ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6223/2021

Cadrul procesual Prin cererea de chemare în judecată formulate la data de 3.10.2017, reclamanții A., B., C., D. și E. au solicitat în contradictoriu cu pârâții Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice (MDRAP) și Inspectoratul de Stat în Construcții (ISC) recunoașterea dreptului lor de a profesa și plata despăgubirii pentru perioada în care au fost împiedicați să își exercite profesia, precum și recunoașterea că reclamanții nu au fost excluși din profesie, indicarea actului prin care le-au fost anulate legitimațiile, indicarea tarifului de achitat pentru dreptul de practică, restituirea contravalorii legitimațiilor emise pentru perioada achitată), cu cheltuieli de judecată. În cauză, au formulat cereri de intervenție principală intervenienții F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE., FF., GG., HH., Corfu augustin, II., JJ., KK., LL., MM. și NN., prin care, în esență, au invocat aceleași aspecte ca și în cererea introductivă.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 5201 din data de 11 decembrie 2018, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis în principiu cererile de intervenție formulate, și a respins ca nefondate cererea de chemare în judecată formulată de reclamanții A., B., C., D. și E. și cererile de intervenție privind pe intervenienții F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE., FF., GG., HH., Corfu augustin, II., JJ., KK., LL., MM. și NN..

Recursul exercitat în cauză Împotriva sentinței civile nr. 5201 din 11 decembrie 2018 au formulat recurs atât reclamanții A., B., C., D. și E. cât și de intervenienții F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE., FF., GG., HH., Corfu augustin, II., JJ., KK., LL., MM. și NN., întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., prin care au solicitat admiterea recursului așa cum a fost formulat. Fata de faptul ca sentința civila nr. 5201/11.12.2018 - CAB secția a VlII-a contencios administrativ si Fiscal, nu cuprinde o motivare clara, concreta, referitoare la cererea fiecăruia dintre cei 36 intervenienți, Instanța in mod eronat făcând trimitere la situația acestora, apreciază că, în cauză sunt întrunite dispozițiile art. 488 pct. 6 C. proc. civ. În ceea ce privește greșita aplicare a legii, arată că pofesioniștii din prezenta cauza aveau legitimații valabile după anul 2017 si care au primit explicații de la reprezentanții MDRAP din care reieșea faptul ca aceștia vor fi înregistrați automat la ISC. În anul 2016 MDRAP nu a mai eliberat legitimații pentru cei ale căror legitimații expirau in perioada octombrie/ noiembrie 2016, dar le-au fost primite dosarele cu actele necesare si taxele aferente, urmând ca acestea sa fie soluționate de MDRAP sau ISC, în urma celor ce se vor dispune de către MDRAP. Comunicările necesare trecerii/înregistrării de la MDRAP la ISC, nu au fost publicate pe site-ul MDRAP . Se impune a se preciza faptul ca la momentul la care a fost dat Ordinul nr. 1895/2016, reclamanții erau in subordinea Ministerului si nu a ISC, motiv pentru care peste 3000 de ingineri constructori nu isi mai pot desfășura activitatea profesionala. De asemeni menționează ca toți inginerii constructori aveau pe site-ul ministerului date de contact cu numere de telefon si adresa de e-mail. De-a lungul timpul au fost făcute comunicări către aceștia, susțin aceasta intrucat publicarea Ordinului 1895/2016 nu a fost făcuta pe sitte-ul care avea directa legătura cu părțile reclamante. Apreciază ca fiecare dintre inginerii constructori autorizați puteau fi instiintati, cu atât mai mult cu cat publicarea Ordinul nr. 1895/2016 a fost făcuta pe un site care nu avea legătura cu forul ce controla si monitoriza activitatea profesionistului -inginerul constructor. Referitor la examenele susținute pentru profesia dobândita, ele nu pot fi anulate de ordinul unui ministru care nu are cunoștința de activitatea profesionala desfășurata, nefiind de specialitate. In consecința legitimațiile nefiind anulate, rezulta ca activitatea profesionala poate fi desfășurata pana la data expirării legitimațiilor.

Apărările intimatului Intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat. Raportat ia invocarea art. 488 pct. 6 Cod Proced.civ, respectiv faptul că sentința civilă nu 5201/11.12.2018 nu cuprinde o motivare clară, concretă, referitoare la cererea fiecăruia dintre cei 36 intervenienți, apreciază că nu poate fi acceptată o astfel de susținere, având în vedere considerentele Hotărârii (a se vedea pag 6-10). Raportat la cererile de intervenție, motivarea în fond a acestora este aceeași cu cea din acțiunea principala. Deși recurenții susțin că în cererea de intervenție erau alte motive aceștia nu arată acele motive suplimentare în condițiile în care de fapt motivarea în fond privea aceleași critici aduse și de acțiunea principală. În ceea ce privește prevederea art. 488 pct. 8 Cod Proced. Civ, în conformitate cu prevederile art. 21 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 10/1995 privind calitatea in construcții, republicată, Inspectoratul de Stat în Construcții organizează autorizarea și confirmarea periodică privind exercitarea dreptului de practică al responsabililor tehnici cu execuția. Toate persoanele interesate au fost informate cu privire la iminenta schimbare a procedurii de atestare, pentru aceasta acordându-se un termen de 4 luni de la data intrării în vigoare a Legii nr. 177/2015 astfel că nimeni nu se poate prevala de necunoașterea legii.

Aspecte de fapt și de drept relevante Prin sentința nr. 97 din 28 februarie 2019, Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal a admis cererea de chemare judecată formulată de reclamanții OO., PP. și QQ., în contradictoriu cu pârâții MINISTERUL DEZVOLTĂRII REGIONALE ȘI ADMINISTRAȚIEI PUBLICE, pârât INSPECTORATUL DE STAT ÎN CONSTRUCȚII, având ca obiect anulare acte administrativ cu caracter normativ, a dispus anularea art. 70 din Ordinul nr. 1895/2016 pentru aprobarea Procedurii privind autorizarea și exercitarea dreptului de practică a responsabililor tehnici cu execuția lucrărilor de construcții, precum și pentru modificarea Reglementării tehnice " Îndrumător pentru atestarea tehnico-profesională a specialiștilor cu activitate în construcții" aprobată prin Ordinul ministrului lucrărilor publice, transporturilor și locuinței nr. 777/2003. Prin decizia nr. 12/9.01.2020 a Înaltei Curți de Casație și Justiție au fost response recursurile formulate de Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice (în prezent Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației) și de Inspectoratul de Stat în Construcții împotriva sentinței nr. 97 din 28 februarie 2019 a Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondate. Au apreciat instanțele că că sancțiunea instituită prin dispozițiile art. 70 din Ordinul MDRAP nr. 1895/31.08.2016 este excesivă, actul administrativ reflectând în atare context excesul de putere manifestat cu prilejul reglementării. O atare concluzie se desprinde din faptul că, prin Ordinul nr. 1895/31.08.2016, pentru aprobarea Procedurii privind autorizarea și exercitarea dreptului de practică a responsabililor tehnici cu execuția lucrărilor de construcții, precum și pentru modificarea Reglementării tehnice "îndrumător pentru atestarea tehnico-profesională a specialiștilor cu activitate în construcții", aprobată prin Ordinul ministrului lucrărilor publice, transporturilor si locuinței nr. 777/2003, a fost elaborată amănunțit procedura de autorizare ca responsabil tehnic cu execuția, fiind detaliate condițiile dobândirii calității de RTE precum și cazurile în care se suspendă ori se anulează autorizația de RTE. Prin dispozițiile art. 11 și următoarele din Ordinul nr. 1895/31.08.2016 se prevede faptul că autorizarea responsabililor tehnici cu execuția se face numai în urma examenului organizat de ISC, la care pot participa candidații care îndeplinesc condițiile prevăzute de art. 10 din același act administrativ. Odată dobândit dreptul de practică a profesiei de responsabil tehnic cu execuția, emitentul ordinului prevede confirmarea periodică a dreptului de practică a titularilor de autorizații de responsabili tehnici cu execuția, procedură stabilită prin dispozițiile art. 44-46 din Ordin iar Capitolul VII din Ordin reglementează condițiile în care se poate dispune suspendarea sau anularea autorizațiilor de responsabil tehnic cu execuția, după cum urmează: art. 58. (1) Suspendarea autorizației/autorizațiilor de responsabil tehnic cu execuția se poate dispune pentru o perioadă cuprinsă între 6 luni și 12 luni în următoarele situații: a) în situația încălcării oricăreia dintre prevederile art. 51 lit. a)-d) și lit. f) și/sau ale art. 52, constatate și consemnate în procesul-verbal de control și inspecție, potrivit legii, de către organele de control ale I.S.C.; b) în situația încălcării prevederilor art. 41, art. 42 alin. (1) și/sau ale art. 53; c) ca urmare a propunerii comisiei de autorizare care a analizat dosarul depus în vederea confirmării dreptului de practică; d) ca urmare a propunerii comisiei de autorizare care a analizat concluziile procesului-verbal întocmit în urma procesului de supraveghere periodică a activității responsabilului tehnic cu execuția autorizat. (2) Suspendarea autorizației/autorizațiilor de responsabil tehnic cu execuția se poate dispune pentru o perioadă de 12 luni în următoarele cazuri: a) titularul exercită activitatea în afara domeniului/subdomeniului de autorizare; b) titularul nu prelungește dreptul de practică în termenii prezentei proceduri, dar desfășoară activitatea de responsabil tehnic cu execuția; c) responsabilul tehnic cu execuția se sustrage supravegherii periodice a activității autorizate. (3) în situația încălcării art. 51 lit. g) constatată și consemnată în procesul-verbal de control și inspecției, potrivit legii, de către organele de control ale I.S.C. P. parcursul desfășurării activității specifice, suspendarea autorizației/autorizațiilor se dispune, până la data înregistrării la I.S.C. a copiei legitimației valabile de electrician autorizat, respectiv al legitimației valabile de instalator autorizat în gaze naturale, emisă de autoritatea națională de reglementare competentă, potrivit legii. (4) Suspendarea autorizației/autorizațiilor de responsabil tehnic cu execuția se poate dispune în situația în care, printr-o hotărâre judecătorească definitivă, i-a fost aplicată titularului pedeapsa complementară a interzicerii exercitării unor drepturi (dreptul de a ocupa funcția, de a exercita profesia sau meseria, ori de a desfășura activitatea de care s-a folosit pentru săvârșirea infracțiunii), pe perioada dispusă de instanță. (5) Suspendarea se anulează prin ordin al inspectorului general al I.S.C. atunci când se constată încetarea stării care a dus la aplicarea sancțiunii de suspendare a autorizației sau în baza unei hotărâri judecătorești definitive. Art. 59. Anularea autorizației de responsabil tehnic cu execuția se poate dispune în următoarele situații: a) titularul a verificat și a acceptat lucrările executate sub nivelul stabilit pentru cerințele fundamentale stabilite prin Legea nr. 10/1995, republicată, cu modificările ulterioare, și care au dus la un caz de accident tehnic favorizat de neefectuarea corectă a verificărilor de calitate de către acesta, accident soldat cu victime umane în perioada de execuție și de utilizare, sau care au dus la afectarea integrității corporale cu consecințe iremediabile; b) titularul a verificat și a acceptat lucrările executate sub nivelul stabilit pentru cerințele fundamentale stabilite prin Legea nr. 10/1995, republicată, cu modificările ulterioare, și care au pus în pericol viața și sănătatea oamenilor; c) titularul a verificat și a acceptat lucrările executate sub nivelul stabilit pentru cerințele fundamentale stabilite prin Legea nr. 10/1995, republicată, cu modificările ulterioare, și care au dus la accidente cu consecințe grave asupra mediului înconjurător; d) în cazul constatării săvârșirii faptelor prevăzute art. 35 din Legea nr. 10/1995 privind calitatea în construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare, printr-o hotărâre definitivă a instanțelor de judecată competente; e) în situația în care, printr-o hotărâre judecătorească definitivă, i-a fost aplicată titularului pedeapsa complementară a interzicerii exercitării unor drepturi (dreptul de a ocupa funcția, de a exercita profesia sau meseria, ori de a desfășura activitatea de care s-a folosit pentru săvârșirea infracțiunii); f) titularul îndeplinește condițiile pentru a treia suspendare pe o perioadă limitată, în ultimii 5 ani; g) titularul desfășoară activitate de responsabil tehnic cu execuția în perioada în care autorizația este suspendată; h) titularul exercită activitatea de responsabil tehnic cu execuția la obiective pentru care nu a fost emisă autorizație de construire, la obiective a căror autorizație de construire este expirată sau la obiective care nu respectă prevederile autorizației de construire. Rezultă, așadar, din ansamblul reglementării cuprinse la capitolul VII, faptul că sancțiunea neîndeplinirii obligațiilor circumscrise confirmării periodice a dreptului de practică a titularilor de autorizații RTE este cea a suspendării autorizației și numai în situația în care titularul autorizației RTE suspendate a înregistrat trei suspendări pe o durată de 5 ani ori desfășoară activitate de responsabil tehnic cu execuția în perioada în care autorizația este suspendată se poate proceda la anularea autorizației de RTE. Cu toate acestea, prin dispozițiile art. 70 alin. (1) din Ordinul nr. 1895/31.08.2016 se prevede sancțiunea anulării autorizației de responsabil tehnic cu execuția încălcării obligației de a solicita preschimbarea atestatelor si legitimațiilor cu autorizații si legitimații emise de I.S.C., sancțiune apreciată ca fiind excesivă, fiind evident că principiul proporționalității, aplicabil și în cazul elaborării actelor administrative cu caracter normativ(conform art. 68 din Legea nr. 24/2000) și în raport de care se apreciază existența excesului de putere cu prilejul reglementării, a fost încălcat cu prilejul edictării dispozițiilor art. 70 din Ordinul nr. 1895/31.08.2016. II. Soluția instanței de recurs

În ceea ce privește excepția de nelegalitate a actului înregistrat la Inspectoratul de Stat în Construcții sub nr. x/27.09.2019, invocată de recurentul J. (dosar recurs), Înalta Curte constată că înscrisul menționat constituie răspunsul primit de către parte la solicitarea sa de prelungire a valabilității atestatului tehnico-profesional seria x nr. x din 19.09.1994, emis de M.D.R.A.P. și nu un act administrativ producător de efecte juridice în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, care să poată fi cenzurat în condițiile art. 4 din L.554/2004, motiv pentru care incidentul procedural va fi soluționat în sensul respingerii lui. Examinând legalitatea sentinței recurate în raport de criticile formulate, apărările din întâmpinare și dispozițiile legale incidente în cauză, Înalta Curte reține următoarele:

Recurenții invocă nerespectarea, de către instanța de fond, a obligației de motivare a hotărârii, susținând astfel teza încălcării art. 488 pct. 6 C. proc. civ., potrivit căruia casarea unei hotărâri se poate cere atunci când aceasta nu cuprinde motivele pe care se întemeiază. Înalta Curte constată că, din analiza considerentelor hotărârii recurate, rezultă că motivarea primei instanțe răspunde la argumentele prezentate de părți, fiind examinate în mod efectiv motivele de fapt și de drept, ceea ce face ca respectivul motiv de casare să nu-și găsească incidența în cauză. Faptul că recurenții nu au fost în acord cu raționamentul judecătorului fondului nu poate echivala cu o nemotivare. În analiza sentinței recurate se constată că instanța de fond a argumentat soluția pronunțată cu respectarea cerințelor art. 425 C. proc. civ., în sensul că hotărârea cuprinde motivele de fapt și de drept care au format convingerea instanței, conținând suficiente elemente care fac posibil controlul hotărârii în căile de atac. Din considerentele hotărârii recurate reiese faptul ca instanța face o judecata de valoare, nemultumindu-se a reda argumentele generale, în hotărâre regăsindu-se argumentele proprii, circumscrise spetei, cu formulări concrete, specifice, fiind respectate exigentele impuse de art. 425 alin. (1) din C. proc. civ. Prin urmare, în condițiile în care nu s-a demonstrat că există o nemotivare a hotărârii, criticile subsumate prevederilor art. 488 pct. 6 C. proc. civ. vor fi înlăturate. Înalta Curte constată însă că recursul este fondat din perspectiva motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ. Cu referire la incidența art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte reține că, în doctrină s-a arătat că hotărârea a fost dată cu aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie nu le-a aplicat în litera sau spiritul lor, fie le-a aplicat greșit. Pentru a fi incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., nu este suficient ca recurenții să facă trimitere, în mod formal, la sediul materiei unde este reglementată problema de drept ce trebuie soluționată de instanța de recurs, ci trebuie, totodată, ca motivul invocat să se refere la un viciu de legalitate a hotărârii recurate, nu la un aspect de temeinicie a acesteia. Din perspectiva situației de fapt se reține că intimații reclamanți și intervenienți au învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune având ca obiect obligarea pârâților la recunoașterea dreptului de a profesa respectiv la preschimbarea legitimațiilor și plata de despăgubiri. Soluționând acțiunea reclamanților, Curtea de Apel București a reținut că refuzul ISC privind preschimbarea legitimațiilor se întemeiază pe art. 68 și 70 din OMDRAP nr. 1895/2016 iar aceștia nu contestă/nu solicită anularea acestui Ordin. Așa fiind, Curtea de apel nu are nici un mecanism legal pentru a înlătura de la aplicare un ordin care a produs efectele pe care reclamanții și intervenienții îl consideră vătămător pentru drepturile și interesele lor legitime. Numai prin promovarea și admiterea definitivă a unei acțiuni în anularea ordinului antemenționat s-ar putea discuta despre înlăturarea efectelor ordinului respectiv în ceea ce-i privește inclusiv pe reclamanții și intervenienții din litigiul de față. Or, așa cum s-a arătat la pct. I.5 din prezenta hotărâre, art. 70 din Ordinul nr. 1895/2016 pentru aprobarea Procedurii privind autorizarea și exercitarea dreptului de practică a responsabililor tehnici cu execuția lucrărilor de construcții, precum și pentru modificarea Reglementării tehnice " Îndrumător pentru atestarea tehnico-profesională a specialiștilor cu activitate în construcții" aprobată prin Ordinul ministrului lucrărilor publice, transporturilor și locuinței nr. 777/2003 a fost anulat, fapt ce le profită inclusiv recurenților. Prin dispozițiile art. 70 alin. (1) din Ordinul nr. 1895/31.08.2016 se prevedea sancțiunea anulării autorizației de responsabil tehnic cu execuția încălcării obligației de a solicita preschimbarea atestatelor si legitimațiilor cu autorizații si legitimații emise de I.S.C., sancțiune ce a fost apreciată ca fiind excesivă, astfel încât solicitarea recurenților, privind obligarea pârâților la preschimbarea legitimațiilor reclamanților și ale intervenienților, cu respectarea dispozițiilor legale, apare ca fiind una pertinentă. Restul pretențiilor reclamanților și intervenienților (plata despăgubirii pentru perioada în care au fost împiedicați să își exercite profesia, precum și recunoașterea că reclamanții nu au fost excluși din profesie, indicarea actului prin care le-au fost anulate legitimațiile, indicarea tarifului de achitat pentru dreptul de practică, restituirea contravalorii legitimațiilor emise pentru perioada achitată) nu a făcut obiectul preocupărilor acestora (în sensul dovedirii lor, în fapt și în drept) astfel încât ele vot fi respinse ca atare.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, constatând incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., va admite recursul, va casa sentința recurată și, rejudecând: admite în parte atât acțiunea formulată de reclamanții A., B., C., D. și E., cât și cererile de intervenție accesorie formulate de intervenienții F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE., FF., GG., HH., Corfu augustin, II., JJ., KK., LL., MM. și NN.. Va obliga pârâții să preschimbe legitimațiile reclamanților și ale intervenienților, cu respectarea dispozițiilor legale. Va respinge în rest pretențiile formulate de reclamanți și intervenienți. PENTRU ACESTE MOTIVE,