ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4283/2021

Ședința publică din data de 29 septembrie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 6 iunie 2018, pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Inspectoratul de Stat în Construcții ("ISC") și Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice ("MDRAP"), a solicitat:

(i) obligarea pârâtului ISC la modificarea Autorizației profesionale de responsabil tehnic cu execuția nr. x din 10.04.2017, în sensul în care aceasta trebuie să cuprindă domeniul 2, în totalitate, cum este înscris în art. 8 din Anexa nr. 1 a Ordinului nr. 1895/2016 pentru aprobarea Procedurii privind autorizarea și exercitarea dreptului de practică a responsabililor tehnici cu exceuția lucrărilor de construcții;

(ii) obligarea pârâtelor la plata cheltuielilor de judecată, reprezentând taxă judiciară de timbru și onorariu de avocat, în temeiul art. 453 C. proc. civ.

Prin sentința civilă nr. 4377 din 30 octombrie 2018, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele:

- a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, invocată prin întâmpinare;

- a respins cererea de chemare în judecată formulată în contradictoriu cu acest pârât, ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă;

- a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul de Stat în Construcții, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței civile nr. 4377 din 30 octombrie 2018, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței recurate și, în rejudecare admiterea acțiunii.

În motivare, recurentul-reclamant susține că sentința recurată este dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, instanța de fond reținând în mod greșit că prevederile art. 9 alin. (1) din Ordinul nr. 777/2003, care prevăd atestarea tehnico-profesională a responsabililor tehnici cu execuția lucrărilor de construcții pentru domeniul "II. Construcții rutiere, drumuri, piste de aviații, poduri tunele", se dispune doar pentru parte din aceste lucrări, respectiv construcții rutiere, drumuri. Textul menționat nu cuprinde conjucția "sau", astfel încât atestarea era acordată, în temeiul acestui ordin, pentru toate activitățile menționate în cuprinsul său.

Arată recurentul-reclamant că, în temeiul Ordinului nr. 777/2003, a obținut atestarea tehnico-profesională pentru domeniul "II. Construcții rutiere, drumuri, piste de aviații, poduri tunele", conform Certificatului de atestare tehnico-profesională seria x nr. x/02.06.2014. Prin Ordinul nr. 1895/2016, domeniul a fost structurat în patru subdomenii, iar în Autorizația profesională de responsabil tehnic cu execuția nr. x din 10.04.2017, a fost preluat doar subdomeniul 2.1. Însă, la data la care reclamantul a susținut examenul de atestare pentru domeniul II și i-a fost emis certificatul de atestare, împărțirea pe subdomenii nu exista, iar aceasta nu poate fi aplicată retroactiv de către pârâtul ISC, argument pe care instanța de fond nu l-a analizat.

Consideră recurentul-reclamant că instanța de fond trebuia să facă aplicarea legislației în vigoare la momentul autorizării și, întrucât reclamantul deține un certificat de atestare obținut pentru întreg domeniul II, la data la care acesta nu era scindat în subdomenii, instanța ar fi trebuit să rețină că ISC trebuie să mențină aceeași certificare și ulterior divizării domeniului. Împrejurarea că pârâtul MDRAP nu a menționat toată denumirea domeniului pe certificatul inițial, eliberat în temeiul Ordinului nr. 777/2003, nu poate constitui motiv al refuzului ISC de a modifica autorizația emisă în temeiul Ordinului nr. 1895/2016.

Recurentul-reclamant apreciază că prima instanță a reținut în mod greșit că nu a fost învestită cu un capăt de cerere referitor la analiza legalității certificatului inițial. Instanța de fond trebuia să analizeze dacă autorizația ulterioară a preluat întocmai prevederile certificatului inițial, ceea ce presupune, implicit, o analiză a legalității autorizației anterioare.

Se mai arată că, prin cererea de chemare în judecată s-au formulat critici de nelegalitate față de certificatul inițial, astfel încât instanța, în baza art. 22 alin. (4) C. proc. civ., era obligată să pună în discuția părților calificarea juridică a cererii.

În concluzie, consideră recurentul-reclamant că prin simpla modificare/preschimbare a certificatului de atestare nu poate anula constatarea condițiile îndeplinirii condițiilor pentru obținerea unei autorizații de responsabil tehnic cu execuția pentru un domeniu deja autorizat.

Prin întâmpinarea înregistrată în dosarul instanței de recurs, intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice (în prezent Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației) a solicitat respingerea recursului, ca nefondat și, totodată, a solicitat instanței să constate că în cuprinsul cererii de recurs nu sunt prezentate critici referitoare la soluția de admitere a excepției lipsei calității sale procesuale pasive, astfel încât respingerea acțiunii în contradictoriu cu autoritatea ministerială a rămas definitivă prin nerecurare.

Prin modificările legislative operate prin O.U.G. nr. 68/2019 și O.U.G. nr. 212/2020, titulatura Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice a fost schimbată, în prezent figurând sub denumirea de Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației ("MDLAP").

II. Soluția instanței de fond

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința atacată, prin raportare la motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Pentru a răspunde criticilor recurentului-reclamant, Înalta Curte consideră necesară punctarea elementelor aparținând contextului factual care a condus la promovarea litigiului.

Reclamantul A. este deținătorul Certificatului de atestare tehnico-profesională seria x nr. x/02.06.2014, emis de Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice în temeiul Legii nr. 10/1995 și Ordinului nr. 777/2003, prin care se recunoaște atestarea de responsabil tehnic cu execuția în domeniul "construcții rutiere, drumuri (II)".

Ordinul nr. 777/2003 a fost înlocuit de Ordinul nr. 1895/2016 pentru aprobarea Procedurii privind autorizarea și exercitarea dreptului de practică a responsabililor tehnici cu execuția lucrărilor de construcții, precum și pentru modificarea Reglementării tehnice "Îndrumător pentru atestarea tehnico-profesională a specialiștilor cu activitate în construcții", acest din urmă ordin prevăzând, în art. 68 alin. (1) din Anexa nr. 1, că persoanele atestate ca responsabil tehnic cu execuția anterior intrării în vigoare a prezentei proceduri pot solicita, până la data de 31 decembrie 2016, preschimbarea atestatelor și legitimațiilor cu autorizații și legitimații emise de ISC.

Totodată, potrivit Anexei nr. 1 la Ordinul nr. 1895/2016, s-a prevăzut că domeniile/subdomeniile în care se autorizează responsabilii tehnici cu execuția, în cazul construcțiilor rutiere, drumuri, poduri, tunele, piste de aviație sunt următoarele: 2.1. Construcții rutiere și drumuri, 2.2. construcții piste de aviație, 2.3. Construcții poduri, 2.4. Construcții tunele și metrou.

Urmând procedura de preschimbare a Certificatului de atestare tehnico-profesională seria x nr. x/02.06.2014, reclamantului i-a fost eliberată Autorizația profesională de responsabil tehnic cu execuția nr. x din 10.04.2017, în cuprinsul căreia s-a menționat autorizarea sa pentru domeniile 1.1. Construcții civile, industriale și agricole și 2.1. Construcții rutiere și drumuri.

Reclamantul s-a adresat instanței de contencios administrativ, solicitând obligarea pârâtului ISC la modificarea acestei autorizații, în sensul menționării atestării de responsabil tehnic cu execuția pentru toate subdomeniile ce fac parte din domeniul II.Construcții rutiere, drumuri, piste de aviație, poduri, tunele, prevăzute de Anexa nr. 1 la Ordinul nr. 1895/2016, apreciind, în esență, că atât timp cât certificatul inițial a fost emis pentru tot domeniul II, atunci autorizația emisă în temeiul Ordinului nr. 1895/2006 trebuie să cuprindă toate subdomeniile 2.1 - 2.4, nu doar subdomeniul 2.1.

În recurs, reclamantul a susținut că instanța de fond a aplicat greșit legea, din punct de vedere temporal, întrucât, la data obținerii certificatului inițial de atestare, domeniul II nu era împărțit în subdomenii, potrivit Ordinului nr. 777/2003, iar emiterea autorizației doar pentru subdomeniul 2.1., în cursul operațiunii de preschimbare, echivalează cu o aplicare retroactivă a legii.

Înalta Curte va respinge aceste critici, ca nefondate, reținând că instanța de fond a analizat cauza prin raportare la dispozițiile Ordinului nr. 777/2003, în vigoare la momentul obținerii de către reclamant a certificatului de atestare inițial și a concluzionat, în esență, că reclamantul nu a obținut atestarea pentru întreg domeniul II, astfel încât nici autorizația emisă în cursul operațiunii de preschimbare nu poate cuprinde mai mult decât certificatul inițial.

Înalta Curte reține că Ordinul nr. 777/2003 nu prevedea o divizare în subdomenii a domeniului II. Construcții rutiere, drumuri, piste de aviație, poduri, tunele. Astfel cum rezultă din înscrisurile aflate la dosarul cauzei, reclamantul a solicitat atestarea tehnic-profesională pentru calitatea de responsabil tehnic cu execuția în domeniile II - Construcții rutiere, drumuri, piste de aviație, poduri, tunele și IX - Construcții edilitare și de gospodărie comunală. Din fișa de examinare pentru responsabil tehnic cu execuția, anexă la procesul-verbal al ședinței de examinare din data de 13.12.2013, rezultă că, în urma examinării, Comisia de Examinare a propus în cazul recurentului-reclamant "atestarea în domeniul II Construcții, drumuri".

Așadar, atestarea reclamantului nu a fost aprobată pentru întreg domeniul II, ci doar parte din acesta, respectiv construcții, drumuri, iar nu și piste de aviație, poduri, tunele. Pe cale de consecință, în cuprinsul certificatului de atestare s-a menționat atestarea reclamantului astfel cum a fost aprobată de comisie, pentru domeniul "construcții rutiere, drumuri (II)". Simetric, la emiterea autorizației preschimbate, atestarea obținută de reclamant a fost încadrată în subdomeniul 2.1. Construcții rutiere și drumuri, care corespunde atestării aprobate de comisie și menționată în certificatul inițial.

Prin urmare, nu împărțirea domeniului II în subdomenii, conform Ordinului nr. 1895/2016, a determinat încadrarea reclamantului ca responsabil tehnic cu execuția doar pentru construcții rutiere și drumuri, ci această încadrare s-a făcut anterior, de comisia de examinare, la data obținerii atestării, în condițiile Ordinului nr. 777/2003, iar reclamantul nu a făcut dovada că ar fi atacat Certificatul de atestare tehnico-profesională seria x nr. x/02.06.2014 și actele comisiei de examinare.

Pentru cele arătate anterior, nu pot fi reținute nici susținerile recurentului-reclamant, în sensul că ministerul pârât nu a menționat toată denumirea domeniului pe certificatul inițial, câtă vreme această denumire corespunde atestării aprobate de comisia de examinare.

În concluzie, nu se poate decela în cauză o aplicare retroactivă a legii, intimatul-pârât ISC (și, implicit, prima instanță) stabilind în mod corect conținutul Autorizației profesionale de responsabil tehnic cu execuția nr. x din 10.04.2017 prin raportare la mențiunile certificatului de atestare inițial, emis în temeiul Ordinului nr. 777/2013.

În ceea ce privește criticile referitoare la obiectul învestirii instanței de fond, Înalta Curte constată că cererea de chemare în judecată nu cuprinde un capăt de cerere referitor la contestarea legalității Certificatului de atestare tehnico-profesională seria x nr. x/02.06.2014 și, contrar susținerilor din recurs, analiza refuzului nejustificat al pârâtului ISC de modificare a autorizației nr. x/10.04.2017 nu implică, în nicio modalitate permisă de normele de procedură, analiza legalității acestui certificat.

Pentru ca instanța să procedeze la o astfel de analiză, este necesar ca partea interesată să formuleze o acțiune care să îndeplinească toate condițiile prevăzute de art. 194 C. proc. civ., în cuprinsul căreia partea reclamantă să prezinte motivele de nelegalitate ale actului administrativ atacat și să solicite, conform art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, anularea actului, recunoașterea dreptului sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost produsă. Or, cererea de chemare în judecată nu cuprinde un petit referitor la anularea pentru pretinsă nelegalitate a Certificatului de atestare tehnico-profesională seria x nr. x/02.06.2014 și, contrar susținerilor din recurs, nu cuprinde nici motive de fapt și de drept în acest sens, astfel încât instanța să fie obligată să lămurească obiectul cererii ori să pună în discuție calificarea acesteia. Toate argumentele acțiunii se referă exclusiv la refuzul ISC de modificare a autorizației emisă în urma preschimbării certificatului de atestare inițial, nefiind prezentate critici referitoare la legalitatea certificatului emis în anul 2014.

În ceea ce privește soluția de respingere a acțiunii în raport de pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației, pentru lipsa calității procesuale pasive, Înalta Curte reține că această soluție nu a fost criticată prin cererea de recurs, căpătând caracter definitiv, astfel cum în mod corect a susținut și intimatul-pârât.

Prin răspunsul la întâmpinare, recurentul-reclamant a contestat observațiile ministerului intimat cu privire la acest aspect, susținând că prezența MDLAP în cadrul procesual al cauzei se justifică prin raportare la calitatea de emitent al Certificatului de atestare tehnico-profesională seria x nr. x/02.06.2014. Însă, așa cum s-a reținut anterior, cererea de chemare în judecată nu poate fi considerată a avea ca obiect legalitatea certificatului menționat. Pe cale de consecință, cadrul procesual subiectiv al cauzei a fost corect stabilit de către instanța de fond, în raport cu obiectul învestirii.

Pentru aceste considerente, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 4377 din 30 octombrie 2018, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 29 septembrie 2021.