ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1792/2020

Ședința publică din data de 28 aprilie 2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2019, la data de 06.05.2019, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei, suspendarea executării actului administrativ cu caracter normativ - Ordinul Președintelui Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei nr. 18/2019 pentru aprobarea Metodologiei privind calculul și stabilirea contribuției bănești anuale prevăzute la art. 2 alin. (3

1

) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 33/2007 privind organizarea și funcționarea Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 160/2012, astfel cum a fost introdus prin Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 114/2018, și modificarea Ordinului Președintelui Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei nr. 224/2018 privind aprobarea tarifelor și contribuțiilor bănești percepute de Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei în anul 2019, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anularea aceluiași act administrativ.

Prin sentința civilă nr. 216 din 4 iunie 2019, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a respins cererea formulată de reclamanta A. S.R.L., ca neîntemeiată.

Împotriva acestei sentințe, reclamanta A. S.R.L. a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea cererii de suspendare.

Referitor la motivul de recurs încadrat în drept în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., recurenta a susținut că hotărârea atacată cuprinde motive străine de natura cauzei.

Potrivit recurentei, soluția instanței de fond se bazează pe două afirmații, fără a fi prezentat un raționament juridic.

Astfel, prima instanță a reținut competența ANRE de a emite Ordinul nr. 18/2019 făcând o simplă trimitere la anumite texte normative citate în cuprinsul sentinței recurate, lipsind interpretarea legislației invocate.

Afirmația că Ordinul nr. 18/2019 ar fi trebuit adoptat în procedura de urgență se bazează exclusiv pe afirmația conform căreia "în contextul în care O.U.G. nr. 114/2018 a fost adoptată în 28 decembrie, iar termenul de intrare în vigoare al acestui act normativ era 29 decembrie 2018, par a fi fondate apărările pârâtei".

De asemenea, condiția pagubei iminente nu ar fi îndeplinită, deoarece "reclamanta a achitat taxa litigioasă" și "nu a reprezentat o povară excesivă", în condițiile în care a atașat cererii de suspendare situații financiare la două momente diferite însoțite de explicații cu privire la disponibilul de lichidități al societății.

Or, prin nemotivare, motivarea superficială sau incompletă, prima instanță a încălcat în mod grav dreptul părții la un proces echitabil, exigență impusă de art. 6 paragraful 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

Referitor la cazul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a susținut că sentința a fost pronunțată cu încălcarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 19 din Legea nr. 500/2002, întrucât intimata-pârâtă nu avea competența legală de a emite norme privind procedura de încasare a unei contribuții ce constituie venit bugetar, această competență revenind Ministerului Finanțelor Publice, potrivit unor norme exprese, de la care o derogare nu este posibilă decât tot prin norme exprese.

Potrivit prevederilor art. 2 alin. (1) punctul 42 din Legea finanțelor publice, sunt venituri bugetare toate resursele bănești care se cuvin bugetelor enumerate la art. 1 alin. (2) din Legea Finanțelor Publice, fără nicio distincție.

Având în vedere prevederile art. 1 alin. (2) lit. e) și f) din Legea finanțelor publice, definiția "instituției publice" așa cum este prevăzută la art. 2 pct. 30 din lege, precum și prevederile art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 33/2007 privind organizarea și funcționarea Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei, în mod evident contribuția de 2% din cifra de afaceri datorată ANRE de către deținătorii de licențe emise în domeniul energiei este un venit bugetar, așa cum acesta este definit de Legea finanțelor publice.

A mai susținut recurenta netemeinicia apărărilor formulate de ANRE cu privire la independența sa financiară, aducând lămuriri cu privire la înțelesul și limitele independenței acestei autorități de reglementare.

Regula independenței funcționale, organizatorice și decizionale a autorităților de reglementare în domeniul energiei vizează protejarea acestora de imixtiunea altor interese, fie publice sau private, în activitatea de reglementare, relevante fiind chiar prevederile Directivei 2009/72 privind normele comune pentru piața internă a energiei electrice și de abrogare a Directivei 2003/54/CE.

Intimata nu a arătat în ce mod ar fi împietat asupra independenței funcționale, decizionale sau organizatorice a ANRE faptul că îi revine Ministerului Finanțelor Publice competența adoptării normelor cu privire la procedurile de colectare a veniturilor sale, potrivit Legii Finanțelor Publice, neexistând nicio contradicție între independența/autonomia ANRE și aprobarea de către MFP a normelor cu privire la procedura de încasare a veniturilor acestei autorități.

De asemenea, a susținut recurenta că hotărârea primei instanțe este dată cu încălcarea prevederilor art. 7 alin. (2) din Legea privind transparența decizională, pentru că în procedura de elaborare și emitere a ordinului atacat nu a fost respectat termenul de 30 de zile prevăzut de acest text de lege, termen care ar fi trebuit să curgă între data primei publicări a proiectului ordinului și data supunerii acestuia spre avizare.

Dispozițiile art. 7 alin. (13) din Legea nr. 52/2003 reținute de prima instanță, care fac referire la posibilitatea aplicării unei proceduri de urgență, nu stabilesc și termenele aplicabile într-o astfel de situație, ci fac trimitere în acest sens la "reglementările în vigoare".

Astfel, făcând aplicarea prevederilor unui act normativ nepublicat, recurenta a susținut că hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea prevederilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

În fine, recurenta a apreciat că sentința atacată a fost dată și cu încălcarea art. 15 din Legea nr. 554/2004, fiind descrise aspectele principale ale situației financiare a societății de la finalul anului 2017, potrivit căreia au fost înregistrate pierderi, astfel încât în mod greșit a reținut prima instanță inexistența unei poveri excesive ca urmare a achitării contribuției.

Paguba iminentă invocată este cauzată de faptul că această nouă contribuție creează o presiune suplimentară asupra fluxului de lichidități al societății, capacitatea de a supraviețui fiind pusă în grav pericol în condițiile în care, peste situația economico-financiară, deja extrem de slabă, este așezată această nouă contribuție.

Intimata-pârâtă Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor formulate de intimată și în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Criticile subsumate motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. sunt nefondate.

În sensul normei citate, acest motiv de casare este incident atunci când hotărârea atacată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, echivalând astfel cu o nemotivare.

În dezvoltarea acestui motiv, recurenta a făcut trimitere la considerentele primei instanțe pe care le-a apreciat ca fiind străine cauzei, întrucât soluția se sprijină doar pe afirmații, lipsind raționamentul juridic.

Înalta Curte apreciază, însă, că prima instanță a respectat rigorile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., sentința recurată cuprinzând argumente care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat argumentele expuse de părți și elementele de fapt și de drept ale cauzei, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri și a explicat raționamentul pe baza căruia a reținut că cererea cu soluționarea căreia a fost învestit este neîntemeiată.

Contrar susținerilor recurentei, prima instanță a explicitat aspectele analizate prin raportare la prevederile O.U.G. nr. 33/2007, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 114/2018, și ale Legii nr. 52/2003, îndeplinindu-și, prin considerentele sale punctuale și concise, rolul bivalent de informare a reclamantei cu privire la motivele de înlăturare a criticilor invocate și de mijloc prin care se dă posibilitatea exercitării controlului judiciar ulterior.

Faptul că recurenta nu împărtășește raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția primei instanțe nu poate conduce la incidența în cauză a motivului de casare invocat.

Criticile subsumate motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. sunt, de asemenea, nefondate.

Recurenta-reclamantă a solicitat, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării Ordinului nr. 18/2019, emis de Președintele Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare a acestui act administrativ.

Susținerile recurentei potrivit cărora, în cauză, sunt întrunite cerințele prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, nu pot fi reținute.

Conform dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

La modul concret, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalității actelor administrative presupune atât ca autoritățile administrative să nu eludeze dispozițiile legale, cât și ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. Acest principiu, impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în mod efectiv asigurată.

Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare, instanța de judecată nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate a actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței învestite cu soluționarea acțiunii în anulare.

Prin urmare, pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate a actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenței dreptului.

Analizând prima facie motivele invocate de reclamantă (referitoare la depășirea de către pârâtă a competențelor legale și la nerespectarea transparenței decizionale), în mod corect prima instanță a constatat că acestea nu relevă împrejurări legate de starea de fapt sau de drept de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Contrar susținerilor recurentei și în acord cu judecătorul fondului, din conținutul prevederilor nu rezultă la nivel de aparență că autoritatea intimată nu are competența de a calcula cifra de afaceri a titularilor de licențe în domeniul energiei, pe baza căreia se stabilește contribuția acestora în cuantum de 2%, iar din cuprinsul Metodologiei se reține că acest act se limitează la stabilirea modului în care se calculează cifra de afaceri a titularilor de licențe menționați.

Totodată, se reține că de la momentul înființării, Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei a perceput și a încasat contribuții anuale de la operatorii economici reglementați, acestea fiind adoptate prin ordine anuale emise de președintele ANRE. Singurele modificări pe care le-a adus O.U.G. nr. 114/2018 au fost cele privind cuantumul acestei contribuții, respectiv de 2 % la cifra de afaceri și modul de calcul a cifrei de afaceri care a fost lăsat în sarcina ANRE.

Astfel, se poate concluziona că legiuitorul a dorit să confere pârâtei o independență, autonomie financiară în privința modului în care aceasta înțelege să-și gestioneze veniturile și cheltuielile, contribuțiile fiind percepute și încasate de Autoritate iar nu de organele de specialitate, constituite la nivelul Ministerului Finanțelor Publice, așadar, aceasta este îndreptățită să stabilească reguli cu privire la modul de percepere a acestei contribuții.

În acest sens, sunt și prevederile Directivelor nr. 72/2009/CE și nr. 73/2009/CE care statuează existența unei autonomii financiare a Autorității de Reglementare tocmai pentru a asigura o independență organizatorică și decizională.

Așa fiind, se constată că susținerile părții privind depășirea competenței autorității pe motiv că ar fi stabilit modul de colectare a unei creanțe bugetare nu au suport, actul contestat limitându-se la cadrul stabilit prin art. 2 al O.U.G. nr. 114/2018, în baza căruia a fost emis.

De asemenea, în mod corect prima instanță a reținut că, în cauză, nu există o aparență de nelegalitate a procedurii de emitere a Ordinului nr. 18/2019 contestat.

Astfel, se reține că, cel puțin la nivel de aparență, autoritatea intimată a respectat obligația de transparență decizională, supunând proiectul consultării publice. Faptul că nu s-a respectat termenul de 30 de zile nu poate conduce la aparența de nelegalitate a actului, având în vedere incidența în cauză a prevederilor art. 7 alin. (13) din Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică, în conformitate cu care se poate deroga de la termenul de 30 de zile în cazul unor situații de urgență.

Caracterul provizoriu al măsurii de temporizare a efectelor unui act administrativ presupune existența unor indicii suficient de clare care să permită o astfel de protecție în folosul persoanei vătămate prin actul administrativ pe care îl contestă, fără a fi necesar, pentru aceasta, să se examineze viciile de nelegalitate invocate în cererea în anulare a actului contestat.

În cauză, analiza pretinsă de recurentă cu privire la motivele de nelegalitate invocate necesită o examinare aprofundată a dispozițiilor legale ce reglementează activitatea intimatei-pârâte ANRE, dar și a cronologiei procedurilor de elaborare și adoptare a ordinului contestat, cu luarea în considerare a efectelor produse de pretinsa nerespectare a procedurii de consultare publică. Or, această examinare excede în mod evident cadrului sumar al cererii de suspendare, intrând în atributul instanței de fond, cu atât mai mult cu cât motivele de nelegalitate invocate prin cererea de anulare sunt identice cu cele din cererea de suspendare.

În raport de aceste considerente, observă Înalta Curte că nu sunt reliefate în cererea recurentei-reclamante acele împrejurări care să constituie un caz bine justificat, în accepțiunea dată de legiuitor acestei cerințe, conform definiției din cuprinsul dispozițiilor art. 2 alin. (1), lit. t) din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce privește cea de-a doua condiție, prevăzută de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, deși nu se mai impune a fi analizată, ambele condiții trebuind să fie îndeplinite cumulativ, se reține că noțiunea de pagubă iminentă are în vedere producerea unui prejudiciu.

Într-adevăr, punerea în executare a ordinului contestat în cauză va avea drept consecință diminuarea patrimoniului recurentei-reclamante, însă, câtă vreme acest lucru are la bază un act administrativ care se bucură de prezumția de legalitate, diminuarea patrimoniului are caracter prezumat legal, care nu se circumscrie cerințelor textului de lege sus-menționat.

Prin urmare, prima instanță a făcut o analiză a premiselor suspendării executării actului administrativ și a reținut fondat că nu sunt îndeplinite condițiile cerute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea efectelor actului administrativ emis de autoritatea pârâtă, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare a acestui act administrativ.

Pentru aceste considerente, constatând că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta A. S.R.L., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.R.L. împotriva sentinței civile nr. 216 din 4 iunie 2019 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 28 aprilie 2020.