ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1409/2022

Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Naționala de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/02.04.2019,

Hotărârea primei instanțe Curtea de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 256 din 28 octombrie 2019, a respins acțiunea formulată de reclamant.

Calea de atac exercitată Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamantul A., invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., arătând că nu este dat cazul de incompatibilitate reglementat de dispozițiile art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 întrucât, din cuprinsul facturilor în cauză, rezultă că nu și-a pus semnătura pe niciuna dintre acestea și nu a participat la nicio negociere a serviciilor de vânzare a produselor de panificație. Totodată, neavând putere de decizie în cadrul unității, nu s-a ocupat niciodată cu vânzarea, negocierea sau semnarea contractelor comerciale ale S.C. B. S.R.L. cu agenții economici, acest lucru intrând exclusiv în atribuțiile administratorilor. Mai mult, conform atribuțiilor prevăzute în fișa postului la momentul deținerii funcției de director comercial, activitatea sa se rezuma strict la achiziționarea materiilor prime, respectiv negocierea contractelor de prestări servicii: electricitate, gaze naturale, apă și canal. Cu toate acestea, având un profil de inginer electronist, finalizat cu un masterat în mecanică, sarcinile specifice erau, atât în acea perioadă, cât și la momentul actual, legate în special de mentenanță utilajelor de panificație și întreținere a parcului auto.

Apărările formulate în cauză Intimata-pârâtă nu a depus întâmpinare, însă a formulat concluzii scrise, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința recurată prin prisma motivului de casare invocat prin cererea de recurs, prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., potrivit căruia casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru următoarele considerente: Prin raportul de evaluare nr. x/02.04.2019, intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a concluzionat, în urma analizei documentelor existente la dosar și a finalizării activității de evaluare privindu-l pe reclamant, că, în perioada 04.04.2016-01.08.2016, acesta a încălcat regimul juridic al incompatibilităților, prin nerespectarea dispozițiilor art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, constând în aceea că, în perioada menționată, îndeplinind calitatea de consilier local, pe de o parte, respectiv director comercial în cadrul S.C. B. S.R.L., pe de altă parte, aceasta din urmă a încheiat un număr de 71 de contracte comerciale cu Primăria Municipiului Orăștie (achiziții directe de produse de panificație în baza unor facturi), în urma cărora încasând suma totală de 13.732,17 RON. Raportat la situația de fapt reținută în cauză și la dispozițiile legale în baza cărora a fost emis raportul de evaluare, Înalta Curte constată că este dat motivul de casare invocat, care devine incident atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. Se constată astfel că instanța de fond a făcut o greșită aplicare a dispozițiilor legale la situația de fapt, nefiind întrunite elementele stării de incompatibilitate reglementate de dispozițiile art. 90 alin. (1) coroborat cu art. 93 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției. Astfel, potrivit dispozițiilor art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, care se regăsesc în Capitolul III - Incompatibilități, Secțiunea a 4-a - Incompatibilități privind aleșii locali, "Consilierii locali și consilierii județeni care au funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administrație sau cenzor ori alte funcții de conducere, precum și calitatea de acționar sau asociat la societățile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare, cu capital privat sau cu capital majoritar de stat ori cu capital al unei unități administrativ-teritoriale nu pot încheia contracte comerciale de prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu autoritățile administrației publice locale din care fac parte, cu instituțiile sau regiile autonome de interes local aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local sau județean respectiv ori cu societățile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare, înființate de consiliile locale sau consiliile județene respective". Pentru a fi întrunite elementele stării de incompatibilitate în baza acestor dispoziții, este necesară îndeplinirea cumulativă a următoarelor condiții: una din funcțiile sau calitățile enumerate (funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administrație sau cenzor ori alte funcții de conducere, precum și calitatea de acționar sau asociat la societățile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare, cu capital privat sau cu capital majoritar de stat ori cu capital al unei unități administrativ-teritoriale); încheierea unui contract comercial de prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu una dintre entitățile prevăzute (cu autoritățile administrației publice locale din care fac parte, cu instituțiile sau regiile autonome de interes local aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local sau județean respectiv ori cu societățile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare, înființate de consiliile locale sau consiliile județene respective). Raportat la aceste dispoziții, deși în perioada 04.04.2016-01.08.2016, Primăria Municipiului Orăștie a achiziționat de la S.C. B. S.R.L. Orăștie produse de panificație, pentru care au fost emise un număr de 71 de facturi, perioadă în care persoana evaluată deținea atât calitatea de consilier local în cadrul Consiliului local al Municipiului Orăștie, cât și cea de director comercial în cadrul S.C. B. S.R.L., nu sunt întrunite condițiile prevăzute de art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003. Înalta Curte arată că scopul reglementărilor cuprinse în Legea nr. 161/2003, reținut de judecătorul fondului, este necontestat. Starea de incompatibilitate este prevăzută de lege în scopul asigurării transparenței în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru prevenirea și combaterea corupției. Sesizată cu excepții de neconstituționalitate a dispozițiilor care reglementează incompatibilitățile, Curtea Constituțională a reținut că "(...) incompatibilitatea de a încheia contracte comerciale de prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu autoritățile administrației publice locale din care fac parte, cu instituțiile sau regiile autonome de interes local aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local sau județean respectiv ori cu societățile comerciale înființate de consiliile locale sau consiliile județene respective a fost instituită de legiuitor ținând cont de necesitatea prevenirii conflictelor de interese ale aleșilor locali. Astfel, dispozițiile de lege criticate dau expresie principiilor care stau la baza acestei preveniri, și anume: imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public, astfel cum rezultă din prevederile art. 71 din Legea nr. 161/2003" (Decizia nr. 1076 din 14 iulie 2011, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 603 din 26 august 2011). Având în vedere, însă, că regimul incompatibilității reprezintă o restrângere a exercițiului unor drepturi și libertăți prevăzute în Constituție, dispozițiile privind incompatibilitățile sunt de strictă interpretare și aplicare și nu pot fi extinse prin analogie și aplicate unor situații pe care legiuitorul nu le-a prevăzut. Dispozițiile art. 80 din Legea nr. 161/2003 prevăd imperativ că "Incompatibilitățile privind demnitățile publice și funcțiile publice sunt cele reglementate de Constituție, de legea aplicabilă autorității sau instituției publice în care persoanele ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică își desfășoară activitatea, precum și de dispozițiile prezentului titlu", iar art. 10 din C. civ. prevede că "Legile care derogă de la o dispoziție generală, care restrâng exercițiul unor drepturi civile sau care prevăd sancțiuni civile se aplică numai în cazurile expres și limitativ prevăzute de lege". Starea de incompatibilitate prevăzută de art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 poate fi stabilită numai prin raportare strictă la dispozițiile care o reglementează, cu privire la încheierea unuia din contractele menționate cu una dintre entitățile enumerate, de către alesul local care deține în cadrul acestora una din funcțiile sau calitățile expres prevăzute, condiție care nu este îndeplinită în cauză. Curtea Constituțională, respingând excepții de neconstituționalitate cu privire la dispozițiile art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, a reținut că stabilirea în concret a stării de incompatibilitate a alesului local revine instanței judecătorești, care, cu prilejul soluționării acțiunii formulate împotriva raportului de evaluare întocmit de Agenția Națională de Integritate, analizează particularitățile fiecărei spețe, în lumina dispozițiilor legale cu incidență în materie, astfel încât soluția dispusă să corespundă scopului legii de asigurare a imparțialității și protejare a interesului social (Decizia nr. 472 din 12 iulie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 896 din 24 octombrie 2018). Or, situația de fapt în cauză nu este de natură să atragă starea de incompatibilitate a reclamantului, consilier local, în sensul dispozițiilor art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003. Înalta Curte reține că din simpla ocupare a unor funcții sau calități de către alesul local nu rezultă starea de incompatibilitate, pentru că nu este interzisă de legiuitor, prin dispozițiile art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, deținerea funcției sau calității respective, ci încheierea anumitor contracte cu entitățile menționate, intenția legiuitorului fiind aceea de a nu putea fi încheiate aceste contracte. Starea de incompatibilitate rezultă, în fapt, din încheierea contractelor în aceste condiții. Or, faptul că Primăria Municipiului Orăștie, a achiziționat, prin achiziție directă, produse de panificație de la societatea la care reclamantul deținea funcția de director comercial, nu se circumscrie ipotezei prevăzute de lege, raporturile comerciale descrise mai sus nefiind stabilite de societate prin recurentul-reclamant, în calitate de reprezentant al societății, deoarece acesta nu avea o asemenea calitate în cadrul acesteia. Dimpotrivă, din fișa postului rezultă că în exercitarea funcției acesta avea atribuții referitoare la achiziții și aprovizionare cu materii prime specifice pentru panificație, optimizarea activităților de aprovizionare, urmărirea stocului de materii prime, negocierea contractelor cu furnizorii de gaz, curent electric, apă, canal și materii prime, neavând deci, niciun fel de atribuții în legătură cu încheierea contractelor de livrare de produse. De asemenea, nu au fost invocate niciun fel de elemente din care să rezulte împrejurarea că recurentul-reclamant ar fi determinat, ar fi influențat sau ar fi avut atribuții cu privire la încheierea contractelor, că ar fi existat legătură între funcția de conducere deținută și încheierea contractelor. Ca urmare, în mod greșit a reținut judecătorul fondului că norma instituită de art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 nu circumstanțiază situațiile în care interdicția impusă consilierilor locali sau județeni este operantă, astfel că nici interpretul nu poate circumstanția pentru că ar adăuga la lege și că interdicția este absolută și imperativă, În condițiile în care situația de incompatibilitate în cauză implică nu simpla ocupare a celor două funcții/calități, ci încheierea contractelor, finalitatea urmărită de legiuitor prin instituirea cazului de incompatibilitate fiind aceea de a reprezenta o garanție pentru exercitarea funcției publice în condiții de imparțialitate și transparență, cu scopul protejării interesului public, iar în materia incompatibilităților legea nu poate fi interpretată extensiv, dispozițiile art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 nu pot fi interpretate în sensul în care a făcut-o prima instanță, motiv pentru care recursul este fondat, nefiind întrunite elementele stării de incompatibilitate constatate prin Raportul de evaluare contestat.

Temeiul legal al soluției adoptate de instanța de recurs Pentru argumentele expuse la pct. 5 din prezenta decizie, constatând că în cauză este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 496 alin. (2) C. proc. civ., va admite recursul, va casa sentința recurată și în rejudecare, va admite acțiunea.