ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5306/2021

Ședința publică din data de 4 noiembrie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, la data de 02.10.2019, sub nr. x/2019, reclamanta A. a chemat în judecată pârâții Ministerul Fondurilor Europene și Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Capital Uman, solicitând anularea Deciziei nr. 269/02.04.2019, privind soluționarea contestației formulate de către A., înregistrată la sediul AM POCU cu nr. x/04.03.2019, privind proiectul "Resurse umane competitive în domenii de specializare inteligentă din regiunile Sud Vest Oltenia și Sud Muntenia RUCSI", cod SMIS 116943, emisă de Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Capital Uman și declararea ca eligibilă a sumei de 189.820,00 RON, precum și obligarea pârâtei la achitarea cheltuielilor de judecată.

Prin sentința civilă nr. 14/2020 din 20 ianuarie 2020, Curtea de Apel Oradea, secția de contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele:

- A respins excepțiile inadmisibilității acțiunii și lipsei de interes invocate de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene;

- A admis contestația formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Fondurilor Europene și Autoritatea De Management Pentru Programul Operațional Capital Uman, având ca obiect "contestație act administrativ fiscal";

- A dispus anularea Deciziei nr. 269/02.04.2019 emisă de M.F.E. și anularea parțială a Scrisorii standard de informare a Beneficiarului nr. x/26.02.2019 privind situația cheltuielilor aprobate în Cererea de plată nr. x proiect cod SMIS 116943;

- A constatat eligibilă și autorizată suma de 189.820,00 RON reprezentând cheltuieli în cadrul cererii de plată nr. x din proiect.

Împotriva sentinței civile nr. 14/2020 din 20 ianuarie 2020 a Curții de Apel Oradea, secția de contencios administrativ și fiscal, pârâtul Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ.

În esență, după prezentarea situației de fapt, recurentul-pârât a susținut că pornind de la o interpretare defectuoasă a normelor legale în materie, instanța a ajuns să încalce reguli de procedură ce atrag nulitatea hotărârii pronunțate. Prima instanță a pronunțat o hotărâre cu încălcarea principiului disponibilității.

În susținerea motivului prevăzut de art. 488 pct. 5 din C. proc. civ., recurentul a arătat că instanța de fond a încălcat principiul disponibilității când a dispus și anularea Scrisorii standard de informare, deși reclamanta a solicitat doar anularea Deciziei nr. 268/02.04.2019.

Recurentul a reiterat excepția inadmisibilității și lipsei de interes a acțiuni, susținând că în cauza de față decizia nu este emisă ca urmare a formulării unei contestații împotriva unui proces-verbal/notă de constatare, în temeiul dispozițiilor O.U.G. nr. 66/2011, ci este emisă ca urmare a atacării unei Scrisori standard de informare/Raport de neconformitate, în temeiul dispozițiilor Legii contenciosului administrativ. Astfel, obiectul acțiunii în temeiul legii contenciosului este clar stabilit prin conținutul art. 8 și vizează sesizarea instanței de contencios administrativ în vederea anulării actului administrativ, nu a răspunsului la plângerea prealabilă, în speță Decizia nr. 269/02.04.2019.

Așadar, susține recurentul, instanța plecând de la o premisă greșită, de o interpretare defectuoasă a legii, motivează respingerea excepției inadmisibilității susținând că Scrisoarea standard reprezintă actul administrativ în speța dedusă judecății, neatacat însă de intimatul-reclamant. Cu toate acestea, după ce instanța califică Scrisoarea standard de informare ca fiind act administrativ și face o teorie a actului administrativ respinge excepția inadmisibilității în dezacord total cu ceea ce susține anterior și în deplină neconcordanță cu prevederile legale care stabilesc clar ce act poate face obiectul acțiunii conform legii contenciosului administrativ, precum și cu încălcarea principului disponibilității, schimbând astfel obiectul stabilit prin cererea de chemare în judecată.

În opinia recurentului, instanța era obligată să solicite intimatului-reclamant să facă precizări cu privire la ce anume înțelege să solicite prin cererea de chemare în judecată, întrucât faptul că aceasta a cerut declararea ca eligibilă a sumei de 189.820,00 RON nu echivalează cu solicitarea de anulare parțială a Scrisorii standard de informare, deoarece o astfel de solicitare trebuia menționată expres în cerere.

De asemenea, în ceea ce privește excepția lipsei de interes instanța de fond a dat o interpretare complet eronată normelor de drept material raportat la actul dedus judecății. Printre condițiile ce se cer întrunite cumulativ pentru a fi parte în proces - alături de calitate procesuală, capacitate procesuală și afirmarea unui drept pentru realizarea căruia calea justiției este obligatorie - se numără interesul, în sensul de folos practic urmărit de cel care inițiază acțiune, în condițiile în care solicitarea reclamantului are la bază anularea Deciziei nr. 269/02.04.20.19, reclamantul nu poate face dovada folosului practic obținut în urma admiterii prezentei cereri, condiție esențială în promovarea și, totodată, în susținerea acțiunii.

Astfel, ipotetic vorbind, arată recurentul, în situația în care instanța ar decide, prin hotărâre rămasă definitivă anularea deciziei, așa cum solicită reclamantul, acest aspect nu ar avea nicio consecință asupra Scrisorii/Raportului, care își produc în continuare efectele, acestea nefăcând obiectul unei acțiuni în anulare în instanță, astfel încât, pe acest considerent, cererea intimatului-reclamant este lipsită de interes.

Cu toate că instanța este de acord cu faptul că actul administrativ este Scrisoarea standard de informare, concluzionează greșit atunci când reține, în primul rând, că si răspunsul la plângerea prealabilă poate face obiectul sesizării în instanță și în al doilea rând, ca în situația în care obiectul sesizării este răspunsul la plângerea prealabilă aceasta ar implica în mod firesc și analiza de legalitate a actelor administrative subsecvente.

O altă greșeală gravă a instanței de fond este aceea de a indica Scrisoarea standard de informare și Raportul de neconformitate ca fiind acte subsecvente deciziei, în condițiile în care acestea sunt emise anterior deciziei. Or, printr-o astfel de motivare instanța de fond susține viciul acțiunii intimatului-reclamant, în condițiile în care, procedural, instanța de fond avea obligația de a sancționa acest viciu de formulare a acțiunii numai împotriva deciziei de soluționare a contestației, prin admiterea excepțiilor invocate.

Pe fondul cauzei, instanța, în mod greșit, a apreciat că în speța de fața nu s-a încălcat nicio prevedere legală, făcând așadar o apreciere părtinitoare raportat la cele reținute prin decizie.

Motivarea instanței în ceea ce privește criteriul aplicat pentru departajare este eronată, instanța reținând că beneficiarul nu este obligat să accepte oferta cu prețul cel mai scăzut, însă, în considerarea principiului economicității, nici nu trebuie neglijat acest aspect în alegerea unei oferte.

Astfel, în speța de față, cu atât mai mult aspectul prețului mai scăzut este de luat în seama cu cât în răspunsul la clarificări nr. 293/17.07.2018, S.C. B. precizează, pentru Valea Prahovei - varianta 2, faptul că "în vederea îndeplinirii acestei variante pentru participanții la cursuri cazați în alte unități de cazare alternative asiguram transfer de la unitatea respectivă la C.." Prin urmare, deși acest operator, oferea și posibilitatea transferului între aceste unități și toate acestea la un preț mai mic decât oferta declarată câștigătoare.

De asemenea, se prevede în sentință faptul că, pentru Craiova, S.C. B. propunea o locație mult mai îndepărtată de locul unde se desfășurau cursurile în comparație cu ceilalți ofertanți. Întrucât orașul Craiova este un oraș mic, ce poate fi traversat în maxim o jumătate de oră, iar distanța dintre locația A. și D. nu este mare, faptul că este situat la periferia orașului nu este relevant, întrucât timpul de deplasare este nesemnificativ. Așadar, în luarea deciziei de a declara câștigătoare oferta cu prețul cel mai mare, dar care prezintă caracteristici tehnice "aproximativ identice" cu cele ale unei oferte cu un preț mai mic, nu a fost aplicat principiul economicității, justificarea selecției fiind realizată exclusiv pe cerințe nesolicitate. Astfel, reclamantul nu a solicitat în mod expres ca cerință "distanța dintre unitatea de cazare și locul desfășurării cursului", în sensul că indicarea unei distanțe mai mici sau mai mari ar urma să fie luată în considerare în declararea ofertei câștigătoare.

Instanța are o interpretare defectuoasă când reține faptul că intimatul-reclamant a procedat în mod corect, în condițiile în care prevederile Ordinului nr. 1284/2016 statuează că atribuirea se face ținând cont de cerințele solicitate.

De asemenea, instanța de fond apreciază, în mod eronat, ca întemeiate criticele intimatului-reclamant referitoare la reținerea de către organele de control a faptului că beneficiarul a decis în mod nelegal faptul că oferta financiară pentru activitățile A 6.2 și A 6.3 depășește liniile bugetare pentru aceste activități cu servicii de masă și cazare. Asta deoarece oferta financiară a S.C. B. S.R.L. nu depășea valoarea estimata a contractului iar în Specificațiile tehnice și în clarificările la acestea nu s-a precizat de către beneficiar faptul că oferta financiară trebuia defalcată pe activități care să se încadreze într-o anumită sumă aferentă liniilor de buget.

Instanța face o apreciere părtinitoare și complet eronată și atunci când afirmă că principiul economicității, pentru că nu este unic și ferm criteriu în evaluarea ofertelor, îi oferă autorității contractante un drept de apreciere mai larg. Or, faptul că nu este unic și ferm criteriu nu dă dreptul intimatului-reclamant și la încălcarea lui.

Deși Ordinul nr. 1284/2016 este cu mult mai permisiv decât legislația în materia achizițiilor publice, reclamantul nu a înțeles să respecte nici minimul impus de dispozițiile acestui ordin.

Astfel, potrivit secțiunii 1, pct. 1.1 din Ordin se impune respectarea, pe parcursul întregului proces de achiziție prin procedură competitivă, la adoptarea oricărei decizii, a următoarelor principii: principiul transparenței, principiul economicității, principiul eficienței și principiul eficacității. Așadar, aceste principii, inclusiv principiul economicității, chiar prevalează în cadrul unei proceduri competitive, contrar celor reținute, nelegal, de către instanța de fond.

În fine, recurentul precizează că atunci când dreptul de apreciere al autorității contractante depășește cadrul legal, consecința firească este aceea de aplicare a sancțiunii, care în cazul de față s-a concretizat prin neautorizarea la plată a sumei de 189.820,00 RON.

Intimata A. a depus concluzii scrise prin care a solicitat respingerea recursului, apreciind că sentința recurată este temeinică și legală, fiind dată cu aplicarea corectă a normelor de drept material incidente situației de fapt reținute.

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 15 iunie 2020, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 4 noiembrie 2022, în ședință publică, cu citarea părților.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs și a dispozițiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare.

Pentru a răspunde criticilor formulate prin recurs, Înalta Curte are în vedere, rezumativ, contextul factual și cadrul legislativ care a condus la prezentul litigiu.

Intimata-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o cerere prin care a solicitat anularea Deciziei nr. 269/02.04.2019, privind soluționarea contestației formulate privind proiectul "Resurse umane competitive în domenii de specializare inteligentă din regiunile Sud Vest Oltenia și Sud Muntenia RUCSI", cod SMIS 116943, emisă de Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Capital Uman, și declararea ca eligibilă a sumei de 189.820,00 RON.

Prima instanță a admis acțiunea dedusă judecății și a dispus anularea Deciziei nr. 269/02.04.2019 emisă de M.F.E. și anularea parțială a Scrisorii standard de informare a Beneficiarului nr. 4299/26.02.2019 privind situația cheltuielilor aprobate în Cererea de plată nr. x proiect cod SMIS 116943, constatând eligibilă și autorizată suma de 189.820,00 RON reprezentând cheltuieli în cadrul cererii de plată nr. x din proiect.

Învestită cu soluționarea cererii de recurs, Înalta Curte constată că hotărârea primei instanțe este dată cu interpretarea și aplicarea corectă a legii.

Criticile circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., potrivit cărora "casarea unei hotărâri se poate cere în cazul în care prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură prevăzute a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității", vizează încălcarea principiului disponibilității, recurentul susținând că în mod greșit prima instanță a dispus și anularea Scrisorii standard de informare, deși reclamanta a solicitat doar anularea Deciziei nr. 268/02.04.2019.

Susținerile recurentului sunt nefondate, întrucât din analiza considerentelor sentinței atacate rezultă că prima instanță a constatat just că, potrivit dispozițiilor art. 8 alin. (1) coroborat cu art. 18 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004, obiectul sesizării instanței de contencios este reprezentat de actul administrativ ce soluționează procedura prealabilă, ceea ce implică în mod firesc analiza de legalitate a actelor administrative subsecvente ce au făcut obiectul deciziei de soluționare a contestației prealabile.

Prin urmare, Înalta Curte constată că, sub acest aspect invocat, privind încălcarea regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității, față de criticile invocate, sentința atacată este la adăpost de critici.

În ceea ce privește criticile întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că, potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, ceea ce se circumscrie situației în care instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței, dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În cauza de față aceste motive nu sunt incidente.

Referitor la aspectele vizând soluționarea excepțiilor inadmisibilității și lipsei de interes a acțiunii, Înalta Curte, astfel cum corect a reținut și instanța de fond, reține că acțiunea este admisibilă, iar reclamanta are interes în susținerea acțiunii, având în vedere că, în cauză, reclamanta a urmat procedura administrativă prevăzută de O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, iar ulterior a formulat acțiunea în temeiul Legii nr. 554/2004, solicitând anularea actului vătămător și repararea pagubei cauzate.

Potrivit art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, "Deciziile pronunțate în soluționarea contestațiilor pot fi atacate de către contestatar la instanța judecătorească de contencios administrativ competentă, în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare".

Având ca reper aceste dispoziții legale, este evident că obiectul sesizării instanței de contencios este reprezentat de actul administrativ emis în procedura prealabilă administrativă, însă aceasta implică în mod firesc analiza de legalitate a actelor administrative subsecvente ce au făcut obiectul deciziei de soluționare a contestației prealabile, neputând fi reținute susținerile recurentului potrivit cărora cererea intimatei-reclamante este inadmisibilă și lipsită de interes.

Pe fondul cauzei, Înalta Curte reține că, în urma verificărilor efectuate de OIR POSDRU Regiunea Sud Muntenia, cu privire la dosarul de achiziție publică având ca obiect servicii de cazare și masa, pentru care a fost încheiat contractul nr. x/19.07.2018, s-a constatat, de către organele de control, nerespectarea principiului economicității, prin declararea ca ofertă câștigătoare oferta transmisă de către E. S.R.L., oferta cu cel mai mare preț, în condițiile în care în procedură a fost depusă și oferta S.C. B. S.R.L., care îndeplinea cerințele din specificațiile tehnice, iar prețul oferit era mai mic.

Criticile recurentului cu privire la soluția pe fondul acțiunii sunt centrate în principal pe încălcarea principiului economicității.

În aceste condiții, instanța de control judiciar, astfel cum corect a reținut instanța de fond, constată că principiul economicității nu este prevăzut ca unic și ferm criteriu în evaluarea ofertelor, ci, dimpotrivă, procedura competitivă aplicabilă în cazul achizițiilor cu praguri egale sau mai mari celor stabilite de art. 7 alin. (5) din Legea 98/2016 nu implică limite foarte restrictive în exercitarea dreptului de apreciere al autorității contractate, dar implică un spirit de concurență accentuat, având în vedere că ofertanții sunt profesioniști în domeniul obiect al achiziției.

Este adevărat că reclamanta-intimată a declarat câștigătoare oferta cu un prețul mai mare decât oferta S.C. B. S.R.L., însă justificarea selecției a fost realizată în vederea respectării și a principiilor eficienței și eficacității, motiv pentru care s-a ales oferta cu cele mai multe avantaje pentru realizarea obiectivelor proiectului, evaluarea ofertelor realizându-se exclusiv pe baza informațiilor prezentate în fiecare ofertă și răspunsurilor la clarificările solicitate.

Câtă vreme variantele propuse de S.C. B. S.R.L. propuneau o locație în Predeal, adică în altă regiune decât cea eligibilă (solicitată prin caietul de sarcini), iar a doua varianta presupunea distribuirea participanților la aceleași cursuri în mai multe locații, în condițiile în care E. S.R.L. a prezentat pentru organizarea evenimentelor F. pentru locația din Craiova, C. din localitatea Sinaia și G. din localitatea Bușteni pentru locații din Județul Prahova, oferta fiind în totalitate eligibilă, fezabilă și realistă, este echitabil și în spiritul concurenței libere ca beneficiarul să aibă dreptul a se raporta la ansamblul avantajelor în etapa evaluării finale, neputându-se statua fără echivoc că s-a produs o încălcarea normei cap. 5 secțiunea a 3 pct. 3.1.8 paragraf 4 din Ordinul 1284/2016.

Argumentele recurentului potrivit cărora oferta S.C. B. S.R.L. îndeplinea criteriile tehnice, întrucât acest operator oferea și posibilitatea transferului între unități, iar orașul Craiova este un oraș mic, ce poate fi traversat în maxim o jumătate de oră, sunt nefondate, întrucât, astfel cum a arătat și instanța de fond, scindarea cursanților ar fi putut duce la interpretări subiective din partea cursanților cu privire la modul de distribuire a lor pe locații, ceea ce ar fi afectat cu siguranță desfășurarea în condiții optime a cursului.

Contrar susținerilor recurentului, nu se poate reține că instanța de fond a avut o interpretare defectuoasă când a reținut faptul că intimatul-reclamant a procedat în mod corect, întrucât în cauză nu au fost încălcate prevederile Ordinului nr. 1284/2016 .

În acest sens, Înalta Curte reține că, potrivit pct. 1.1 - Secțiunea 1 din Ordinul nr. 1284/2016, "Pe parcursul întregului proces de achiziție prin procedură competitivă, la adoptarea oricărei decizii, trebuie avute în vedere următoarele principii: a) principiul transparenței; b) principiul economicității; c) principiul eficienței; d) principiul eficacității."

Având ca reper dispozițiile Ordinului nr. 1284/2016, Înalta Curte constată că respingerea ofertei B. S.R.L. este rezultatul unei alegeri ce a avut la bază strict o comparare în ansamblu a avantajelor, dezavantajelor, și nu o excludere a ofertei ca fiind necorespunzătoare tehnic, situație în care nu ar mai fi ajuns în stadiul comparării avantajelor si dezavantajelor.

Astfel cum corect a reținut instanța de fond, Înalta Curte constată că nu se impune calificarea dreptului de apreciere al autorității contractante, exercitat prin compararea avantajelor și dezavantajelor ofertelor, ca reprezentând o abatere cu implicații grave, de natură a conduce la producerea unui prejudiciu fondurilor europene.

În concluzie, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de pârâtul Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene împotriva sentinței nr. 14/2020 din 20 ianuarie 2020 a Curții de Apel Oradea, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 4 noiembrie 2021, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.