală, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat.