ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3969/2020

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 6 mai 2019, sub nr. x/2019, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei, suspendarea executării actului administrativ cu caracter normativ Ordinul Președintelui Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei nr. 18/2019 pentru aprobarea Metodologiei privind calculul și stabilirea contribuției bănești anuale prevăzute la art. 2 alin. (3 1 ) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 33/2007 privind organizarea și funcționarea Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 160/2012, astfel cum a fost introdus prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 114/2018, și modificarea Ordinului președintelui Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei nr. 224/2018 privind aprobarea tarifelor și contribuțiilor bănești percepute de Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei în anul 2019, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anularea aceluiași act administrativ, ce face obiectul dosarului nr. x/2019 aflat pe rolul Curții de Apel București.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 244 din 7 iunie 2019, Curtea de Apel București a respins cererea de suspendare formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile menționate la pct. I.2 a declarat recurs reclamanta A. S.R.L., întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței atacate și, în rejudecare, admiterea cererii de suspendare a executării, așa cum a fost formulată. Subsumat cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a susținut că sentința recurată cuprinde motive străine de natura cauzei. Astfel, afirmațiile instanței de fond, în sensul că ordinul atacat nu cuprinde norme cu privire la încasarea/colectarea contribuției de 2 % din cifra de afaceri, ci doar cu privire la calculul cifrei de afaceri, că respectiva contribuție de 2 % din cifra de afaceri nu poate fi echivalată unei "creanțe bugetare" în înțelesul Legii finanțelor publice sau că în cererea de suspendare a fost doar afirmat că există un pericol de insolvență, nu pot constitui veritabile motive ale sentinței atacate. Totodată, sentința recurată nu este motivată. Argumentele instanței de fond sunt preluate din hotărârile judecătorești, pronunțate de către alte complete cu privire la cereri de suspendare a aceluiași act administrativ (respectiv sentințele civile nr. 188/28.05.2018, nr. 197/29.05.2019 și nr. 202/27.05.2019, pronunțate de Curtea de Apel București în dosarele nr. x/2019, nr. y/2019 și nr. 2610/2/2019), ceea ce echivalează cu neîndeplinirea obligației instanței de fond de a motiva hotărârea prin expunerea rațiunilor care au condus la emiterea soluției. Prin urmare, prin nemotivare, motivarea superficială sau incompletă, prima instanță a încălcat în mod grav dreptul părții la un proces echitabil, exigență impusă de art. 6 paragraful 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Referitor la cazul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a susținut că sentința a fost pronunțată cu încălcarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 19 din Legea nr. 500/2002, întrucât intimata-pârâtă nu avea competența legală de a emite norme privind procedura de încasare a unei contribuții ce constituie venit bugetar, această competență revenind Ministerului Finanțelor Publice. Contribuția de 2% din cifra de afaceri reprezintă venit bugetar conform prevederilor art. 2 alin. (1) pct. 42 din Legea nr. 500/2002 și, deși pârâta are competența de a colecta această taxă, aceasta nu deține și atribuția reglementării procedurii de colectare a venitului respectiv. A mai susținut recurenta că hotărârea primei instanțe este dată cu încălcarea prevederilor art. 7 alin. (2) din Legea privind transparența decizională, pentru că în procedura de elaborare și emitere a ordinului atacat nu a fost respectat termenul de 30 de zile prevăzut de acest text de lege, termen care ar fi trebuit să curgă între data primei publicări a proiectului ordinului și data supunerii acestuia spre avizare. Dispozițiile art. 7 alin. (13) din Legea nr. 52/2003 reținute de prima instanță, care fac referire la posibilitatea aplicării unei proceduri de urgență, nu stabilesc și termenele aplicabile într-o astfel de situație, ci fac trimitere în acest sens la "reglementările în vigoare". Astfel, făcând aplicarea prevederilor unui act normativ nepublicat, recurenta a susținut că hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea prevederilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. În fine, recurenta a apreciat că sentința atacată a fost dată și cu încălcarea art. 15 din Legea nr. 554/2004, întrucât, contrar celor reținute de prima instanță, în sensul că nu a fost făcută dovada pagubei iminente, ci doar s-a afirmat pericolul de insolvență, au fost descrise aspectele principale ale situației financiare a societății de la finalul anului 2017, potrivit căreia au fost înregistrate pierderi. Or, noile obligații financiare, constând în contribuția de 2 % din cifra de afaceri, pun în pericol capacitatea societății de a plăti datoriile scadente, ceea ce va conduce la deschiderea procedurii insolvenței și, cel mai probabil, la falimentul societății. În concluzie, recurenta a solicitat admiterea recursului așa cum a fost formulat.

Apărările formulate în cauză Intimata-pârâtă Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Procedura de soluționare a recursurilor În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 18 octombrie 2019, s-a fixat termen de judecată la data de 8 aprilie 2020, în ședință publică, cu citarea părților. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A. S.R.L. este nefondat, pentru următoarele considerente. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Înalta Curte apreciază a fi nefondată critica de nelegalitate, întemeiată pe motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., constatând că prima instanță a respectat rigorile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., sentința recurată cuprinzând argumente care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat argumentele expuse de părți și elementele de fapt și de drept ale cauzei, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri și a explicat raționamentul pe baza căruia a reținut că cererea cu soluționarea căreia a fost învestit este neîntemeiată. Contrar susținerilor recurentei, prima instanță a explicitat aspectele analizate prin raportare la prevederile O.U.G. nr. 33/2007, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 114/2018, și ale Legii nr. 52/2003, îndeplinindu-și, prin considerentele sale punctuale și concise, rolul bivalent de informare a reclamantei cu privire la motivele de înlăturare a criticilor invocate și de mijloc prin care se dă posibilitatea exercitării controlului judiciar ulterior. De altfel, pretinsele motive străine de natura cauzei invocate reprezintă de fapt considerentele în argumentarea soluției pronunțate, așa încât nu se poate susține nemotivarea hotărârii recurate. Prin urmare, judecătorul fondului a demonstrat analiza criticilor invocate de reclamantă, nemotivarea nefiind o problemă de volum, ci una de esență, de conținut, așa cum s-a reținut constant în jurisprudența instanței supreme. Faptul că recurenta nu împărtășește raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția primei instanțe nu poate conduce la incidența în cauză a motivului de casare invocat. De asemenea, nu se poate susține că preluarea unor considerente din cauze similare echivalează cu lipsa motivării și nici nu este de natură să afecteze legalitatea sentinței recurate, astfel încât să determine incidența motivului de nelegalitate invocat. Unor critici identice se răspunde cu argumente similare, indiferent de dosarul în care se invocă aceste apărări, spre realizarea unei justiții predictibile. Pentru aceste motive, Înalta Curte va respinge critica recurentei-reclamante privitoare la lipsa motivării sentinței atacate, ca neîntemeiată. Criticile formulate de recurenta-reclamantă circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. sunt neîntemeiate, de asemenea, sentința pronunțată reflectând aplicarea corectă a normelor de drept material incidente la circumstanțele de fapt ale cauzei. Recurenta-reclamantă a solicitat, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării Ordinului nr. 18/2019, emis de Președintele Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare a acestui act administrativ. Susținerile recurentei potrivit cărora, în cauză, sunt întrunite cerințele prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, nu pot fi reținute. Conform dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. La modul concret, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalității actelor administrative presupune atât ca autoritățile administrative să nu eludeze dispozițiile legale, cât și ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. Acest principiu, impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în mod efectiv asigurată. Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare, instanța de judecată nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate a actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței învestite cu soluționarea acțiunii în anulare. Prin urmare, pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate a actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenței dreptului. Analizând prima facie motivele invocate de reclamantă (referitoare la depășirea de către pârâtă a competențelor legale și la nerespectarea transparenței decizionale), în mod corect prima instanță a constatat că acestea nu relevă împrejurări legate de starea de fapt sau de drept de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Motivele detaliate prezentate în cererea introductivă și în cererea de recurs nu se pretează analizei sumare care are loc în procedura referitoare la suspendarea actului administrativ, făcând exclusiv obiectul analizei de legalitate și temeinicie pe fond, specifică acțiunii în anularea actului administrativ. În privința competenței Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei de a adopta norme privind stabilirea unor contribuții financiare, Înalta Curte reține că sunt relevante prevederile art. 2 din O.G. nr. 33/2007 - Finanțarea ANRE, potrivit cărora: "(1) Finanțarea cheltuielilor curente și de capital ale ANRE se asigură integral din venituri proprii. (2) Veniturile proprii ale ANRE provin din tarife percepute pentru acordarea de licențe, autorizații și atestări, contribuții anuale percepute operatorilor economici reglementați din sectorul energiei electrice și termice și al gazelor naturale, precum și din fonduri acordate de organisme internaționale. 3) Nivelul tarifelor și contribuțiilor prevăzute la alin. (2) se stabilește anual prin ordin al președintelui ANRE, cu excepția contribuției bănești percepute de la titularii de licențe în domeniul energiei electrice, al energiei electrice și termice în cogenerare, al gazelor naturale, și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. 3 1 ) Contribuția bănească percepută de la titularii de licențe în domeniul energiei electrice, al energiei electrice și termice în cogenerare pentru componenta energia electrică, al gazelor naturale este egală cu 2% din cifra de afaceri realizată de aceștia din activitățile ce fac obiectul licențelor acordate de ANRE, cifră de afaceri calculată conform reglementărilor ANRE aprobate prin ordin al președintelui ANRE cu avizul Comisiei Naționale de Strategie și Prognoză." Contrar susținerilor recurentei și în acord cu judecătorul fondului, din conținutul acestor prevederi nu rezultă la nivel de aparență că autoritatea intimată nu are competența de a calcula cifra de afaceri a titularilor de licențe în domeniul energiei, pe baza căreia se stabilește contribuția acestora în cuantum de 2%, iar din cuprinsul Metodologiei se reține că acest act se limitează la stabilirea modului în care se calculează cifra de afaceri a titularilor de licențe menționați. Totodată, se reține că de la momentul înființării, Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei a perceput și a încasat contribuții anuale de la operatorii economici reglementați, acestea fiind adoptate prin ordine anuale emise de președintele ANRE. Singurele modificări pe care le-a adus O.U.G. nr. 114/2018 au fost cele privind cuantumul acestei contribuții, respectiv de 2 % la cifra de afaceri și modul de calcul a cifrei de afaceri care a fost lăsat în sarcina ANRE. Astfel, se poate concluziona că legiuitorul a dorit să confere pârâtei o independență, autonomie financiară în privința modului în care aceasta înțelege să-și gestioneze veniturile și cheltuielile, contribuțiile fiind percepute și încasate de Autoritate iar nu de organele de specialitate, constituite la nivelul Ministerului Finanțelor Publice, așadar, aceasta este îndreptățită să stabilească reguli cu privire la modul de percepere a acestei contribuții. În acest sens, sunt și prevederile Directivelor nr. 72/2009/CE și nr. 73/2009/CE care statuează existența unei autonomii financiare a Autorității de Reglementare tocmai pentru a asigura o independență organizatorică și decizională. Așa fiind, se constată că susținerile părții privind depășirea competenței autorității pe motiv că ar fi stabilit modul de colectare a unei creanțe bugetare nu au suport, actul contestat limitându-se la cadrul stabilit prin art. 2 al O.U.G. nr. 114/2018, în baza căruia a fost emis, cum corect a sesizat judecătorul fondului. De asemenea, în mod corect prima instanță a reținut că, în cauză, nu există o aparență de nelegalitate a procedurii de emitere a Ordinului nr. 18/2019 contestat. Astfel, se reține că procesul de consultare publică a avut loc, în acest sens autoritatea pârâtă a publicat pe site, la data de 15.01.2009, proiectul privind Ordinul de aprobare a metodologiei, la data de 01.02.2019, proiectul de Ordin, iar la data de 12.02.2019, anunțul privind organizarea unei întâlniri cu operatorii economici implicați în piața energiei, care a avut loc în data de 18.02.2019, pentru discutarea propunerilor și observațiilor primite cu privire la proiectul de Ordin privind metodologia de calcul și stabilire a contribuției bănești anuale prevăzute de art. 2 alin. (3 1 ) din O.U.G. nr. 33/2007, așa cum a fost modificat prin O.U.G. nr. 114/2018. Prin urmare, cel puțin la nivel de aparență, reiese că autoritatea intimată a respectat obligația de transparență decizională, supunând proiectul consultării publice. În egală măsură, nici faptul că nu s-a respectat termenul de 30 de zile nu poate conduce la aparența de nelegalitate a actului, având în vedere incidența în cauză a prevederilor art. 7 alin. (13) din Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică, în conformitate cu care se poate deroga de la termenul de 30 de zile în cazul unor situații de urgență. Caracterul provizoriu al măsurii de temporizare a efectelor unui act administrativ presupune existența unor indicii suficient de clare care să permită o astfel de protecție în folosul persoanei vătămate prin actul administrativ pe care îl contestă, fără a fi necesar, pentru aceasta, să se examineze viciile de nelegalitate invocate în cererea în anulare a actului contestat. În cauză, analiza pretinsă de recurentă cu privire la motivele de nelegalitate invocate necesită o examinare aprofundată a dispozițiilor legale ce reglementează activitatea intimatei-pârâte ANRE, dar și a cronologiei procedurilor de elaborare și adoptare a ordinului contestat, cu luarea în considerare a efectelor produse de pretinsa nerespectare a procedurii de consultare publică. Or, această examinare excede în mod evident cadrului sumar al cererii de suspendare, intrând în atributul instanței de fond, cu atât mai mult cu cât motivele de nelegalitate invocate prin cererea de anulare sunt identice cu cele din cererea de suspendare. În raport de aceste considerente, observă Înalta Curte că nu sunt reliefate în cererea recurentei-reclamante acele împrejurări care să constituie un caz bine justificat, în accepțiunea dată de legiuitor acestei cerințe, conform definiției din cuprinsul dispozițiilor art. 2 alin. (1), lit. t) din Legea nr. 554/2004. În ceea ce privește cea de-a doua condiție, prevăzută de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, deși nu se mai impune a fi analizată, ambele condiții trebuind să fie îndeplinite cumulativ, se reține că noțiunea de pagubă iminentă are în vedere producerea unui prejudiciu. Într-adevăr, punerea în executare a ordinului contestat în cauză va avea drept consecință diminuarea patrimoniului recurentei-reclamante, însă, câtă vreme acest lucru are la bază un act administrativ care se bucură de prezumția de legalitate, diminuarea patrimoniului are caracter prezumat legal, care nu se circumscrie cerințelor textului de lege sus-menționat. Prin urmare, prima instanță a făcut o analiză a premiselor suspendării executării actului administrativ și a reținut fondat că nu sunt îndeplinite condițiile cerute de art. 15 din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea efectelor actului administrativ emis de autoritatea pârâtă, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare a acestui act administrativ. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru aceste considerente, constatând că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta A. S.R.L., ca nefondat.