ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1356/2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. SA a solicitat în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei, suspendarea executării efectelor Ordinului A.N.R.E. nr. 18/2019 pentru aprobarea Metodologiei privind calculul și stabilirea contribuției bănești anuale prevăzute la art. 2 alin. (31) din O.U.G. nr. 33/2007, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 160/2012, astfel cum a fost introdus prin O.U.G. nr. 114/2018 și modificarea Ordinului președintelui Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei nr. 224/2018 privind aprobarea tarifelor și contribuțiilor bănești percepute de Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei în anul 2019, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anularea aceluiași act administrativ.

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin Sentința nr. 188 din 28 mai 2018, a respins cererea de suspendare formulată de reclamantă, ca neîntemeiată.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamanta A. SA, invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ.

3.1. Referitor la motivul de recurs încadrat în drept în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., recurenta a susținut că hotărârea atacată cuprinde motive străine de natura cauzei.

Potrivit recurentei, afirmațiile care au stat la baza soluției primei instanțe, în sensul că ordinul atacat nu cuprinde norme cu privire la încasarea/colectarea contribuției de 2% din cifra de afaceri, ci doar cu privire la calculul cifrei de afaceri, că respectiva contribuție de 2% din cifra de afaceri nu poate fi echivalată unei "creanțe bugetare" în înțelesul Legii finanțelor publice și faptul că în cererea de suspendare a fost doar afirmat că există un pericol de insolvență, nu pot constitui veritabile motive ale sentinței atacate.

În plus, considerentele sentinței atacate sunt identice (copy-paste) cu cele dintr-o hotărâre pronunțată cu privire la o altă cerere de suspendare a aceluiași act administrativ (Sentința nr. 197 din 29 mai 2019).

Prin urmare, prin nemotivare, motivarea superficială sau incompletă prima instanță a încălcat în mod grav dreptul părții la un proces echitabil, exigență impusă de art. 6 parag. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

3.2. În dezvoltarea motivului de casare întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurenta a reluat pe larg situația de fapt expusă în fața primei instanțe, susținând faptul că sentința atacată a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material.

Contrar celor reținute de prima instanță, în susținerea cazului bine justificat, a arătat că autoritatea pârâtă nu avea competența de a emite norme privind procedura de încasare unei contribuții financiare care constituie venit bugetar, așa cum este contribuția de 2% din cifra de afaceri, prevăzută la art. 2 alin. (31) din O.U.G. nr. 33/2007, această competență revenindu-i Ministerului Finanțelor Publice, potrivit prevederilor exprese ale art. 19 din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice.

Astfel, a apreciat că hotărârea primei instanțe este dată cu încălcarea prevederilor art. 19 din Legea finanțelor publice, aceasta reținând în mod greșit că actul atacat se limitează la stabilirea modului în care se calculează cifra de afaceri a titularilor de licențe.

Totodată, în mod eronat s-a apreciat că nu se poate echivala contribuția de 2% din cifra de afaceri cu o creanța bugetară, or, în ceea ce privește calificarea contribuției de 2% din cifra de afaceri ca venit bugetar sunt relevante prevederile art. 2 alin. (1) pct. 42 din Legea finanțelor publice, precizând că, printre bugetele prevăzute la art. 1 alin. (2) din aceeași lege, se află și bugetele instituțiilor publice finanțate integral din venituri proprii, precum și bugetele instituțiilor publice autonome, statut care aparține și Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei (ANRE).

În continuare, recurenta a susținut, tot în privința cazului bine justificat, că hotărârea primei instanțe este dată cu încălcarea prevederilor art. 7 alin. (2) din Legea privind transparența decizională, pentru că în procedura de elaborare și emitere a ordinului atacat nu a fost respectat termenul de 30 de zile prevăzut de acest text de lege, termen care ar fi trebuit să curgă între data primei publicări a proiectului Ordinului și data supunerii acestuia spre avizare.

Dispozițiile art. 7 alin. (13) din Legea nr. 52/2003 reținute de prima instanță, care fac referire la posibilitatea aplicării unei proceduri de urgență, nu stabilesc și termenele aplicabile într-o astfel de situație, ci fac trimitere în acest sens la "reglementările în vigoare".

Astfel, făcând aplicarea prevederilor unui act normativ nepublicat, recurenta a susținut că hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea prevederilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

În fine, recurenta a apreciat că sentința atacată a fost dată și cu încălcarea art. 15 din Legea nr. 554/2004, întrucât, contrar celor reținute de prima instanță, în sensul că nu a fost făcută dovada pagubei iminente, ci doar s-a afirmat pericolul de insolvență, au fost descrise aspectele principale ale situației financiare a societății de la finalul anului 2017, potrivit căreia au fost înregistrate pierderi.

Or, noile obligații financiare, constând în contribuția de 2% din cifra de afaceri, pune în pericol capacitatea societății de a plăti datoriile scadente, ceea ce va conduce la deschiderea procedurii insolvenței și, cel mai probabil, la falimentul societății.

În concluzie, recurenta a solicitat admiterea recursului așa cum a fost formulat.

Prin întâmpinare, intimata-reclamantă A. SA a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, și menținerea sentinței atacate, fiind legală și temeinică.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor formulate de intimată și în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Recurenta-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere vizând suspendarea executării Ordinului A.N.R.E. nr. 18/2019 pentru aprobarea Metodologiei privind calculul și stabilirea contribuției bănești anuale prevăzute la art. 2 alin. (31) din O.U.G. nr. 33/2007, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 160/2012, până la soluționarea definitivă a acțiunii privind anularea acestui ordin.

În privința excepției lipsei de interes invocate de autoritatea intimată, instanța de control judiciar reține că nu este întemeiată, având în vedere că nu a fost soluționată pe fond acțiunea în anulare a actului administrativ, așa încât interesul în suspendarea efectelor acestuia există.

1.1. Criticile subsumate motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. sunt nefondate.

În sensul normei citate, acest motiv de casare este incident atunci când hotărârea atacată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, echivalând astfel cu o nemotivare.

În dezvoltarea acestui motiv, recurenta a făcut trimitere la considerentele primei instanțe pe care le-a apreciat ca fiind străine cauzei, întrucât realitatea este alta decât cea reținută așa încât nu pot constitui veritabile motive ale hotărârii, în plus acestea sunt identice cu cele dintr-o altă hotărâre privind suspendarea aceluiași ordin.

Instanța de control judiciar constată că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat argumentele invocate și probele administrate, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri și a explicat raționamentul care a fundamentat soluția adoptată, hotărârea atacată nu este contradictorie și nu conține motive străine de natura cauzei, așa încât respectă cerințele prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.

Astfel, hotărârea atacată conține motivele de fapt și de drept care au determinat formarea convingerii instanței, au fost examinate efectiv toate problemele esențiale ridicate de părți, motivarea fiind clară, concisă și concretă, în concordanță cu probele și actele de la dosar.

Contrar susținerilor recurentei, prima instanță a explicitat aspectele analizate prin raportare la prevederile O.U.G. nr. 33/2007, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 114/2018, și ale Legii nr. 52/2003, îndeplinindu-și, prin considerentele sale punctuale și concise, rolul bivalent de informare a reclamantei cu privire la motivele de înlăturare a criticilor invocate și de mijloc prin care se dă posibilitatea exercitării controlului judiciar ulterior.

De altfel, pretinsele motive străine de natura cauzei invocate reprezintă de fapt considerentele în argumentarea soluției pronunțate, așa încât nu se poate susține nemotivarea hotărârii recurate.

Prin urmare, judecătorul fondului a demonstrat analiza criticilor invocate de reclamantă, nemotivarea nefiind o problemă de volum, ci una de esență, de conținut, așa cum s-a reținut constant în jurisprudența instanței supreme.

Faptul că recurenta nu împărtășește raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția primei instanțe nu poate conduce la incidența în cauză a motivului de casare invocat.

De asemenea, preluarea unor argumente din cadrul unei alte hotărâri pronunțate tot într-o cerere de suspendare a executării aceluiași ordin nu echivalează cu nemotivarea unei hotărâri. Unor critici identice se răspunde cu argumente similare, indiferent de dosarul în care se invocă aceste apărări, spre realizarea unei justiții predictibile. 1.2. Referitor la motivul de recurs prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., instanța de control judiciar constată, de asemenea, că nu poate fi primit.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond".

Cu alte cuvinte, un act administrativ va putea fi suspendat din executarea sa numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: existența unui caz bine justificat și necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.

Cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Prin prisma acestor condiții, soluția pronunțată de prima instanță și considerentele pe care s-a fundamentat sunt la adăpost de orice critică, întrucât s-a apreciat corect că nu pot fi reținute, în argumentarea cazului bine justificat, susținerile reclamantei legate de necompetența autorității pârâte de a adopta norme privind stabilirea unor contribuții financiare și nerespectarea procedurii transparenței decizionale în emiterea ordinului contestat.

În privința competenței Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei de a adopta norme privind stabilirea unor contribuții financiare sunt relevante prevederile art. 2 din O.G. nr. 33/2007 - Finanțarea ANRE, potrivit cărora,

(1) Finanțarea cheltuielilor curente și de capital ale ANRE se asigură integral din venituri proprii.

(2) Veniturile proprii ale ANRE provin din tarife percepute pentru acordarea de licențe, autorizații și atestări, contribuții anuale percepute operatorilor economici reglementați din sectorul energiei electrice și termice și al gazelor naturale, precum și din fonduri acordate de organisme internaționale.

3) Nivelul tarifelor și contribuțiilor prevăzute la alin. (2) se stabilește anual prin ordin al președintelui ANRE, cu excepția contribuției bănești percepute de la titularii de licențe în domeniul energiei electrice, al energiei electrice și termice în cogenerare, al gazelor naturale, și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

(31) Contribuția bănească percepută de la titularii de licențe în domeniul energiei electrice, al energiei electrice și termice în cogenerare pentru componenta energia electrică, al gazelor naturale este egală cu 2% din cifra de afaceri realizată de aceștia din activitățile ce fac obiectul licențelor acordate de ANRE, cifră de afaceri calculată conform reglementărilor ANRE aprobate prin ordin al președintelui ANRE cu avizul Comisiei Naționale de Strategie și Prognoză.

Contrar susținerilor recurentei, din conținutul acestor prevederi rezultă în mod cert competența autorității intimate de a calcula cifra de afaceri a titularilor de licențe în domeniul energiei, pe baza căreia se stabilește contribuția acestora în cuantum de 2%, iar din cuprinsul Metodologiei se reține că acest act se limitează la stabilirea modului în care se calculează cifra de afaceri a titularilor de licențe menționați.

Totodată, se reține că de la momentul înființării, Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei a perceput și a încasat contribuții anuale de la operatorii economici reglementați, acestea fiind adoptate prin ordine anuale emise de președintele ANRE. Singurele modificări pe care le-a adus O.U.G. nr. 114/2018 au fost cele privind cuantumul acestei contribuții, respectiv de 2% la cifra de afaceri și modul de calcul a cifrei de afaceri care a fost lăsat în sarcina ANRE.

Astfel, se poate concluziona că legiuitorul a dorit să confere pârâtei o independență, autonomie financiară în privința modului în care aceasta înțelege să-și gestioneze veniturile și cheltuielile, contribuțiile fiind percepute și încasate de Autoritate iar nu de organele de specialitate, constituite la nivelul Ministerului Finanțelor Publice, așadar, aceasta este îndreptățită să stabilească reguli cu privire la modul de percepere a acestei contribuții.

În acest sens, sunt și prevederile Directivelor nr. 72/2009/CE și nr. 73/2009/CE care statuează existența unei autonomii financiare a Autorității de Reglementare tocmai pentru a asigura o independență organizatorică și decizională.

Așa fiind, se constată că susținerile părții privind depășirea competenței autorității pe motiv că ar fi stabilit modul de colectare a unei creanțe bugetare nu au suport, actul contestat limitându-se la cadrul stabilit prin art. 2 al O.U.G. nr. 114/2018, în baza căruia a fost emis, cum corect a sesizat judecătorul fondului. De altfel, contribuția de 2% din cifra de afaceri nu echivalează cu o "creanță bugetară" în sensul Legii nr. 500/2007.

De asemenea, în mod corect prima instanță a reținut că, în cauză, nu există o aparență de nelegalitate a procedurii de emitere a Ordinului nr. 18/2019 contestat.

Astfel, se reține că procesul de consultare publică a avut loc, în acest sens autoritatea pârâtă a publicat, pe site, la data de 15 ianuarie 2009, proiectul privind Ordinul de aprobare a metodologiei, la data de 1 februarie 2019, proiectul de Ordin, iar la data de 12 februarie 2019 anunțul privind organizarea unei întâlniri cu operatorii economici implicați în piața energiei, care a avut loc în data de 18 februarie 2019, pentru discutarea propunerilor și observațiilor primite cu privire la proiectul de Ordin privind metodologia de calcul și stabilire a contribuției bănești anuale prevăzute de art. 2 alin. (31) din O.U.G. nr. 33/2007, așa cum a fost modificat prin O.U.G. nr. 114/2018.

Prin urmare, autoritatea intimată a respectat obligația de transparență decizională, supunând proiectul consultării publice, faptul că nu s-a respectat termenul de 30 de zile nu poate conduce la o altă soluție, având în vedere incidența în cauză a prevederilor art. 7 alin. (13) din Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică, în conformitate cu care se poate deroga de la termenul de 30 de zile în cazul unor situații de urgență.

În ceea ce privește cea de-a doua condiție, prevăzută de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, deși nu se mai impune a fi analizată, ambele condiții trebuind să fie îndeplinite cumulativ, se reține că noțiunea de pagubă iminentă are în vedere producerea unui prejudiciu.

În cauză, într-adevăr, punerea în executare a unui act administrativ va avea drept consecință diminuarea patrimoniului recurentei-reclamante, însă câtă vreme acest lucru are la bază un act administrativ care se bucură de prezumția de legalitate, diminuarea patrimoniului are caracter prezumat legal, care nu se circumscrie cerințelor textului de lege sus-menționat.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, va respinge recursul ca nefondat, nefiind identificate motive de reformare a sentinței în limitele art. 488 alin. (1) pct. 6 sau 8 din același cod.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția lipsei de interes.

Respinge recursul formulat de reclamanta A. SA împotriva Sentinței nr. 188 din 28 mai 2018 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 5 martie 2020.

GGC - CL