ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1063/2021

Ședința publică din data de 23 februarie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 02.10.2019, sub nr. x/2019, reclamantul Consiliul Județean Olt, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Direcția Generală Programe Europene Infrastructură Mare - AM POS MEDIU a solicitat, în baza prevederilor art. 15 coroborat cu art. 14 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, suspendarea executării celor 2 acte administrative, respectiv: titlul de creanță Proces-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență emis de Ministerul Fondurilor Europene - Direcția Generală Programe Infrastructură Mare - AM POS Mediu, înregistrat sub nr. x/14.06.2019 și Decizia nr. 55972/07.08.2019 emisă de Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul Ministerului Fondurilor Europene - Direcția Generală Programe Infrastructură Mare - AM POS Mediu, până la soluționarea definitivă a cauzei.

Prin încheierea din 1 aprilie 2020, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis cererea de suspendare formulată de reclamantul CONSILIUL JUDEȚEAN OLT în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL FONDURILOR EUROPENE-DIRECȚIA GENERALĂ PROGRAME EUROPENE INFRASTRUCTURĂ MARE-AM POS MEDIU și chemata în garanție A. S.A. și a dispus suspendarea executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență emis de Ministerul Fondurilor Europene - Direcția Generală Programe Infrastructură Mare - AM POS MEDIU, înregistrat sub nr. x/14.06.2019 și a Deciziei nr. 55972/07.08.2019 emisă de Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul Ministerului Fondurilor Europene - Direcția Generală Programe Infrastructură Mare - AM POS Mediu, până la soluționarea definitivă a cauzei.

Împotriva acestei sentințe, pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Direcția Generală Programe Europene Infrastructură Mare - AM POS MEDIU a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ.

Sub un prim motiv, a susținut că instanța de fond a expus considerente contradictorii, străine de împrejurările specifice cauzei, ce nu sunt circumstanțiate situației de fapt și de drept care a fost reținută prin actele contestate, apreciind, în mod greșit, că ar fi îndeplinite cerințele legale care prevăd suspendarea executării unui act administrativ.

Totodată, din cuprinsul hotărârii judecătorești, rezultă că instanța nu a indicat motivele de fapt și de drept pentru care a înlăturat apărările recurentului - pârât, pronunțând în cauza o soluție care are la baza o motivare succintă, lacunară, ceea ce echivalează cu nemotivarea hotărârii.

Nemotivarea hotărârii atrage implicit și imposibilitatea realizării controlului judiciar pe calea recursului ceea ce, în opinia recurentului, determină casarea hotărârii cu consecința trimiterii spre rejudecare a cauzei pentru respectarea dreptului la un proces echitabil.

În cauza dedusă judecății, motivarea din cuprinsul sentinței recurate reprezintă, de fapt, susținerile intimatului-reclamant, fără ca instanța să observe și apărările formulate de către instituția pârâtă și să justifice, motivat, de ce acestea reprezintă un motiv de nelegalitate a hotărârii, ce se circumscrie motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Prin urmare, în speță, consideră că ne aflăm în prezența unei nemotivări, întrucât nu sunt suficiente argumente de natură să poată aprecia asupra unei analize adecvate, respectiv concrete, a instanței de fond, a cererii de suspendare formulată în cauză, ceea ce atrage incidența și a motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

De asemenea, a susținut că sentința civila supusă controlului este pasibilă de casare și pe considerentele prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Intimatul - reclamant a înțeles să argumenteze îndeplinirea acestei condiții prin invocarea unor motive de netemeinicie a actului administrativ a cărei suspendare se solicită, fără a aduce o critică efectivă a legalității actului administrativ, de natură să creeze instanței o îndoială puternică asupra legalității acestuia și să nu implice analizarea, în fond, a criticilor sale.

Motivarea intimatului - reclamant, reținută și de către instanța de fond în cuprinsul sentinței atacate, este lacunară și neconcludentă, iar aprecierile sale nejustificate nu dovedesc în speța de față îndeplinirea condiției cazului bine justificat.

Neîndeplinirea sau îndeplinirea defectuoasă de către operatorul economic desemnat de către CJ Olt în urma procedurii de atribuire derulate pentru executarea anumitor sarcini necesare implementării proiectului este un risc asumat de intimatul-reclamant și poate eventual constitui temeiul răspunderii contractuale împotriva CJ Olt, dar aceste chestiuni nu influențează în vreun fel obligațiile asumate potrivit Contractului de finanțare de către CJ Olt.

Aprecierile privind inacțiunea terțului S.C. A. care ar trebui să justifice suspendarea executării titlului de creanță atacat, reținute de prima instanță, nu doar că sunt străine de natura cauzei în condițiile în care prima instanță era ținută să analizeze strict legalitatea actului administrativ prin prisma constatărilor din cuprinsul acestuia față de obligațiile asumate prin Contractul de finanțare, dar și sub aspect juridic sunt deficitare atât timp cât relațiile contractuale dintre CJ Olt și S.C. A., potrivit principiului relativității efectelor contractelor (res inter alios acta), nu pot influența obligațiile asumate de CJ Olt prin Contractul de finanțare încheiat cu Ministerul, conferind în acest sens imunitate intimatului-reclamant pentru neexecutarea sarcinilor de care era ținut.

În ceea ce privește reținerile instanței de fond referitoare la cea de a doua condiție, respectiv paguba iminentă, recurentul - pârât a susținut că argumentele instanței de fond nu sunt suficiente pentru a fi îndeplinită ipoteza textului legal, deoarece măsura aplicată nu constituie, prin ea însăși, o dovadă a iminenței producerii unei pagube dificil de remediat în cazul anulării actului administrativ.

Oricum, condiția existenței prejudiciului iminent nu este îndeplinită în cauză deoarece, neexistând un caz bine conturat de nelegalitatea evidentă, nu se poate corela și analiza această din urmă condiție, fiind necesară îndeplinirea acestora cumulativă.

În altă ordine, intimatul-reclamant nu a administrat niciun fel de probă de natură să formeze convingerea instanței în sensul iminenței unei pagube materiale greu sau imposibil de înlăturat ulterior, în cazul în care în final actul administrativ atacat ar fi anulat, astfel încât să se circumscrie caracterului de excepție al suspendării executării actului administrativ.

Prin întâmpinarea depusă la dosarul cauzei, intimatul-reclamant a invocat excepția lipsei de obiect și a lipsei de interes a recursului, arătând că în fața instanței de fond a depus o cerere modificatoare prin care a renunțat la cererea de suspendare, de care instanța, însă, nu a luat act.

II. Considerentele și soluția Înaltei Curți asupra recursului

Preliminar, Înalta Curte reține că excepția lipsei de obiect și a lipsei de interes a recursului, invocate de intimatul - reclamant, nu pot fi primite.

Raportat la motivul invocat în susținerea acestora, și anume ignorarea/neobservarea de către prima instanță a cererii modificatoare prin care a renunțat la cererea de suspendare, se constată că intimatul - reclamant Consiliul Județean Olt urmărește pe calea apărărilor formulate prin întâmpinare modificarea obiectului acțiunii direct în recurs.

Ori, în privința omisiunii instanței de fond de a se pronunța asupra unei cereri, partea are la dispoziție procedura completării hotărârii, prevăzută de art. 444 C. proc. civ., cale procedurală de care reclamantul nu a înțeles să uzeze.

Totodată, se impune a se menționa faptul că Înalta Curte, învestită cu soluționarea recursului, verifică exclusiv legalitatea sentinței recurate în raport cu considerentele reținute și soluția pronunțată, în conformitate cu dispozițiile art. 483 alin. (3) din C. proc. civ., potrivit cărora "Recursul urmărește să supună instanței competente examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile".

Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, pentru considerentele în continuare arătate.

Un argument de nelegalitate invocat de recurent se referă la nemotivarea hotărârii recurate, care atrage implicit imposibilitatea realizării controlului judiciar pe calea recursului, ceea ce determină și nerespectarea dreptului la un proces echitabil, fiind invocate motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 6 C. proc. civ.

Incontestabil, în procesul civil sau administrativ părțile au posibilitatea legală de a participa în mod activ la desfășurarea judecății, atât prin susținerea și dovedirea pretențiilor proprii cât și prin dreptul de a combate susținerile părții potrivnice și de a-și exprima poziția față de măsurile pe care instanța le dispune, aceste drepturi fundamentale ale participanților la judecată fiind asigurate prin respectarea unui principiu fundamental al procesului civil, cel al contradictorialității.

Noțiunea de "proces echitabil" presupune, în mod evident, respectarea și aplicarea principiului contradictorialității, implicit și a dreptului la apărare, iar potrivit art. 20 C. proc. civ., judecătorul are îndatorirea să asigure respectarea și să respecte el însuși principiile fundamentale ale procesului civil.

În raport de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 6 C. proc. civ., Înalta Curte reține că aceste motive de casare nu sunt incidente în cauza de față.

Din parcurgerea considerentelor hotărârii recurate se observă că ipoteza nemotivării hotărârii nu este incidentă în cauză, întrucât judecătorul fondului a analizat argumentele invocate și a explicat raționamentul care a fundamentat soluția adoptată, Înalta Curte apreciind că sentința recurată respectă dispozițiile art. 425 C. proc. civ.

Deși recurentul a invocat și existența unor motive contradictorii și străine de natura cauzei, în cuprinsul motivării cererii de recurs nu se regăsește nicio susținere care să poată fi subsumată motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., neputând fi astfel analizat.

În subsidiar, se constată că prin argumentele aduse de recurent pe această cale se invocă în esență o eventuală greșită interpretare și aplicare a legii, aspecte ce vor fi verificate în cadrul motivului de casare următor din cuprinsul recursului.

Învestită cu soluționarea cererii de recurs, Înalta Curte reține că potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: "În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond."

Înalta Curte are în vedere împrejurarea că acțiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor reclamantului (până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului), atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autoritățile publice.

Îndeplinirea celor două condiții, respectiv cazul bine justificat și iminența producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcție de circumstanțele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza argumentelor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube greu, sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanța de judecată.

Referitor la noțiunea de caz bine justificat, aceasta a fost definită prin dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind reprezentată de acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să rezulte cu ușurință în urma unei cercetări sumare a aparenței dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalității activității administrative presupune atât ca autoritățile administrative să nu eludeze dispozițiile legale, cât și ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. El impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în mod efectiv asigurată.

Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanța este limitată la a cerceta, după verificarea condiției de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerințele prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă.

Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanța nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate și oportunitate ale actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței de fond, învestită cu soluționarea acțiunii în anulare.

Condiția existenței cazului "bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea judecătorului sub aspectul conținutului său, presupune ca asupra legalității actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispozițiilor actului, respectiv a consecințelor juridice pe care le-a produs.

Pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate, fără a analiza, pe fond conținutul actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenței dreptului.

Înalta Curte apreciază că, în cauză, prin actele depuse, reclamantul nu a prezentat elemente care să conducă la existența unor îndoieli serioase în ceea ce privește legalitatea actului administrativ emis de intimatul-pârât.

De altfel, intimatul-reclamant a invocat ca principal argument în susținerea cererii de suspendare, împrejurarea că operatorul desemnat câștigător în urma atribuirii prin licitație publică de către B. a contractului de delegare a gestiunii activității de colectare și transport deșeuri nu și-a îndeplinit obligațiile contractuale ce îi reveneau în perioada de mobilizare, punând astfel în dificultate autoritatea contractantă care s-a văzut nevoită să mai acorde o prelungire a acestei perioade până la data limită stabilită pentru efectuarea vizitei în teren de către reprezentanții AM POS Mediu și DRI Craiova, în speranța ca operatorul va realiza până la acea dată activitățile necesare pentru a începe efectiv activitatea de colectare și transport și întreaga infrastructură realizată prin proiect va fi pusă în funcțiune.

Ori, acesta nu este un argument menit să răstoarne prezumția de legalitate pe care se fondează caracterul executoriu al actului administrativ, neavând capacitatea de a produce o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate a actului administrativ a cărui suspendare a executării se solicită, având în vedere că relațiile contractuale dintre reclamant și S.C. A., potrivit principiului relativității efectelor contractelor (res inter alios acta), nu pot influența obligațiile asumate de reclamant prin Contractul de finanțare.

Prin urmare, analiza conduitei unui terț față de contractul de finanțare, S.C. A., operator desemnat în urma derulării unei proceduri competitive, nu poate constitui o împrejurare vădită de fapt sau de drept care să aibă capacitatea de a produce o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ, neavând legătură cu obligațiile asumate prin contractul de finanțare.

Având în vedere prevederile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 care impun îndeplinirea cumulativă a celor două condiții, instanța de control judiciar apreciază că în ceea ce privește condiția pagubei iminente, având în vedere că nu există caz bine justificat, se concluzionează și asupra inexistenței prejudiciului iminent în acest context, argumentele instanței de fond fiind eronate.

Având în vedere toate considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004 va admite recursul și va casa sentința atacată, în sensul că va respinge cererea de suspendare ca nefondată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Fondurilor Europene - Direcția Generală Programe Europene Infrastructură Mare - AM POS MEDIU împotriva încheierii din 1 aprilie 2020 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și, rejudecând:

Respinge cererea de suspendare formulată de reclamantul Consiliul Județean Olt, ca nefondată.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 23 februarie 2021.