ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1003/2022

Ședința publică din data de 22 februarie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, contestatoarea A. a formulat, în temeiul art. 29 din Legea nr. 101/2016, plângere împotriva Deciziei nr. 1995/C11/2115, 2116, 2117, 2118, 2119, 2120, 2121 din data de 07.09.2021, pronunțată de Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor, prin care CNSC a hotărât următoarele: a admis în parte contestațiile depuse de A. în contradictoriu cu MINISTERUL DEZVOLTĂRII, LUCRĂRILOR PUBLICE ȘI ADMINISTRAȚIEI; a anulat actele autorității contractante privind desemnarea câștigătoare a ofertei S.C. B. S.A. pentru loturile x, 2, 3, 4, 5, 6 și 7, precum și comunicările privind rezultatul procedurii pentru aceste loturi; a obligat autoritatea contractantă ca, în termen de 15 zile de la primirea deciziei Consiliului, cu respectarea prevederilor legale, a documentației de atribuire și a celor evocate în motivare, pentru loturile x, 2, 3, 4, 5, 6 și 7, să reia etapa de aplicare a criteriului de atribuire ales, stabilind punctajele corespunzătoare fiecărui factor de evaluare cu respectarea algoritmului de calcul cuprins în documentația de atribuire, să elaboreze un nou raport al procedurii și să comunice rezultatul acesteia conform art. 214 și 215 din Legea nr. 98/2016; a respins din contestațiile depuse de A.: - ca nefondate capetele de cerere vizând anularea deciziei autorității contractante de a declara admisibilă oferta depusă de B. S.A. pentru loturile x, 2, 3, 4, 5, 6 și 7; - ca nefondate capetele de cerere vizând anularea procedurii de atribuire; - ca inadmisibile capetele de cerere vizând atribuirea către A. a contractului de achiziție publică pentru loturile x, 2, 3, 4, 5, 6 și 7; a încuviințat în principiu și a respins cererile de intervenție depuse de S.C. B. S.A. în ceea ce privește desemnarea sa câștigătoare, și le-a admis în ceea ce privește declararea admisibilă a ofertei sale pentru loturile x, 2, 3, 4, 5, 6 și 7; a obligat contestatoarea A. la plata către intervenienta S.C. B. S.A. a sumei de 6.500 RON, reprezentând cheltuieli de judecată.

Contestatoarea A. a solicitat admiterea plângerii, modificarea Deciziei nr. 1995/C11/2115, 2116, 2117, 2118, 2119, 2120, 2121/07.09.2021 și, rejudecând pe fond, admiterea contestației, așa cum a fost formulată, cu consecința, în principal, a anulării procedurii, iar în subsidiar, a anulării actelor prin care oferta B. a fost declarată câștigătoare, cu cheltuieli de judecată.

În ședința publică din data de 13.10.2021, petenta A., a depus cerere de sesizare a Curții Constituționale a României, în temeiul art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 21 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, în măsura în care sintagmele "noi motive de contestare" și "precizări la contestație ulterior termenului legal de formulare a acesteia" se interpretează în sensul că interzice dezvoltarea motivelor contestației deja invocate, solicitând sesizarea Curții Constituționale în vederea soluționării prezentei excepții.

În ceea ce privește admisibilitatea excepției de neconstituționalitate, contestatoarea a susținut îndeplinirea atât a primelor trei condiții cât și condiția legăturii dispozițiilor legale care formează obiectul controlului de constituționalitate cu soluționarea prezentei plângeri, arătând că aceste dispoziții au fost aplicate și invocate prin Decizia nr. 1995/C11/2115, 2116, 2117, 2118, 2119, 2120, 2121/07.09.2021 pronunțată de CNSC, care face obiectul prezentei plângeri.

CNSC a reținut că "va respinge ca inadmisibile orice alte critici și solicitări ale contestatoarei, ulterioare contestațiilor înaintate, depuse la dosar pe calea concluziilor scrise, date fiind dispozițiile art. 21 alin. (3) din Legea nr. 101/2016".

Aplicând acest raționament, CNSC nu a analizat toate criticile sale.

Prin plângerea formulată, petenta a criticat Decizia CNSC, arătând că simpla invocare/dezvoltare a unor argumente în susținerea criticilor deja invocate prin contestație nu poate avea semnificația "noi motive de contestare" și că interpretarea CNSC, care conduce la concluzia că pe calea concluziilor scrise sau orale ori a precizărilor la contestație nu sunt admisibile argumente suplimentare în susținerea motivelor de contestare invocate în contestație, contravine Directivei 89/665/CEE a Consiliului din 21 decembrie 1989 și art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, sub aspectul dreptului la o cale de atac efectivă.

Astfel, rezultă evident că prezenta excepție are legătură cu soluționarea cauzei, fiind totodată îndeplinite și celelalte condiții de admisibilitate.

În ceea ce privește fondul excepției de neconstituționalitate, a arătat că potrivit art. 21 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, "Este inadmisibilă prezentarea unor noi motive de contestare și/sau formularea unor noi capete de cerere pe calea concluziilor scrise sau orale ori a precizărilor la contestație ulterior termenului legal de formulare a acesteia".

Textul legal criticat este neconstituțional, în măsura în care sintagmele "noi motive de contestare" și "precizări la contestație ulterior termenului legal de formulare a acesteia" se interpretează în sensul că interzice dezvoltarea motivelor contestației deja invocate.

Conform art. 21 din Constituție, "(1) Orice persoană se poate adresa justiției pentru apărarea drepturilor, a libertăților și a intereselor sale legitime. (2) Nici o lege nu poate îngrădi exercitarea acestui drept. (3) Părțile au dreptul la un proces echitabil și la soluționarea cauzelor într-un termen rezonabil".

Conform art. 24 alin. (1) din Constituție, "Dreptul la apărare este garantat".

Deși liberul acces la justiție nu este absolut și poate fi supus unor restricții legitime, totuși aceste ingerințe trebuie să fie proporționale cu scopul urmărit și să se justifice rezonabil în raport de resursele și nevoile de care dispune comunitatea, Statul având în acest sens marja de apreciere de a stabili limitele în care variază acest drept în spațiu și timp.

Atâta vreme cât aceste limitări nu au o justificare obiectivă, ne aflăm în prezența unei restrângeri grave a acestui drept constituțional.

Dreptul prevăzut de art. 24 din Constituție este un drept fundamental, pentru garantarea acestuia statul fiind obligat să se abțină de la orice ar putea limita posibilitățile unei persoane de a se apăra în instanță.

Dreptul la apărare presupune dreptul părții de a formula cereri și apărări și de i se crea un cadru procesual în care să își prezinte apărările.

Or, atunci când se stabilește că nu se pot invoca motive noi de contestație ori precizări ulterioare termenului legal de formulare a contestației, în interpretarea că, deși invocate prin contestație, acestea nu mai pot fi ulterior dezvoltate, atunci limitarea dreptului de acces nu urmărește un scop legitim și nu are caracter de proporționalitate.

Conform art. 21 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, sunt inadmisibile "noi motive de contestare", ceea ce semnifică evident formularea unor categorii de critici noi, diferite de criticile inițiale. Conform art. 10 lit. f) din Legea nr. 101/2016, "Contestația se formulează în scris și trebuie să conțină următoarele elemente: motivarea în fapt și în drept a contestației.

Există deci o diferență între "motivarea contestației" și "motivele de contestare", de vreme ce principiul asigurării dreptului la apărare - recunoscut explicit de art. 15 alin. (1) din Legea nr. 101/2016 în privința procedurii de soluționare a contestațiilor implică evident dreptul contestatorului de a argumenta - inclusiv suplimentar față de susținerile din contestație - împotriva susținerilor autorității contractante sau eventualilor intervenienți.

Simpla invocare/dezvoltare a unor argumente în susținerea criticilor deja invocate prin contestație nu poate avea semnificația "noi motive de contestare" din textul art. 21 alin. (3) din Legea nr. 101/2016.

Pe de altă parte, art. 21 alin. (3) din Legea nr. 101/2016 instituie evident o decădere este de strictă interpretare, conform art. 10 noul C. civ., care prevede că legile care prevăd sancțiuni civile se aplică numai în cazurile expres și limitativ prevăzute de lege.

De vreme ce legislația folosește două noțiuni - "motivarea contestației" și "motive de contestare", iar decăderea vizează numai una dintre ele, interzicerea analogiei impune ca sancțiunea să nu fie extinsă și la motivarea contestației, dacă noile argumente/susțineri se subsumează motivelor de contestare invocate inițial.

În acest context, dispoziția legală prevăzută de art. 21 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, în interpretarea conform căreia nu se pot invoca motive noi de contestare ori precizări ulterior termenului legal de formulare a contestației, în sensul că nu pot fi dezvoltate motivele invocate prin contestația inițială este neconstituțională, încălcând dreptul părții la apărare.

Prin încheierea din data de 1 noiembrie 2021, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea petentei de sesizare a Curții Constituționale, ca inadmisibilă.

Împotriva încheierii din data de 1 noiembrie 2021 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 4 și 8 C. proc. civ.

Invocând Decizia nr. 713/2017 a Curții Constituționale, recurenta a susținut că competența instanței de judecată este limitată la verificarea celor patru condiții pentru sesizarea Curții Constituționale, neputând fi extinsă la verificarea condițiilor pentru declanșarea controlului de constituționalitate.

Concluzia instanței de judecată, în sensul respingerii cererii de sesizare a Curții Constituționale pentru că excepția ar viza o interpretare a textului de lege, excede controlului admisibilității cererii de sesizare a CCR, care se face exclusiv prin raportare la dispozițiile art. 29 din Legea nr. 147/1992, care stabilesc condițiile de admisibilitate, limitele cercetării judecătorești vizând strict îndeplinirea/neîndeplinirea cumulativă a acestor condiții imperative.

Instanța de judecată nu avea competența să aprecieze asupra caracterului (ne)constituțional al interpretării dispozițiilor legale, controlul admisibilității vizând exclusiv îndeplinirea/neîndeplinirea cumulativă a celor patru condiții prevăzute de art. 29 din Legea nr. 47/1992.

Recurenta a criticat constituționalitatea dispozițiilor art. 21 alin. (3) din Legea nr. 101/2016 într-o anumită interpretare, astfel încât orice chestiune referitoare la acest mod de interpretare revenea în competența Curții Constituționale, aceasta fiind singura în măsură să aprecieze cu privire la această interpretare, în cadrul controlului de constituționalitate.

Procedând astfel la respingerea cererii ca inadmisibilă pentru alte motive decât cele care țin de verificarea condițiilor pentru sesizarea Curții Constituționale, instanța a depășit atribuțiile puterii judecătorești.

În ceea ce privește greșita aplicare a dispozițiilor legale, recurenta a arătat că în jurisprudența sa constantă, Curtea Constituțională a considerat admisibile și a soluționat pe fond, chiar și prin soluții de admitere, excepții de neconstituționalitate prin care se solicita declararea neconstituționalității unei anumite dispoziții legislativ, într-o anume interpretare.

În această situație, nu este vorba despre o cerere de interpretare a normelor legislative (atribut al instanțelor de judecata), ci de exercitarea controlului constituționalității asupra unei dispoziții, aplicată într-o anume interpretare.

De asemenea, nu este vorba de neconstituționalitatea unei omisiuni legislative, ci de neconstituționalitatea unei soluții normative conținute în dispozițiile legale criticate, ceea ce face ca excepția de neconstituționalitate să fie admisibilă din acest punct de vedere.

Făcând referire la mai multe decizii ale Curții Constituționale, recurenta a arătat că instanța de control constituțional a declarat admisibile și a analizat pe fondul acestora excepții de neconstituționalitate, într-o anumită interpretare, iar instanța de judecată nu poate contrazice această jurisprudență constantă.

Prin urmare, soluția de respingere a cererii de sesizare a CCR cu verificarea constituționalității dispozițiilor art. 21 alin. (3) din Legea nr. 101/2016 este nelegală, întrucât, așa cum rezultă din jurisprudența Curții Constituționale, este permisă declararea neconstituționalității unei anumite dispoziții legislativ, într-o anume interpretare, așa cum este cazul situației deduse judecații.

În final, recurenta a susținut că excepția de neconstituționalitate are legătura cu soluționarea cauzei, fiind totodată îndeplinite și celelalte condiții de admisibilitate.

Intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Considerentele și soluția Înaltei Curți asupra recursului

Analizând încheierea atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, în ceea ce privește respingerea cererii de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 21 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

Primul motiv de recurs invocat este întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., potrivit cărora "instanța a depășit atribuțiile puterii judecătorești". Prin această sintagmă se înțelege incursiunea autorității judecătorești în sfera activității executive sau legislative, așa cum a fost consacrată de Constituție sau de o lege organică, instanța judecătorească săvârșind acte care intră în atribuțiile unor organe aparținând altei autorități constituite în stat, decât cea judecătorească.

Acest motiv de casare vizează încălcarea unor atribuții constituționale recunoscute într-un anumit moment legislativ diferitelor autorități statale. Altfel spus, excesul de putere atinge principiul separației puterilor în stat. Instanța săvârșește un exces de putere în una din următoarele forme: îndeplinește un act pe care numai un organ al puterii executive sau al puterii legislative îl poate face; consfințește, cu valoare legală, texte abrogate; contestă puterea legală a unor texte; aplică o lege adoptată înainte de intrarea ei în vigoare; se pronunță pe cale de dispoziții generale.

Analizând conținutul încheierii recurate din perspectiva dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., Înalta Curte constată că instanța de fond a examinat cererea de sesizare a Curții Constituționale și s-a pronunțat în conformitate cu normele legale incidente speței, fără a depăși limitele și atribuțiile conferite de acestea. Faptul că instanța a analizat cererea de sesizare prin raportare la normele legale aplicabile nu poate fi interpretată ca o depășire a atribuțiilor puterii judecătorești.

Față de aceste considerente, Înalta Curte constată că prima instanță a pronunțat o hotărâre în limitele atribuțiilor puterii judecătorești, motivul de recurs invocat fiind nefondat.

În ceea ce privește motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., potrivit căruia, casarea unei hotărârii se poate cere când "aceasta a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material", Înalta Curte reține următoarele:

În mod corect instanța de fond a apreciat că excepția de neconstituționalitate invocată nu îndeplinește condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 29 alin. (1), (2) și (3) din Legea nr. 47/1992, republicată, respingând, în consecință, cererea de sesizare ca inadmisibilă.

În conformitate cu prevederile art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 republicată, cu modificările și completările ulterioare, "Curtea Constituțională decide asupra excepțiilor de neconstituționalitate ridicate în fața instanțelor judecătorești sau de arbitraj comercial privind neconstituționalitatea unei legi sau ordonanțe ori a unei dispoziții dintr-o lege sau dintr-o ordonanță în vigoare, care are legătură cu soluționarea cauzei în orice fază a litigiului și oricare ar fi obiectul acestuia".

Condițiile de admisibilitate desprinse din textul de lege anterior citat sunt următoarele: excepțiile de neconstituționalitate vizează dispoziții din legi; excepțiile de neconstituționalitate vizează dispoziții care nu au fost declarate anterior ca fiind neconstituționale; excepțiile de neconstituționalitate au fost ridicate în cursul unui proces judiciar; excepțiile de neconstituționalitate au fost ridicate de către una din părțile din proces; excepțiile de neconstituționalitate au fost invocate în fața instanței de judecată.

Excepția de neconstituționalitate invocată în cauză are ca obiect dispozițiile art. 21 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, potrivit cărora "Este inadmisibilă prezentarea unor noi motive de contestare și/sau formularea unor noi capete de cerere pe calea concluziilor scrise sau orale ori a precizărilor la contestație ulterior termenului legal de formulare a acesteia".

Unul din motivele invocate în susținerea plângerii formulate în fața Curții de Apel București împotriva Deciziei nr. 1995/C11/2115, 2116, 2117, 2118, 2119, 2120, 2121 din data de 07.09.2021 este cel privind nelegala respingere de către CNSC ca inadmisibile a "oricăror altor critici și solicitări" cu motivarea că "au fost invocate ulterior contestațiilor înaintate."

Prin urmare, în mod corect a reținut prima instanță că aspectul litigios de care depinde soluționarea cauzei este acela dacă cele invocate de petentă prin notele scrise reprezintă doar o dezvoltare a motivelor inițiale sau motive noi inadmisibile.

Din motivele pe care se întemeiază excepția, se poate observa că acestea privesc interpretarea legii și nu o veritabilă excepție de neconstituționalitate.

Astfel, în concret, prin argumentele invocate de recurenta-reclamantă în susținerea excepției de neconstituționalitate referită mai sus, autorul excepției are ca scop obținerea, respectiv pronunțarea unei decizii de interpretare a textului legal.

Ori, față de obiectul plângerii și a motivelor invocate în susținerea acesteia, ține de competența instanței de judecată și nu a Curții Constituționale, să se stabilească dacă aspectele invocate de către contestatoarea prin notele scrise depuse în fața CNSC reprezintă doar o dezvoltare a unor motive inițiale sau reprezintă motive noi.

În acest context, din perspectiva admisibilității, în mod corect s-a constatat faptul că sesizarea Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 21 alin. (3) din Legea nr. 101/2016 nu este admisibilă, prin raportare la prevederile alin. (1), (2) și (3) ale art. 29 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale.

Practic, autorul excepției urmărește ca instanța de contencios constituțional să se substituie instanței de judecată, ceea ce este nepermis.

În practica sa constantă, Curtea Constituțională a statuat că, ori de câte ori critica de neconstituționalitate vizează interpretarea ori aplicarea greșită a legii de către instanțele judecătorești, excepția trebuie respinsă ca inadmisibilă, întrucât, potrivit art. 126 alin. (1) din Constituția României, justiția se realizează prin Înalta Curte de Casație și Justiție și prin celelalte instanțe judecătorești stabilite de lege, iar potrivit art. 126 alin. (3) din Constituția României, Înalta Curte de Casație și Justiție asigură interpretarea și aplicarea unitară a legii de către celelalte instanțe judecătorești, potrivit competenței sale.

În concluzie, Înalta Curte, în temeiul art. 496 C. proc. civ., respinge ca nefondat, recursul declarat de A. împotriva încheierii din 1 noiembrie 2021 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, în ceea ce privește soluția de respingere a excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 21 alin. (3) din Legea nr. 101/2016.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva încheierii din data de 1 noiembrie 2021 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 22 februarie 2022.