ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1462/2022

Ședința publică din data de 11 martie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1 Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal data de 03.05.2019, reclamantele A. S.R.L., B. S.R.L., C. S.R.L., D. S.R.L., E. S.R.L., F. S.R.L., G. S.R.L., H. S.R.L., I. S.A., J. S.A. și K. S.R.L. au solicitat, în contradictoriu cu pârâții Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei și Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice, constatarea încetării de drept a Ordinului Autorității Naționale de Reglementare în domeniul Energiei nr. 18/2019 pentru aprobarea Metodologiei privind calculul și stabilirea contribuției bănești anuale prevăzute la art. 2 alin. (3ind. 1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 33/2007 privind organizarea și funcționarea Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 160/2012, astfel cum a fost introdus prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 114/2018, și modificarea Ordinului Președintelui Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei nr. 224/2018 privind aprobarea tarifelor și contribuțiilor bănești percepute de Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei în anul 2019, ca urmare a admiterii unei excepții de neconstituționalitate a prevederilor: art. 2 alin. (2), art. 2 alin. (3) și art. 2 alin. (3ind. 1) din Ordonanța de urgență nr. 33/2007 privind organizarea și funcționarea Autorității Naționale de Reglementare în domeniul Energiei, astfel cum au fost introduse sau modificate prin prevederile art. 78 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 114/2018 privind instituirea unor măsuri în domeniul investițiilor publice și a unor măsuri fiscal - bugetare, modificarea și completarea unor acte normative și prorogarea unor termene și prin prevederile art. V din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 19/2019 pentru modificarea și completarea unor acte normative, art. 78 din Ordonanța de Urgentă a Guvernului nr. 114/2018 privind instituirea unor măsuri în domeniul investițiilor publice și a unor măsuri fiscal - bugetare, modificarea și completarea unor acte normative și prorogarea unor termene și art. V din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 19/2019 pentru modificarea și completarea unor acte normative; anularea Ordinului Autorității Naționale de Reglementare în domeniul Energiei nr. 18/2019 pentru aprobarea Metodologiei privind calculul și stabilirea contribuției bănești anuale prevăzute la art. 2 alin. (3ind. 1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 33/2007 privind organizarea și funcționarea Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 160/2012, astfel cum a fost introdus prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 114/2018, și modificarea Ordinului Președintelui Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei nr. 224/2018 privind aprobarea tarifelor și contribuțiilor bănești percepute de Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei în anul 2019; obligarea în solidar a Statului Român prin Ministerul Finanțelor Publice și a Autorității Naționale de Reglementare în domeniul Energiei la plata către fiecare reclamantă a unor despăgubiri egale, în fiecare caz, cu valoarea tuturor contribuțiilor stabilite în sarcina sa și percepute de la reclamanta respectivă în temeiul prevederilor art. 2 alin. (2), alin. (3) și alin. (3ind. 1) din Ordonanța de urgență nr. 33/2007 privind organizarea și funcționarea Autorității Naționale de Reglementare în domeniul Energiei, astfel cum au fost introduse sau modificate prin prevederile art. 78 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 114/2018 privind instituirea unor măsuri în domeniul investițiilor publice și a unor măsuri fiscal - bugetare, modificarea și completarea unor acte normative și prorogarea unor termene și prin prevederile art. V din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 19/2019 pentru modificarea și completarea unor acte normative și în temeiul Metodologiei privind calculul și stabilirea contribuției bănești anuale prevăzute la art. 2 alin. (3ind. 1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 33/2007 privind organizarea și funcționarea Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 160/2012, astfel cum a fost introdus prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 114/2018, și modificarea Ordinului Președintelui Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei nr. 224/2018 privind aprobarea tarifelor și contribuțiilor bănești percepute de Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei în anul 2019, aprobată prin Ordinul Autorității Naționale de Reglementare în domeniul Energiei nr. 18/2019, până la data pronunțării unei hotărâri definitive în prezenta cauză, împreună cu dobânda legală, calculată asupra valorii contribuției începând cu data plății acesteia de către reclamantă până la data plății efective a despăgubirii în temeiul hotărârii definitive.

1.2. Hotărârea primei instanțe

Prin sentința nr. 459 din 17 septembrie 2019, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția tardivității cererii.

A respins cererea formulată de reclamanții A. S.R.L., B. S.R.L., C. S.R.L., D. S.R.L., E. S.R.L., F. S.R.L., G. S.R.L., H. S.R.L., I. S.A., J. S.A. și K. S.R.L., în contradictoriu cu pârâții Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei, ca tardiv formulată.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinței nr. 459 din 17 septembrie 2019, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal au formulat recurs reclamantele A. S.R.L., B. S.R.L., C. S.R.L., D. S.R.L., E. S.R.L., F. S.R.L., G. S.R.L., H. S.R.L., I. S.A., J. S.A. și K. S.R.L., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, din perspectiva motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) punctele 5,6 și 8 din C. proc. civ.

În preambulul cererii de recurs, recurentele expun rezumativ cele trei motive de casare invocate arătând că:

- admiterea excepției tardivității are la bază calificarea eronată a Ordinul ANRE nr. 18/2019 privind aprobarea Metodologiei privind calculul și stabilirea contribuției anuale prevăzute la art. 2 alin. (3

1

) din O.U.G. nr. 33/2007 privind organizarea și funcționarea Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei, cu modificările și completările ulterioare, drept act administrative individual. Această calificare a condus la respingerea ca tardiv formulată a unei acțiuni în anularea unui act administrativ cu caracter normativ emis de președintele ANRE, cu încălcarea prevederilor art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007 privind organizarea și funcționarea Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei (art. 488 alin. (1) punctul 8 C. proc. civ.);

- prin sentința recurată instanța de fond a respins, ca tardiv formulată, inclusiv acțiunea împotriva Ordonanțelor Guvernului cu privire la stabilirea contribuției de 2% datorate de către deținătorii de licențe emise de Autoritatea Națională de Reglementare în domeniul Energiei ("ANRE"), acțiune întemeiată pe prevederile art. 9 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, pe care instanța de fond le-a încălcat (art. 488 alin. (1) punctul 5 din C. proc. civ.);

- sentința recurată nu conține motivarea hotărârii nici cu privire la înlăturarea apărărilor formulate de către reclamanți față de excepția tardivității acțiunii în anulare, nici cu privire la tardivitatea acțiunii în anularea Ordonanțelor Guvernului prin care a fost stabilită contribuția de 2% datorată de către deținătorii de licențe emise de ANRE (art. 488 alin. (1) punctul 6 C. proc. civ.).

În susținerea acestei critici, recurentele arată că instanța de fond trebuia să aibă în vedere faptul că prevederile art. 5 alin. (7) din O.U.G. 33/107 care stabilesc termenul de 30 de zile pentru atacarea în contencios administrativ a ordinelor și deciziilor Președintelui ANRE, au făcut obiectul unei excepții de neconstituționalitate, excepție admisă prin Decizia Curții Constituționale nr. 136/2015 Curtea Constituțională constatând că prevederile art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007, cane stabilesc un termen pentru atacarea în contencios administrativ a actelor administrative cu caracter normativ emise de Președintele ANRE, în exercitarea atribuțiilor sale, sunt neconstituționale.

În acest context susține recurentele că cele două argumente pe care instanța de fond și-a întemeiat raționamentul, în sensul că Ordinul ANRE nr. 18/2019 este act administrativ individual sunt greșite.

Astfel, primul argument constă în teoria, potrivit căreia, prin ordinul menționat ar fi fost stabilită contribuția bănească pe care o au de achitat titularii de licențe de ANRE pentru anul 2019, iar al doilea argument se referă la faptul că Ordinul ANRE nr. 18/2019 se adresează unui număr restrâns, definit, de subiecți, care pot fi identificați în baza listei publice a deținătorilor de licențe emise de ANRE.

Recurentele-reclamante combat primul argument, afirmând că prin ordinul ANRE menționat nu este stabilită contribuția bănească datorată de către titularii de licențe pentru anul 2019, ci este aprobată o metodologie de stabilire a contribuției și de calcul al cifrei de afaceri. În acest sens susțin că instanța de fond a procedat la o denaturare directă și vădită a conținutului actului administrativ suspus judecății și nu a efectuat nicio analiză a afirmației sale.

Se arată că, așa cum rezultă din chiar titlul său, Ordinul ANRE nr. 18/2019 aprobă o metodologie de calcul și stabilire a contribuției bănești anuale de 2% din cifra de afaceri anuală realizată de titularii de licențe în domeniul energiei electrice și al gazelor naturale, din activitățile ce fac obiectul licențelor acordate de ANRE.

Afirmația judecătorului fondului în sensul că ordinul ar reglementa o contribuție bănească reprezintă o adăugare nepermisă la ordin, în scopul construirii unui raționament care să creeze o aparență de motivare a soluției pronunțate.

În realitate, Ordinul ANRE 18/2019 modifică și Ordinul ANRE 224/2016 privind aprobarea tarifelor și contribuțiilor bănești percepute de ANRE în anul 2019, mai exact înlocuiește Anexa 4 a acestui din urmă Ordin, privitoare la contribuția bănească percepută asupra cifrei de afaceri, cu anexa 2 la Ordinul ANRE nr. 18/2019, noua anexă conținând exclusiv două formulare pentru declararea cifrei de afaceri de către deținătorii de licențe către ANRE, în scopul stabilirii contribuției.

Totodată, afirmă recurentele, că în ceea ce privește conținutul său, Ordinul ANRE nr. 18/2019 cuprinde normele general aplicabile tuturor deținătorilor de licențe, reglementând operațiuni de calcul al cifrei de afaceri a titularilor de licențe și operațiuni de stabilire ulterioară a valorii, în fiecare caz individual în parte, prin declararea cifrei de afaceri aferente anului respectiv, stabilirea cuantumului contribuției de către ANRE prin emiterea facturii, perceperea și plata a contribuției de către deținătorul de licență, la termenele și în modalitățile prevăzute, regularizarea contribuției datorate în fiecare astfel de caz, modul de stabilire, iar apoi plata sau compensarea contribuției plătite în minus sau în plus.

Mai arată recurentele că aplicarea metodologiei aprobate prin Ordinul ANRE nr. 18/2019 nu este limitată la anul 2019, instanța de fond neavând niciun temei să constate această limitare în timp a aplicabilității actului administrativ.

Prin urmare, contrar celor reținute de instanța de fond, Ordinul ANRE nr. 18/2019 cuprinde reglementări cu caracter general aplicabile deținătorilor de licențe cu privire la stabilirea și perceperea contribuției de 2%, impersonale, care produc efecte erga omnes. Prevederile Ordinului ANRE nr. 18/2019 nu se adresează unor persoane determinate, ci unei categorii de persoane, a căror conduită este reglementată în mod generic.

Se mai susține că instanța de fond a omis un aspect esențial și anume că grupul deținătorilor de licențe emise de ANRE nu este fix și neschimbabil în timp, având în vedere că, pe durata aplicării ordinului, membrii grupului deținătorilor de licențe emise de ANRE se modifică, prin faptul că noi persoane juridice pot intra în acest grup prin obținerea unor noi licențe emise de ANRE.

Mai arată recurentele-reclamante că specific actului administrativ individual este că acesta se adresează unui grup determinat de persoane. În acest caz, identitatea membrilor grupului căruia i se adresează actul se poate schimba numai prin transfer al calității de destinatar de la membrii inițiali.

În continuarea dezvoltării acestui motiv de casare, recurentele-reclamante expun, din punct de vedere teoretic, distincția dintre actul administrativ normativ și actul administrativ individual, conchizând în sensul că, ordinul menționat are caracter normativ, deoarece nu este adresat doar persoanelor care dețineau licențe emise de ANRE la data emiterii sale, ci devine aplicabil și persoanelor care obțin de la ANRE licențe, oricând pe perioada în care ordinul se află în vigoare.

Astfel, prevederile art. 15 din Metodologia aprobată prin Ordinul ANRE nr. 18/2019 conține chiar reglementări speciale cu privire la contribuția datorată de persoanele care dobândesc calitatea de titular de licență în cursul unui an.

În concluzie, afirmă recurentele, urmare a eronatei calificări a Ordinului ANRE nr. 18/2019, drept un act administrativ cu caracter individual, instanța de fond a stabilit că nu a fost respectat termenul de 30 de zile, prevăzut la art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007 în care trebuie atacate la Curtea de Apel București actele cu caracter individual emise de ANRE, fiind încălcate tocmai aceste dispoziții legale.

O altă critică de nelegalitate subsumată motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ., invocată de recurentele-reclamante, constă în încălcarea de către prima instanță a prevederilor art. 9 din Legea nr. 554/2004, prin faptul că a considerat că excepția tardivității afectează și capătul de cerere având ca obiect constatarea încetării de drept a Ordinului ANRE nr. 18/2019 ca urmare a declarării neconstituționalității prevederilor Ordonanțelor cu privire la care a fost formulată în cauză excepție de neconstituționalitate, precum și capătul de cerere privind obligarea ANRE și a Statului Român la plata de despăgubiri ca urmare a declarării neconstituționalității prevederilor ordonanțelor menționate.

Acest motiv de casare este susținut din perspectiva faptului că, prin sentința recurată, instanța de fond a respins, ca tardiv formulate, inclusiv capetele de cerere privind constatarea încetării de drept a Ordinului ANRE nr. 18/2019, ca urmare a declarării neconstituționalității prevederilor Ordonanțelor cu privire la care a fost formulată în cauză excepție de neconstituționalitate, precum și capătul de cerere privind obligarea ANRE și a Statului Român la plata de despăgubiri ca urmare a declarării neconstituționalității prevederilor ordonanțelor menționate.

Susțin recurentele-reclamante că, în mod greșit, instanța de fond s-a dezînvestit de soluționarea celor două capete de cerere distinct formulate, fără însă a le analiza sau a motiva în ce măsură erau afectate și aceste pretenții deduse judecății de tardivitatea invocată pe cale de excepție și admisă de instanță pentru capătul de cerere privind anularea Ordinului ANRE nr. 18/2019.

În susținerea acestui motiv de recurs, recurentele-reclamante arată, în esență, că din sentința instanței de fond lipsesc motivele pentru care au fost înlăturate apărările formulate de către reclamanți, cu privire la excepția tardivității acțiunii în anularea Ordinului ANRE nr. 18/2019, precum și motivele pe care s-a întemeiat instanța pentru a respinge, ca tardive, și capetele de cerere întemeiate pe prevederile art. 9 din Legea nr. 554/2004, fiind astfel încălcate prevederile art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., dreptul la un proces echitabil prevăzut la art. 6 din C. proc. civ. și art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, precum și dreptul la apărare prevăzut la art. 13 din Codul de proceduri civilă.

Se afirmă de către recurente că sentința recurată nu cuprinde nicio analiză a apărărilor formulate de către reclamante cu privire la caracterul de act administrativ cu caracter normativ al Ordinului nr. ANRE 18/2019, expuse atât prin răspunsul la întâmpinare, cât și prin concluzii orale în fața instanței și prin concluzii scrise.

Instanța de fond a enunțat direct propria sa concluzie cu privire la natura acestui act administrativ, fără a înlătura, motivat, apărările formulate de societățile reclamante.

De asemenea, sentința recurată nu cuprinde motivarea instanței de fond cu privire la tardivitatea și a acțiunii împotriva Ordonanțelor Guvernului prin care a fost stabilită contribuția de 2%.

1.4 Apărările formulate în cauză

Intimații-pârâți au formulat în cauză întâmpinări prin care au solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței atacate ca fiind legală și temeinică.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Analizând cererea de recurs, prin prisma criticilor formulate, a apărărilor intimaților, precum și prin raportare la dispozițiile legale incidente în cauză aplicate la situația de fapt rezultată din actele dosarului, Înalta Curte constată că recursul este întemeiat, din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ., pentru considerentele arătate în continuare.

În cadrul motivului de casare reglementat de art. 88 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ., astfel cum a fost dezvoltat de recurentele-reclamante, instanța de control judiciar este chemată să cerceteze corectitudinea aplicării normelor de drept material de către prima instanță, în raport de chestiunea principală de drept ce trebuie dezlegată în speță, constând în calificarea juridică a actului administrativ supus judecății - Ordinul ANRE nr. 18/2019 -în sensul de a stabili dacă acesta are caracter individual sau normativ.

Astfel cum rezultă din sentința recurată, instanța de fond a apreciat că ordinul ANRE menționat, reprezintă un act administrativ cu caracter individual și, în consecință, acțiunea în anularea acestuia este supusă termenului de decădere de 30 de zile prevăzut de art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007 privind organizarea și funcționarea Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei.

Urmare a acestei interpretări, instanța de fond a constatat acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamante ca fiind tardivă.

Pentru a ajunge la această concluzie, instanța de fond și-a întemeiat raționamentul juridic pe două argumente juridice, circumscrise trăsăturilor actului administrativ și anume: conținutul acestuia și întinderea efectelor juridice produse.

În urma analizării art. I al Ordinului ANRE nr. 18/2019, instanța de fond a apreciat că prin acesta se stabilește contribuția bănească pe care o au de achitat titularii de licențe acordate de către ANRE pentru anul 2019.

În ceea ce privește al doilea criteriu avut în vedere de instanța de fond, respectiv efectele ordinului contestat, s-a reținut că subiecții acestuia se pot identifica pe baza listelor publice a deținătorilor licențelor și autorizații, astfel încât, actul în discuție se adresează unui număr restrâns, definit de subiecți.

Pentru aceste două considerente, prima instanță a calificat Ordinul ANRE nr. 18/2019 ca fiind un act administrativ cu caracter individual.

Pornind de la acest context faptic și juridic, Înalta Curte constată că limitele controlului judiciar, solicitat prin intermediul cererii de recurs, sunt determinate de cercetarea legalității și temeiniciei teoriei primei instanțe, conform căreia, actul administrativ supus cenzurii instanței de contencios administrativ are caracter individual, fiind supus termenului de 30 de zile prevăzut de art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007 privind organizarea și funcționarea Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei.

Pornind de la teoria clasificării actului administrativ în funcție de conținutul său, reprezentat de obiectul de reglementare, precum și în raport de întinderea efectelor juridice, reflectată în destinatarii avuți în vedere de emitentul actului administrativ, Înalta Curte constată că raționamentul instanței de fond este greșit, fiind întemeiat pe o interpretare eronată a reglementării conținute în Ordinul ANRE dedus judecății.

Împărțirea dihotomică între actul administrativ individual și actul administrativ normativ a fost amplu dezbătută în doctrină, precum și în jurisprudența instanțelor de contencios administrativ, cele două criterii esențiale de departajare fiind, astfel cum a constatat și prima instanță: conținutul actului sau obiectul de reglementare și întinderea efectelor sale, raportat la modalitatea de stabilire a destinatarilor cărora urmează a li se aplica prevederile respectivului act administrativ.

Din perspectiva criteriilor prezentate anterior, actul administrativ normativ reprezintă un act juridic al administrației, adoptat în regim de putere publică, care conține dispoziții normative, cu caracter de repetabilitate, fiind supus regulilor de publicitate pentru a fi adus la conștiință subiecților de drept.

Un act administrativ normativ are acest caracter pentru că tipul de norme conținute în act stabilește reguli de conduită cu aplicare continuă, respectiv cuprinde reglementări generale, cu un caracter obligatoriu pentru un număr nedeterminat de subiecți de drept sau situații. Normativitatea actului administrativ presupune că acesta stabilește reguli de conduită pentru destinatarii actului, între aceștia ori între raporturile dintre destinatari și societate. Are caracter impersonal, deoarece acesta nu se adresează unui anume subiect sau unor persoane determinate, prestabilite și identificate ca atare. Actul administrativ normativ impune anumite comportamente sau stabilește conduite, respectiv impune acțiuni sau inacțiuni, conferind drepturi și obligații subiecților raporturilor de drept administrativ. Caracterul normativ presupune faptul că un astfel de act conține norme care stabilesc obligația de a adopta anumite conduite, de a interzice anumite modalități de acțiune juridică sau de a permite anumite comportamente ale subiecților de drept. Conținutul acestor tipuri de norme sunt definitorii pentru actul administrativ normativ.

Dispozițiile normative ale actului, impun ca acesta să se aplice în mod continuu în perioada de activitate, subiecților și situațiilor juridice pentru care a fost edictat.

Spre deosebire de actul administrativ normativ, cel individual nu are caracter de repetabilitate, în sensul că, odată adus la îndeplinire se epuizează.

Pentru o altă situație concretă persona îndreptățită trebuie să urmeze o nouă procedură. Dacă această situație juridică se schimbă pentru destinatarul inițial al actului administrativ individual, acesta nu mai poate fi executat.

În schimb, în cazul actului administrativ normativ, indiferent de conjuncturi sau cazuri juridice specifice, acesta se va aplica tuturor acelor persoane care cad sub incidența normei. Pe de altă parte, actul administrativ normativ nu trebuie în mod obligatoriu și necesar să se aplice la mai mulți destinatari pentru a fi caracterizat drept normativ. El trebuie să fie doar susceptibil de aplicare unor persoane nedeterminabile, adică să conțină doar regula/mecanismul de aplicare. Aplicarea normei juridice astfel reglementată poate să fie singulară sau multiplă. Actul administrativ normativ, indiferent că se aplică succesiv sau concomitent unui destinatar sau mai multora, nu se diferențiază de cel individual prin numărul de persoane sau situații juridice unice sau multiple în care se aplică, ci prin natura normelor pe care le conține.

Prin urmare, definirea și delimitarea actului administrativ normativ de cel individual nu trebuie să se realizeze exclusiv prin prisma efectelor, ci în raport de conținutul fiecărui act în parte, de substanța juridică a acestora ce determină în final efecte juridice distincte. Efectele juridice diferite sunt consecința dispozițiilor diferite ce intră în alcătuirea unor astfel de acte și nu invers.

În contextul acestor considerații de ordin teoretic, raportate la situația concretă a prezentei spețe, Înalta Curte reține că primul element relevant în stabilirea caracterului juridic al ordinului ANRE constă în însăși titulatura acestuia, respectiv Ordinului Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei nr. 18/2019 pentru aprobarea Metodologiei privind calculul și stabilirea contribuției bănești anuale prevăzute la art. 2 alin. (3ind. 1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 33/2007 privind organizarea și funcționarea Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 160/2012.

De asemenea, scopul și domeniul de aplicare al metodologiei este definit în anexa I, astfel:

"Art. 1: Prezenta metodologie definește cifra de afaceri ce constituie baza de calcul pentru calcularea contribuției operatorilor licențiați și stabilește modalitatea de calcul al contribuției bănești percepute de către Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei, conform prevederilor art. 2 alin. (3

1

) și (3

2

) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 33/2007 privind organizarea și funcționarea Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 160/2012, cu modificările și completările ulterioare, de la titularii de licență în domeniile: a) energiei electrice; b) energiei electrice și termice în cogenerare; c) gazelor naturale. Art. II Prezenta metodologie se aplică de către Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei (ANRE) și de către toți titularii de licențe acordate de către ANRE pentru desfășurarea activităților din domeniile prevăzute la art. 1"

Înalta Curte constată că, deși, instanța de fond a avut în vedere, ca premisă a raționamentului său, aceste prevederi conținute în Ordinul ANRE contestat, le-a dat o interpretare proprie, excesiv de limitativă, contrară scopului avut în vedere de autoritatea emitentă și contrară chiar reglementării înseși.

Astfel, instanța de fond a reținut că prin actul administrativ contestat se stabilește o "contribuție bănească pe care o au de achitat titularii de licențe acordate de către ANRE pentru anul 2019", afirmație care nu are corespondent în denumirea sau conținutul Ordinului ANRE nr. 19/2018.

În realitate, contribuția bănească la care face referire instanța de fond este stabilită de O.U.G. nr. 33/2007, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 114/2018, în cuantum de 2% din cifra de afaceri al utilizatorilor de licență.

Mai mult decât atât, art. 78 din O.U.G. nr. 114/2018, instituie în sarcina ANRE obligația de a emite un Ordin prin care să definească și să stabilească cum să se calculeze cifra de afaceri ce se constituie ca bază de calcul pentru perceperea contribuției anuale de 2% stabilită prin ordonanța de urgență menționată, iar Ordinul emis de ANRE să aibă avizul Comisiei Naționale de Strategie și Prognoză.

Prin urmare, Ordinul nr. 18/2019 este emis în executarea legii, în virtutea competențelor și a obligației instituite în sarcina ANRE prin art. 78 din O.U.G. nr. 114/2018 - act normativ cu putere de lege, având scop de explicitare a legii, similar normelor metodologice.

Așadar, vorbim de un act administrativ prin care tipul de norme conținute în act stabilește reguli de conduită cu aplicare continuă, respectiv cuprinde reglementări generale, cu un caracter obligatoriu pentru un număr nedeterminat de subiecți de drept sau situații.

Din această perspectivă, contrar celor reținute de instanța de fond, Înalta Curte nu poate aprecia Ordinul nr. 18/2019 ca având caracter individual, domeniul de reglementare nefiind limitat la o anumită acțiune care trebuie exercitată într-un interval limitat de timp, ulterior executării, actul administrativ nemaiproducând efecte.

În ceea ce privește al doilea criteriu reținut de instanța de fond și în funcție de care a stabilit caracterul de act individual al ordinului ANRE, respectiv întinderea efectelor pe care le produce, Înalta Curte constată că, în mod greșit, curtea de apel a apreciat că acesta vizează destinatari într-un număr restrâns și care pot fi identificați în baza unor liste publicate de ANRE.

Și această afirmație a primei instanțe este făcută cu ignorarea înțelesului prevederilor actului administrativ emis de ANRE.

În primul rând, actul administrativ normativ nu trebuie în mod obligatoriu și necesar să se aplice la mai mulți destinatari pentru a fi caracterizat drept normativ. El trebuie să fie doar susceptibil de aplicare unor persoane nedeterminabile, adică să conțină doar regula/mecanismul de aplicare. Aplicarea normei juridice astfel reglementată poate să fie singulară sau multiplă.

Prin urmare, actul administrativ normativ, indiferent că se aplică succesiv sau concomitent unui destinatar sau mai multora, nu se diferențiază de cel individual prin numărul de persoane sau situații juridice unice sau multiple în care se aplică, ci prin natura normelor pe care le conține.

În speța de față, Ordinul ANRE nr. 18/2019, astfel cum se precizează în conținutul său, se adresează tuturor deținătorilor de licență ANRE, care pot fi atât cei actuali, precum și cei care vor dobândi o astfel de licență în viitor, fără a se menționa vreo anume persoană beneficiară sau a se face trimitere la vreo listă anume a acestor deținători. Așadar, destinatarii actului nu pot fi identificați nici ca denumire și nici ca număr, neputându-se reține existența unor destinatari determinați sau măcar determinabili la momentul intrării în vigoare a actului administrativ.

De altfel, chiar din prevederile ordinului rezultă că acesta nu este adresat doar persoanelor care dețineau licențe emise de ANRE la data intrării sale în vigoare, ci devine aplicabil și persoanelor care obțin de la ANRE licențe, oricând pe perioada în care ordinul se află în vigoare.

În acest sens, prevederile art. 15 din Metodologia aprobată prin Ordinul ANRE nr. 18/2019 conține chiar reglementări speciale cu privire la contribuția datorată de persoanele care dobândesc calitatea de titular de licență în cursul unui an.

În sprijinul argumentației prezentate sunt și considerentele reținute prin Decizia 12/2021a Înaltei Curți de Casație și Justiție pronunțate în soluționarea unui RIL publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 933 din 30/09/2021.

În decizia menționată s-a reținut că "46. Diferența între cele două categorii fundamentale de acte administrative analizate se face (n.r. individuale și normative), în primul rând, în funcție de determinabilitatea persoanelor cărora li se aplică actul administrativ; numărul concret al persoanelor cărora li se aplică un act cu caracter normativ, respectiv individual este irelevant, criteriul de distincție nefiind unul cantitativ, ci unul calitativ".

În baza argumentelor juridice prezentate, Înalta Curte constată că Ordinul ANRE nr. 18/2019 este un act administrativ cu caracter normativ, cu toate consecințele regimului juridic aplicabil acestuia.

În acest context, instanța de control judiciar constată că, în urma calificării juridice greșite a ordinului contestat ca fiind act administrativ individual, instanța de fond a dezlegat eronat și excepția tardivității formulării acțiunii în contencios administrativ, considerând aplicabile prevederile art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007 cu modificările și completările ulterioare.

În realitate, în acord cu susținerile recurentelor-reclamante, în speță, sunt incidente dispozițiile obligatorii ale Deciziei nr. 136/2015 a Curții Constituționale, potrivit cărora, termenul de 30 de zile prevăzut de art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007 pentru atacarea ordinelor și deciziilor Președintelui ANRE nu se aplică în cazul în care aceste acte administrative au caracter normativ, cum este și cazul Ordinului ANRE nr. 18/2019.

Prin urmare, acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamante nu este tardivă, fiind incidente dispozițiile art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 potrivit cărora:

"(4) Ordonanțele sau dispozițiile din ordonanțe care se consideră a fi neconstituționale, precum și actele administrative cu caracter normativ care se consideră a fi nelegale pot fi atacate oricând".

În concluzie, din perspectiva considerentelor expuse anterior, Înalta Curte constată că raționamentul instanței de fond exprimat în sentința recurată este afectat de viciul nelegalității, prin prisma motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ., soluția de respingere ca tardivă a acțiunii formulată de reclamante fiind nelegală.

Având în vedere că instanța de fond nu a efectuat o cercetare pe fond a pretențiilor deduse judecății, Înalta Curte constată că se impune casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe.

În ceea ce privește motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) punctele 5 și 6, în raport de soluția prefigurată de casare a sentinței și de trimitere a cauzei spre rejudecare, pe fond, Înalta Curte constată că o eventuală analizare a acestora ar fi lipsită de eficacitate juridică.

Cu ocazia rejudecării, instanța de fond va proceda la cercetarea pe fond a cererii de chemare în judecată, respectând limitele învestirii, prin analizarea fiecărui capăt de cerere cu finalitate judiciară distinctă, pe care au înțeles să le formuleze societățile reclamante.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 496 alin. (2) raportate la cele ale art. 497 din C. proc. civ. va admite recursul, va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe de fond.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenții-reclamanți C. S.R.L., G. S.R.L., K. S.R.L., D..,R.L., H. S.R.L., B. S.R.L., F. S.R.L., J. S.A., A. S.R.L., E. S.R.L., I. S.A. împotriva sentinței nr. 459 din 17 septembrie 2019, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 11 martie 2022.