ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3034/2022

Ședința publică din data de 25 mai 2022

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin acțiunea înregistrată la data de 09 decembrie 2019 pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III - a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, a solicitat ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună anularea în tot a H.G. nr. 1502 din 12 decembrie 2007 pentru aprobarea Normelor metodologice privind cuantumul timbrului monumentelor istorice și modalitățile de percepere, încasare, virare, utilizare și evidențiere a sumelor rezultate din aplicarea acestuia și anularea în parte a H.G. nr. 593 din 08 iunie 2011 privind organizarea și funcționarea Institutului Național al Patrimoniului, în privința art. 2 lit. d), e), art. 4 alin. (3).

La data de 09 martie 2020 Institutul Național al Patrimoniului a formulat cerere de intervenție principală (în nume propriu), solicitând admiterea în principiu a cererii de intervenție principală, în nume propriu, pe cale de excepție, admiterea excepției tardivității formulării acțiunii, iar pe fond respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată și nelegală și obligarea reclamantei la plata cheltuielilor de judecată.

La data de 10 martie 2020 reclamanta societatea A. S.R.L. a depus precizări, solicitând introducerea în cauză a Institutul Național al Patrimoniului.

La data de 18 iunie 2020 societățile B. S.R.L., C. S.R.L. și D. S.R.L. au formulat cerere de intervenție în sprijinul reclamantei, solicitând admiterea acțiunii, anularea dispozițiilor nelegale din actele cu caracter normativ H.G. nr. 1502/12.12.2017 și H.G. nr. 593/08.06.2011 și obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

1.2. Hotărârea instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 188 din 03 decembrie 2020, Curtea de Apel Cluj, secția a III - a contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele:

- a respins excepția tardivității acțiunii, invocată de pârâtul Guvernul României și intervenientul forțat Institutul Național al Patrimoniului;

- a admis în parte acțiunea în contencios formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României și intervenientul forțat Institutul Național al Patrimoniului;

- a anulat art. 10 alin. (1) din Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 1.502/2007;

- a respins în rest acțiunea introductivă de instanță;

- a admis în parte cererea de intervenție accesorie formulată în favoarea reclamantei de către intervenientele D. S.R.L., B. S.R.L. și C. S.R.L., în limitele admiterii acțiunii introductive de instanță;

- a obligat pe pârâtul Guvernul României și intervenientul forțat Institutul Național al Patrimoniului să plătească reclamantei suma de 2.050 RON cheltuieli de judecată parțiale.

1.3. Căile de atac exercitate în cauză

Împotriva sentinței civile nr. 188 din 03 decembrie 2020, pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a III - a contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs reclamanta A. S.R.L., pârâtul Guvernul României și intervenientul forțat Institutul Național al Patrimoniului.

1.3.1. Reclamanta societatea A. S.R.L. a formulat recurs în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în parte a sentinței recurate, rejudecarea cauzei în limitele recursului și admiterea în parte a cererii de chemare în judecată, în sensul anulării în tot a H.G. nr. 1502/12.12.2007.

În motivarea căii de atac exercitate recurenta - reclamantă a susținut următoarele:

O primă critică circumscrisă motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. se referă la încălcarea/aplicarea greșită a art. 3 alin. (1), art. 6 alin. (3), art. 7, art. 30, art. 31, art. 32 din Legea nr. 24/2000, pretinzându-se că H.G. nr. 1502/2007 nu este motivată și nu are o notă de fundamentare

Pretinsa nota de fundamentare vizează operațiunile de modificare și completare a unui act normativ abrogat (H.G. nr. 1309/2002), fără a fi motivată operațiunea legislativă de abrogare a acestuia și de adoptare a unui nou act normativ, deși din perspectiva tehnicii legislative, modificarea, completarea, abrogarea sunt evenimente legislative distincte (art. 58 și urm. din Legea nr. 24/2000), iar conform art. 32 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 "Documentele de motivare se redactează într-un stil explicativ, clar, folosindu-se terminologia proiectului de act normativ pe care îl prezintă".

Nota de fundamentare explică doar necesitatea de adaptare a H.G. nr. 1309/2002 la specificul activității de cazinou și jocuri de noroc, precum și necesitatea reglementării activității de control. În schimb, nu sunt motivate celelalte prevederile ale H.G. nr. 1502/2007, printre care cele privind cuantumul timbrului monumentelor istorice de 2% fără TVA, (art. 4 lit. a) și cele privind aplicarea penalităților de întârziere, în cuantum de 0,2% pe zi de întârziere (art. 10 alin. (1);

Prin raportare la forma finală a proiectului actului normativ (H.G. nr. 1502/2007), pretinsa nota de fundamentare nu respectă elementele obligatorii ale motivării, impuse de art. 31 din Legea nr. 24/2000, nefiind prezentate consultările cu destinatarii normei (alții decât reprezentații activităților de cazinou și jocuri de noroc), nu este prezentat impactul socio-economic al reglementării.

În viziunea instanței de fond, din moment ce H.G. nr. 1502/2002 nu ar fi suferit modificări "de fond" față de H.G. nr. 1309/2002, (deși Consiliul Legislativ a recomandat abrogarea H.G. nr. 1309/2002, tocmai din cauza amplorii modificărilor aduse), nu pot fi reținute vicii de motivare.

Din perspectiva exigențelor tehnicii legislative, raționamentul instanței de fond nu are niciun temei. Nu există text de lege care să condiționeze obligativitatea notei de fundamentare, a formei și conținutului acesteia, de existența modificărilor legislative "de fond", după cum nu există niciun text de lege care să rețină legalitatea unei note de fundamentare destinate inițial unui alt proiect de act normativ, ce a avut ca obiect alte evenimente legislative.

Din contra, Legea nr. 24/2000 este categorică în a exclude confuziile între ceea ce înseamnă modificare, completare și abrogare. În acest sens, potrivit art. 61 alin. (1) din Legea nr. 24/2000:

"Modificarea sau completarea unui act normativ este admisă numai dacă nu se afectează concepția generală ori caracterul unitar al acelui act sau dacă nu privește întreaga ori cea mai mare parte a reglementării în cauză; în caz contrar actul se înlocuiește cu o nouă reglementare, urmând să fie în întregime abrogat".

Or, prin coroborarea acestui text de lege cu art. 32 alin. (2) din Legea nr. 24/2000:

"Motivarea trebuie să se refere la forma finală a proiectului de act normativ; dacă pe parcurs s-au adus unele modificări proiectului, ca urmare a propunerilor și observațiilor primite de la organele de avizare, motivarea inițială trebuie reconsiderată în mod corespunzător", singura concluzie ce se poate extrage este că nota de fundamentare trebuie reconsiderată obligatoriu, în măsura în care, în cele din urmă, s-a optat pentru abrogarea și adoptarea unui nou act normativ, în defavoarea opțiunii inițiale a modificării și completării actului normativ existent.

De altfel, din moment ce legea impune abrogarea ca soluție obligatorie în cazul în care modificările/completările preconizate vizează majoritatea actului normativ existent, nu există nicio rațiune pentru care ar fi păstrată totuși nota de fundamentare inițială, destinată modificărilor/completărilor actului normativ existent. Un asemenea raționament este contrar scopului Legii nr. 24/2000, acela de a asigura claritatea legislației.

Perspectiva "istorică" pe care o propune instanța de fond nu-și are locul în condițiile unor texte de lege imperative. Scopul motivării este asigurarea transparenței pentru destinatarul actului normativ, astfel încât acesta, consultând nota de fundamentare, să înțeleagă pe deplin rațiunea din spatele reglementării, esențială pentru înțelegerea, interpretarea și aplicarea acesteia.

Or, destinatarul reglementării nu poate fi invitat să facă o analiză "istorică" a reglementării, studiind succesiunea actelor normative adoptate, a notelor de fundamentare trecute și prezente, a proiectelor de modificare/completare, a observațiilor primite de la organele de avizare. Dacă o asemenea analiză cu greu i-a fost la îndemână instanței de fond, fiind necesară o cercetare judecătorească extinsă, cu clarificări succesive din partea Guvernului României, este limpede că pentru simplul destinatar al normei un astfel de examen este imposibil.

Făcând refererire la jurisprudența Curții Constituționale, se arată că fundamentarea temeinică a inițiativelor legislative reprezintă o exigență impusă de dispozițiile constituționale menționate, întrucât previne arbitrarul în activitatea de legiferare, asigurând că legile propuse și adoptate răspund unor nevoi sociale reale și dreptății sociale. Accesibilitatea și previzibilitatea legii sunt cerințe ale principiului securității raporturilor juridice, constituind garanții împotriva arbitrarului, iar rolul controlului de constituționalitate este de a asigura aceste garanții, opuse oricărei intervenții legislative arbitrare.

Potrivit art. 31 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 24/2000, instrumentul de prezentare și motivare trebuie să includă cerințele care reclamă intervenția normativă (lit. a) si implicațiile pe care noua reglementare le are asupra legislației în vigoare lit. d). Or, în niciun caz abrogarea unui act normativ nu poate fi motivată prin necesitatea de completare/modificare, mai cu seamă cu cât potrivit art. 32 alin. (1) din Legea nr. 24/2000:

"Documentele de motivare se redactează într-un stil explicativ, clar, folosindu-se terminologia proiectului de act normativ pe care îl prezintă".

Contrar acestor texte de lege, pretinsa nota de fundamentare folosește o terminologie diferită, ce se referă la modificare/completare, nicidecum la abrogare/adoptare. De asemenea, nota de fundamentare are ca premisă ce reclamă intervenția legislativă necesitatea de adaptare a H.G. nr. 1309/2002 la specificul activității de cazinou și jocuri de noroc, premisă care însă nu poate justifica, în lipsa unor mențiuni exprese, și abrogarea H.G. nr. 1309/2002, existând o evidentă contradicție de sens între cele două premise.

Altfel, ar trebui acreditată ideea potrivit căreia abrogarea H.G. nr. 1309/2002 și aprobarea unor noi norme metodologice au fost dictate exclusiv de specificul activităților de cazinou și jocuri de noroc, iar absolut toate prevederile H.G. nr. 1502/2007 ar trebui să-­și găsească fundamentul în specificul acestor activități. Un asemenea raționament nu poate fi primit, reprezentând o pseudo-motivare a unui act normativ care, deși produce efecte erga omnes, este motivat prin prisma intereselor unui grup restrâns de persoane, respectiv operatorii economici ai activităților de cazinou și jocuri de noroc.

Sub acest aspect se mai pretinde respectarea formală a dispozițiilor art. 31 alin. (4) din Legea nr. 24/2000 și H.G. nr. 1361/27.09.2006.

Împrejurarea că nota de fundamentare depusă "bifează" scheletul de motivare stabilit prin H.G. nr. 1361/2006 este o motivare de formă a H.G. nr. 1502/2007, întrucât pe fond soluțiile normative sunt nemotivate.

Textul notei de fundamentare nu lasă loc de interpretări și abundă în explicații ce atestă că premisa intervenției legislative a vizat strict adaptarea reglementării în vigoare la acel moment (H.G. nr. 1309/2002) la specificul activităților de cazinou și jocuri de noroc.

Se menționează astfel, că au avut loc întrevederi la nivelul Oficiului Național al Monumentelor Istorice cu reprezentanții asociațiilor la nivel național al operatorilor economici ce au ca obiect de activitate cazinourile, jocurile de noroc și jocurile mecanice, în cadrul cărora aceștia și-au motivat și formulat propunerile de modificare a Normelor metodologice, astfel încât prevederile de instituire a timbrului monumentelor istorice să devină aplicabile în mod adecvat în acest domeniu de activitate, fără a spori nejustificat fiscalitatea în domeniu.

Contrar aprecierilor instanței de fond, niciunde în pretinsa notă de fundamentare nu se argumentează că ar fi suficient cuantumul de 2% al timbrului monumentelor istorice sau procentul penalităților de 0.2% pe zi de întârziere. Numărul contribuabililor și cuantumul viramentelor este menționat în contextul necesității reglementării activității de control, dar acest fapt nu echivalează nicidecum cu o analiză a caracterului "suficient" al cuantumului de 2% al timbrului sau de 0,2%/zi al penalităților, așa cum eronat a reținut instanța.

Contrar aprecierilor instanței de fond care a considerat că reclamanta și-ar fi nuanțat/schimbat prin concluziile scrise natura susținerilor, privind motivele de nulitate, în realitate, prin acțiunea introductivă nu s-a invocat doar lipsa notei de fundamentare, ci a invocat și nemotivarea actului administrativ cu caracter normativ, sens în care a invocat încălcarea prevederilor art. 6, art. 7, art. 30, art. 31, art. 32 din Legea nr. 24/2000. În etapa concluziilor scrise, precum și a celor orale, susținerile au fost concentrate, după este și firesc, pe aspectele relevate de cercetarea judecătorească. Dar asta nu înseamnă, în niciun caz, că premisa acțiunii ar fi fost schimbată. Din contra, esența unei astfel de critici este întotdeauna nemotivarea actului normativ, nota de fundamentare fiind doar instrumentul specific prin care se concretizează obligația de motivare.

Recurenta mai pretinde că instanța a încălcat/aplicat greșit dispozițiile din art. 139 alin. (3) din Constituție, întrucât contrar celor reținute prin hotărârea atacată, textul normei constituționale impune ca fondurile astfel colectate, prin mecanism parafiscal, să fie folosite exclusiv potrivit destinației. Asta înseamnă că fondurile au o destinație precisă și că sunt folosite efectiv. Per a contrario, fondurile nu pot fi prelevate, fără a fi cheltuite potrivit destinației.

Art. 139 alin. (3) din Constituție nu poate fi folosit drept paravan pentru acumularea de excedente bugetare de diverse instituții ale statului, așa cum pare să sugereze instanța de fond. Dacă totuși cuantumul taxei prelevate se dovedește a fi excesiv, față de necesitățile reale de utilizare sau față de capacitate de utilizare a instituției respective, cuantumul taxei trebuie actualizat, așa cum impune, în cazul de față art. 52 alin. (2) din Legea nr. 422/2001:

"Cuantumul timbrului monumentelor istorice se stabilește prin hotărâre a Guvernului și se actualizează, anual, prin ordin al ministrului culturii și cultelor".

Aprecierea instanței de fond conform cu care modalitatea de gestionare a fondurile provenite din colectarea timbrului monumentelor istorice reprezintă o problemă de oportunitate, iar nu de legalitate, care să poată fi cenzurată în sistemul Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ este eronată în opinia recurentei, întrucât art. 139 alin. (3) din Constituție exclude existența unui drept de apreciere al INP în privința cuantumului în care sunt folosite sau nu fondurile provenite din colectarea din timbrului monumentelor istorice. Dreptul de apreciere al INP se limitează doar la identificarea modalităților concrete de utilizare (art. 52 din Legea nr. 422/2001), neexistând însă un drept de opțiune care să permită INP să înregistreze excedente bugetare, de ordinul milioanelor de RON, de pe urma nefolosirii fondurilor obținute din perceperea timbrului monumentelor istorice.

Prerogativa colectării taxelor parafiscale este strâns legată de obligația de folosire a fondurilor, iar cele două operațiuni nu pot fi disociate. Nicidecum nu poate fi acreditată ideea că, pe de o parte, INP poate colecta astfel de taxe, stabilite într-un cuantum ce se află, potrivit instanței, în marja de apreciere a Guvernului, dar pe de altă parte, INP nu ar avea o obligație corelativă de a folosi în integralitate fondurile colectate.

Din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. recurenta pretinde că instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității, întrucât, contrar art. 14 alin. (6) C. proc. civ., și-a întemeiat parțial hotărârea, pe motive de drept care nu au fost supuse, în prealabil, dezbaterii contradictorii

Astfel, prin hotărârea atacată se susține în câteva ocazii că reclamanta ar invoca formal motivul de nelegalitate legate de lipsa motivării actului administrativ, fără a arăta o vătămare, în condițiile în care nici Guvernul, nici intervenientul Institutul Național al Patrimoniului nu au invocat lipsa vătămării, drept motiv pentru respingerea acțiunii, iar drept urmare nu au existat discuții contradictorii în această privință, după cum nici instanța din oficiu nu a suspus dezbaterii aspectul vătămării.

Or, în condițiile în care nu se invocă lipsa vătămării, ba mai mult și părțile litigante, și chiar instanța înțeleg vătămarea ce a determinat promovarea acțiunii, este de neînțeles invocarea de către instanță a unei pretinse lipse de vătămare.

1.3.2. Au formulat cereri de recurs pârâtul Guvernul României și intervenientul forțat Institutul Național al Patrimoniului a formulat recurs în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în parte a sentinței recurate și reținerea cauzei spre rejudecare, cu consecința respingerii acțiunii și a cererilor de intervenție accesorie, ca neîntemeiate.

În motivarea opțiunii lor procesuale, care în esneță conțin critici similare, cei doi recurenți au susținut următoarele:

Instanța a admis în parte acțiunea, dispunând anularea art. 10 alin. (1) din H.G. nr. 1502/2007, unde este prevăzută obligația de plată a dobânzilor și penalităților de întârziere, în aprecierea eronată că actul normativ cu forță superioară, respectiv Legea nr. 422/2001 nu a prevăzut această obligație accesorie și nici faptul că prin normele metodologice pot fi reglementate dobânzi și penalități de întârziere.

În cazul taxelor parafiscale, măsurile sancționatorii și penalitățile se întemeiază pe principiile și prevederile specifice dreptului obligațiilor, așa cum sunt acestea stipulate de C. civ.

Tehnicile și procedura după care se colectează și se încasează timbrul monumentelor istorice, la fel ca orice altă taxă parafiscală, sunt foarte apropiate de cele utilizate în materia fiscală. Diferența constă în faptul că, în vreme ce impozitele se colectează cu dublul scop de a se impune o anumită conduită în mediul social-economic și pentru a se putea acoperi nevoile generale și comune ale societății, taxele parafiscale se încasează numai de la persoanele fizice și/sau juridice care sunt vizate în mod expres de reglementările legale care au instituit respectivele taxe, exclusiv în scopul asigurării unor venituri complementare la dispoziția beneficiarilor legali ai acestor fonduri.

Prin similitudine cu principiile fiscale, și în cazul taxelor parafiscale, legiuitorul poate impune sancțiuni și penalități pentru neplata acestora. Pentru neachitarea la termenul de scadență de către debitor a obligațiilor de plata, se datorează după acest termen dobânzi și penalități de întârziere. Dobânzile se calculează pentru fiecare zi de întârziere, începând cu ziua imediat următoare termenului de scadență și până la data stingerii sumei datorate inclusiv.

Timbrul monumentelor istorice se percepe, potrivit art. 51 alin. (4) din Legea nr. 422/2001 de la operatorii economici, editori sau producători, de la proprietari, titulari ai dreptului de administrare sau ai altor drepturi reale asupra imobilelor situate în zona de protecție a monumentelor istorice, în zonele construite protejate sau de la beneficiarii veniturilor realizate, după caz.

Potrivit dispozițiilor art. 55 lit. c) din Legea nr. 422/2001, nevirarea contravalorii timbrului monumentelor istorice, precum și a taxelor și tarifelor prevăzute de prezenta lege constituie contravenții la regimul de protejare a monumentelor istorice. De asemenea, potrivit dispozițiilor art. 58 din Legea nr. 422/2001, contravențiilor prevăzute la art. 55 le sunt aplicabile dispozițiile Ordonanței Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare.

Astfel, în ceea ce privește regimul contravențiilor în domeniul monumentelor istorice, dispozițiile O.G. nr. 2/2001 (norma generală) se completează cu cele ale Legii nr. 422/2001 (norma specială). Prin urmare, se poate constata faptul că prevederile art. 10 din Normele metodologice nu contravin dispozițiilor art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată.

Mai mult decât atât, potrivit dispozițiilor art. 15 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, în procesul de legiferare este interzisă instituirea acelorași reglementări în mai multe articole sau alineate din același act normativ ori în două sau mai multe acte normative. Pentru sublinierea unor conexiuni legislative se utilizează norma de trimitere.

Contrar celor reținute de prima instanță, se apreciază că și dispozițiile art. 10. alin. (1) din Hotărârea Guvernului nr. 1502/2007 se încadrează pe deplin în textul reglementat de lege, respectiv de art. 51 alin. (2) care stabilește «cuantumul timbrului monumentelor istorice și modalitățile de percepere, încasare, virare . . . . . . . . . .», apreciind, totodată, că legea pentru care se emit norme de aplicare nu trebuie și nu poate să conțină toate elementele actului de aplicare, deoarece, altfel, acesta din urmă ar fi golit de conținut.

Mai mult, Legea nr. 24/2000 privind tehnica legislativă, cu modificările și completările ulterioare, permite dezvoltarea ori detalierea soluțiilor din actul de bază - prin actul de aplicare - art. 6 alin. (4), teza finală, iar în cazul de față s-a detaliat în privința taxei timbrului monumentelor istorice, s-au stabilit cuantumul, modalitățile de percepere, încasare, virare ... etc., dobânzile și penalitățile de întârziere neputând fi separate de taxa de timbru pentru care se aplică.

Se mai pretinde că actul normativ atacat, respectiv Normele de aplicare a Legii nr. 422/2001, este temeinic și legal, fiind elaborat în conformitate cu dispozițiile legale incidente, în vigoare la data emiterii acestora, conform principiului de drept tempus regit actum, elaborat de către inițiatorul Ministerul Culturii, cu avizul de specialitate al Ministerului Finanțelor, privind verificarea circumscrierii proiectului de act dispozițiilor legislației privind finanțele publice, precum și cu avizul de legalitate al Ministerului Justiției, potrivit normelor de tehnică legislativă stabilite de Legea nr. 24/2000 privind tehnica legislativă cu modificările și completările ulterioare.

Actul atacat este întocmit pe baza unui act de nivel superior, fără a depăși limitele competenței instituite prin acel act și nu contravine principiilor și dispozițiilor Legii nr. 422/2001, cu modificările și completările ulterioare. - respectându-se astfel prev. art. 13. lit. b) din Legea nr. 24/2000 privind tehnica legislativă, cu modificările și completările ulterioare.

Legea nr. 24/2000 privind tehnica legislativă, cu modificările și completările ulterioare, permite ca prin actul de aplicare să se dezvolte ori detalieze soluțiile din actul de bază - art. 16, alin. (4), teza finală.

Cu privire la dobânda legală, Normele Metodologice de aplicare a Legii nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice, republicată, cu modificările și completările ulterioare, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 1502/2007, instituie la art. 10 alin. (1), ca sancțiune în cazul nevirării la termen a sumelor datorate, a dobânzii și a penalităților de întârziere în cuantum de 0,2% pentru fiecare zi de întârziere. Acestea se virează în contul prevăzut la art. 8, cu ordin de plată, în care se va menționa "contravaloarea majorărilor de întârziere aferente timbrului monumentelor istorice corespunzătoare lunii ... anului ...".

Dar, aceasta dispoziție nu adaugă la nici o lege, atât timp cât este expres reglementată de art. 2 din O.G. nr. 13/2011 privind dobânda legală remuneratorie și penalizatoare pentru obligații bănești, precum și pentru reglementarea unor măsuri financiar-fiscale în domeniul bancar.

Așadar, art. 10 din H.G. nr. 1502/2007, nu face decât să reflecte aplicația dobânzii legale, care urmează regulile stabilite de actul normativ cadru privind dobânda legală, respectiv la O.G. nr. 13/2011.

De asemenea în cazul în care o sumă de bani nu este plătită la scadență, creditorul are dreptul la daune moratorii sub forma dobânzii legale - art. 1535 alin. (3) din C. civ.

Textele legale sunt foarte clare, neridicând probleme de interpretare, practica instanțelor judecătorești fiind unanim favorabilă.

Cu privire la acordarea sumei reactualizată în raport de rata inflației și a penalităților de întârziere existența temeiului legal pentru acordarea sumei reactualizată în raport de rata inflației și a penalităților de întârziere se impune ca urmare a respectării principiului reparării integrale a prejudiciului consacrat de dispozițiile C. civ. și de practica instanțelor judecătorești

Caracterul compensatoriu al actualizării rezidă în faptul că, prin aceasta se repară partea din beneficiul nerealizat care nu este acoperit de dobânda legală. În timp ce dobânda reprezintă prețul lipsei de folosință, actualizarea cu inflația urmărește conservarea valorii reale a obligațiilor bănești.

Având în vedere că natura juridică a dobânzii este diferită de natura juridică a actualizării obligației cu rata inflației, prima reprezentând o sancțiune, (daune moratorii pentru neexecutarea obligației de plată), iar a doua reprezentând valoarea reală a obligației bănești la data efectuării plății, (daune compensatorii), se ajunge la concluzia că este admisibil cumulul acestora și deci nu se poate vorbi despre o dublă reparație, ceea ce ar reprezenta o îmbogățire fără justă cauză a creditorului.

Prin urmare, având în vedere considerentele expuse, se poate constata faptul că atât Legea nr. 422/2001, cât și normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 1502/2007, stabilesc sancțiuni și penalități de întârziere pentru nevirarea de către debitor a cuantumului timbrului monumentelor istorice, iar prevederile art. 10 din Normele metodologice privind cuantumul timbrului monumentelor istorice și modalitățile de percepere, încasare, virare, utilizare și evidențiere a sumelor rezultate din aplicarea acestuia, nu reglementează condiții suplimentare legilor a căror executare o organizează, ci, în contextul operațiunilor care vizează timbrul monumentelor, detaliază modul în care reglementările cuprinse de acestea trebuie să fie puse în aplicare.

1.4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 19 noiembrie 2021, recurenta-reclamantă a solicitat respingerea recursurilor formulate de părțile adverse și obligarea acestora la plata cheltuielilor de judecată.

Prin întâmpinările înregistrate la dosarul cauzei la data de 02 decembrie 2021, intervenientele accesorii D. S.R.L., B. S.R.L. și C. S.R.L. au invocat excepția inadmisibilității petitului privind admiterea în integralitate a cererii de intervenție formulată de Institutul Național al Patrimoniului și au solicitat respingerea recursurilor formulate de pârâtul Guvernul României și de intervenientul forțat Institutul Național al Patrimoniului, ca nefondate. Totodată, prin notele scrise înregistrate la dosarul cauzei la aceeași dată, au solicitat admiterea recursului formulat de recurenta-reclamantă.

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 02 decembrie 2021, recurentul - intervenient forțat a solicitat respingerea recursului formulat de recurenta-reclamantă și admiterea recursului formulat de recurentul-pârât.

II. Considerentele și soluția instanței de recurs

2.1. Examinând hotărârea recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale incidente, constată următoarele:

2.1.1. Recursul reclamantei societatea A. S.R.L.

Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. este nefondat.

Sub acest aspect recurenta - reclamantă susține că instanța de fond în mai multe rânduri, relativ la diferitele aspecte de critică aduse actelor administrative contestate în prezenta cauză, a reținut lipsa unei vătămări în drepturile sau interesele legitime ale reclamantei, în condițiile în care o atare apreciere nu este susținută de pretențiile sau apărările părților împrocesuate, prin care s-a conturat cadrul procesual în limitele în care instanța era îndreptățită a se pronunța.

Contrar acestor susțineri, instanța de control judiciar consideră că existența unei vătămări este esențială pentru intervenția sancțiunii nulității unui act administrativ, așa cum reiese din economia art. 1 și 8 din Legea nr. 554/2004. Prin urmare indiferent de invocarea lipsei acestei condiții în mod expres, instanța de contencios administrativ nu poate anula un act administrativ fără a constata existența unui efect prejudicial în patrimoniul persoanei reclamante, pentru că de esența contenciosului administrativ este protecția drepturilor sau intereselor legitime ale persoanelor față de activitatea ilicită a administrației.

Cu toate acestea, se impune a se preciza că lipsa unei vătămări nu se verifică în raport cu fiecare critică de nelegalitate adusă unui act administrativ. Cerința vătămării se referă la ansamblul actului administrativ, la efectele sale, iar nu la neregularitățile semnalate, or din acest punct de vedere se observă că instanța de fond a procedat la o analiză pe fond a cauzei, neridicând nici o obiecție cu privire la pretinsul caracter păgubitor la actului administrativ contestat despre care se afirmă că lezează patrimoniul reclamantei prin perceperea nelegală a unei taxe parafiscale.

Însă aprecierile instanței de fond referitoare la lipsa unei vătămări a reclamantei în legătură cu unele neregularități semnalate sunt considerente complementare celor prin care s-a justificat de o manieră suficientă soluția adoptată în fiecare caz de legalitate invocat, astfel că o asemenea constatare nu este de natură a duce la reformarea hotărârii atacate.

Sub aspectul motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. insistă în argumentul că actul administrativ contestat este nemotivat sau nemotivat corespunzător.

Așa cum s-a reținut constant în jurisprudența instanței supreme, motivarea actului administrativ constituie o veritabilă condiție de legalitate a acestuia, atât de formă, sub aspectul existenței ei, cât și de fond, în privința conținutului ei. Această cerință reprezintă o garanție împotriva conduitei arbitrare și a excesului de putere al autorităților publice, menită să ofere destinatarilor lui ori terților interesați o informarea corectă asupra treburilor publice și asupra problemelor de ordin personal, iar instanței să permită efectuarea unui control de legalitate adecvat.

Considerentele deciziei administrative, mai ales aspectele de fapt, se pot regăsi și în actele care atestă operațiuni administrative anterioare deciziei, care în ansamblul precedurii derulate premerg, pregătesc și fundamentează actul decizional.

Cu toate acestea, nu pot fi pretinse actului administrativ exigențe similare în privința motivării cu cele solicitate hotărârilor judecătorești, pentru că nu se poate face abstracție de caracterul său de act juridic unilateral, de faptul că emiterea lui este rezultatul valorificării raporturilor de putere publică a emitentului în raport de destinatarii lor, că în procedura de emitere a acestuia contenciosul își pierde din intensitate, chiar dacă legiuitorul a instituit obligația parcurgerii recursului grațios ori ierarhic.

Cu caracter special, în cazul actelor administrative cu caracter normativ, ca actele infralegale, legiuitorul a prevăzut în mod expres că adoptarea acestora trebuie să fie însoțită de un document de motivare. Documentul de motivare în cazul hotărârilor de guvern este reprezentat de nota de fundamentare. Fără a distinge între diferitele acte normative, art. 31 din Legea nr. 24/2000 prevede că intrumentul de motivare trebuie să cuprindă mai multe secțiuni, respectiv motivul emiterii actului normativ, impactul socio - economic, impactul finaciar, impactul asupra sistemului juridic, etc., aspecte necesare a justifica adoptarea actului administrativ, cu rol de informare a destinatarilor săi asupra necesității adoptării noului act normativ sau a modificării acestuia, și a influenței noilor reglementări asupra subiecților cărora se adresează.

În această notă, este pe deplin justificată și necesară analiza instanței de fond a evoluției legislative în privința legislației infralegale privind timbrul monumentelor istorice.

Actul normativ inițial, H.G. nr. 1309/2002 a fost în vigoare până la data de 14 februarie 2008, fiind emisă cu o notă de fundamentare corespunzătoare. Abrogarea sa a intervenit ca urmare a necesității modificării ei, care prin amploarea lor a impus adoptarea unui act normativ nou, respectiv H.G. nr. 1502/2007, care pe lângă înglobarea vechii reglementări a inclus și reglementări noi referitoare la lărgirea sferei debitorilor acestei taxe cu activitățile de cazinou, jocuri de noroc și jocuri mecanice.

Or, din perspectiva normelor criticate de reclamantă H.G. nr. 1502/2007 nu a dus nicio modificare cuantumului timbrului monumentelor istorice datorat, modalităților sale de percepere și/sau încasare, astfel că se poate susține că din această perspectivă noul act normativ nu a avut un alt impact social, economic, juridic decât cel anterior, astfel că fundamentarea/motivarea celui dintâi este suficientă, aptă fiind a oferi destinatarilor lui, inclusiv reclamantei, o informare corectă asupra necesității, importanței și conținutului general ai reglementării în domeniu. Altfel spus, conservarea parțială a unei soluții legislative anterioare într-un act normativ nou, nu impune reluarea fundamentării inițiale cu privire la reglementările preluate din actul normativ abrogat, ci numai a aspectelor de noutate legislativă care aduc schimbări în fondul normativ național și produc un impact în viața socială în forma organizată anterior.

Or, în raport de modificările legislative aduse, instanța de fond în mod complet a argumentat că nota de fundamentare a H.G. nr. 1502/2007 răspunde exigențelor legale.

Din perspectiva nulității actului normativ contestat în prezenta cauză este irelevantă execuția extrabugetară a sumelor acumulate în patrimoniul Institutului Național al Patrimoniului cu titlu de timbrul monumentelor istorice, care le gestionează în numele Ministerului Culturii. Modalitatea de cheltuire a acestor sume sau mai precis pasivitatea autorității publice care le gestionează în a le da destinația legală nu reprezintă o condiție de validitate a actului administrativ normativ în temeiul căruia se precep aceste taxe, care din punct de vedere temporal trebuie să fie cel puțin concomitentă cu momentul adoptării actului administrativ respectiv, dacă nu anterioară, iar execuția bugetului instituției publice menționate se înscrie în categoria efectelor actului normativ contestat, care întotdeauna sunt ulterioare adoptării lui.

De asemenea, așa cum în mod just a reținut instanța de fond, dată fiind natura juridică a acestei taxe parafiscale nu se pune problema existenței unei echivalențe între serviciul prestat și plată, cu atât mai puțin între cuantumul timbrului și cheltuielile efectuate de Institutul Național al Patrimoniului.

Prin urmare, hotărârea instanței de fond din perspectiva criticilor formulate de reclamantă este legală, fiind pronunțată cu interpretarea și aplicarea corectă a normelor de drept material și procesual aplicabile.

2.1.2. Recursurile pârâtului Guvernul României și a intervenientului forțat Institutul Național al Patrimoniului

Prima instanță a apreciat, însă, că art. 10 alin. (1) din Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 1.502/2007 prin care se stabilește că "În cazul nevirării la termen a sumelor datorate, se aplică dobânzi și penalități de întârziere în cuantum de 0,2% pentru fiecare zi de întârziere" este nelegal.

În acest sens s-a reținut că Executivul și-a depășit delegarea legislativă câtă vreme actul normativ cu forță juridică superioară a premis ca legiutorul infralegal să stabilească cuantumul timbrului monumentelor istorice și modalitățile de percepere, încasare, virare, utilizare și evidențiere a sumelor rezultate din aplicarea acestuia, noțiuni care nu acoperă instituirea printr-un act infralegislativ a obligației de plată a unor sume suplimentare ca urmare a neexecutării la scadență a obligațiilor parafiscale principale (dobânzi, ca daune - interese pentru neexecutarea la scadență a obligației, respectiv majorări sau penalități de întârziere, ca sancțiuni administrative pentru acceași neexecutare).

Așa cum s-a arătat în precedent, legiutorul primar a delegat celui infralegal obligația reglementării cuantumului timbrului de mediu, a modalităților de percepere și încasare a acestuia. Noțiunile de percepere, încasare, contrar aserțiunilor instanței de fond, vizează realizarea dreptului de creanță al statului, care nu poate fi imaginată fără mijloacele de contrângere corespunzătoare, respectiv antrenarea răspunderii pentru neplata la termen a obligațiilor pecuniare instituite prin acest act normativ.

Dacă se acceptă că prin actul administrativ normativ contestat se instituie obligații pecuniare parafiscale, supuse unor termene de scadență, pentru că în lipsa lor nu s-ar vorbi de obligații legale, depășirea lor presupune în mod logic antrenarea răspunderii pentru neonorarea acestora la termenul stipulat. A aprecia că perceperea unei taxe, care reprezintă o prelevare obligatorie, nu presupune și sancțiunile pentru neachitarea taxei în termenul legal, ar echivala cu lipsirea normei juridice de unul din elementele sale esențiale, sancțiunea, iar caracterul obligatoriu al unei astfel de reglementări s-ar transforma într-o indicație facultativă sau recomandare.

În alte cuvinte, preceperea unei taxe, pentru a-și păstra caracterul de reglementare, presupune toate mijloacele și modalitățile prin care o asemenea activitate să fie adusă la îndeplinire, inclusiv sancțiunile legale decurgând din neîndeplinirea obligațiilor astfel reglementate, cu excepția celor care intră în domeniul de reglementare exclusiv al legiutorului primar.

De asemenea, permisiunea acordată legiutorului infralegal de a stabili cuantumul timbrului monumentelor istorice, presupune și pe cea a determinării întinderii accesoriilor acestei creanțe, ca mijloc de contrângere al statului pentru executarea obligației principale.

Prin urmare, în mod eronat a apreciat instanța de fond că prin art. 51 din Legea nr. 422/2001 nu s-a delegat legiutorului infralegal posibilitatea determinării creanțelor accesorii timbrului monumentelor istorice, hotărârea instanței de fond în această privință fiind dată cu interpretarea greșită a normei anterior menționate.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse și soluțiile preconizate, în temeiul art. 496 și art. 488, pct. 8 C. proc. civ.., Înalta Curte va admite recursurile exercitate de de pârâtul Guvernul României și de intervenientul forțat Institutul Național al Patrimoniului împotriva sentinței civile nr. 188 din 03 decembrie 2020 a Curții de Apel Cluj, secția a III - a contencios administrativ și fiscal, va casa în tot sentința atacată, și rejudecând cauza va respinge acțiunea reclamantei și cererile intervenție accesorie formulate în favoarea reclamantei de către intervenientele B. S.R.L., C. S.R.L. și D. S.R.L. ca neîntemeiate. Va fi respins recursul formulat de reclamanta A. S.R.L. împotriva aceleași hotărâri ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta A. S.R.L. împotriva sentinței civile nr. 188 din 03 decembrie 2020 a Curții de Apel Cluj, secția a III - a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Admite recursurile formulate de pârâtul Guvernul României și de intervenientul forțat Institutul Național al Patrimoniului împotriva aceleiași hotărâri.

Casează, în parte, sentința recurată și rejudecând:

Respinge acțiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României și cu intervenientul forțat Institutul Național al Patrimoniului, ca neîntemeiată.

Respinge cererea de intervenție accesorie formulată în favoarea reclamantei de către intervenientele B. S.R.L., C. S.R.L. și D. S.R.L., ca neîntemeiată.

Menține, în rest, dispozițiile sentinței recurate.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 25 mai 2022.