Decizia nr. 6163/2021 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 80/2019 a Curții de Apel București

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 21 ianuarie 2019, sub nr. x/2018, prin declinare de competență prin sentința civilă nr. 842/27.11.2018, pronunțată de Tribunalul Călărași, secția civilă, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Județul Călărași a solicitat în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională pentru Achiziții Publice, anularea Raportului ANAP nr. x/28.09.2017 (comunicat prin Adresa de înaintare nr. x/28.09.2017, înregistrată la Consiliul Județean Călărași sub nr. x/04.10.2017), anularea Răspunsului nr. x/17.11.2017 (CJC nr. 18490/15705/22.11.2017), precum și obligarea părții adverse la suportarea cheltuielilor de judecată ocazionate de efectuarea acestui proces.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 80 din 27 martie 2019, Curtea de Apel București a respins, ca inadmisibilă, acțiunea în contencios administrativ și fiscal formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Județul Călărași, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională pentru Achiziții Publice.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Județul Călărași a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., solicitând casarea sentinței atacate și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată așa cum a fost formulată. În motivarea recursului întemeiat pe cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta-reclamantă arată că sentința recurată este nemotivată, cu încălcarea art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât instanța de fond nu a analizat în niciun fel susținerile reclamantei, potrivit cărora în cauză este vorba despre un raport realizat la solicitarea Curții de Conturi și care a fost comunicat ulterior acesteia, aspect care, în opinia părții recurente, ar fi condus la inaplicabilitatea jurisprudenței invocate de partea adversă și a raționamentului instanței de fond. Din perspectiva cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă critică soluția primei instanțe, considerând că aceasta a calificat greșit natura juridică a raportului de control încheiat sub nr. x/28.09.2017, fapt ce a condus la pronunțarea unei soluții nelegale, prin respingerea cererii de chemare în judecată ca inadmisibilă. Recurenta apreciază că atât timp cât raportul ANAP a fost transmis Camerei de Conturi a Județului Călărași, instituția care a solicitat verificările, iar în temeiul lui, aceasta poate să extindă perioada pentru care realizează misiunea de audit extern până la cinci ani anterior anului în curs, în cazul existenței unor indicii privind existența unor prejudicii, consecința directă a unui asemenea fapt fiind chiar posibilitatea imputării sumelor menționate în raport, în cadrul unei viitoare misiuni de audit, actul contestat are natura juridică a actului administrativ. Mai arată că prima instanță a apreciat că raportul de control are natura juridică a unei operațiuni administrative care premerge actului administrativ de sancționare, iar faptul că însăși instanța a calificat drept operațiuni administrative - iar nu simple operațiuni tehnico-materiale - raportul de control atacat, conducea la incidența și deplina aplicabilitate a prevederilor Legii nr. 554/2004 - cu consecința respingerii excepției inadmisibilității. Nu în cele din urmă, recurenta-reclamantă arată că, până în momentul de față, nicio instanță de judecată, inclusiv cea învestită cu soluționarea dosarului având ca obiect procesul-verbal contravențional, nu s-a pronunțat asupra legalității și temeiniciei raportului de control.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinare, intimata-pârâtă Agenția Națională pentru Achiziții Publice a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. Arată, în esență, că actul atacat de recurentă nu poate fi calificat drept act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, dat fiind că acesta nu este susceptibil să producă prin el însuși efecte juridice, în sensul de a naște, a modifica ori a stinge raporturi juridice. Raportul de control, a cărui anulare se solicită, nu este un act juridic, prin urmare, nu poate fi nici act administrativ. Prin simplul fapt că raportul de control nr. x/2017 este emis de ANAP, o instituție publică, nu se creează prezumția că acesta este un act administrativ. Raportul de control întocmit de agenții constatatori ca urmare a desfășurării procedurii de supraveghere nu dă naștere, nu modifică și nu stinge raporturi juridice. Acesta cuprinde doar constatări cu privire la respectarea/nerespectarea legislației privind achizițiile publice, constatări care nu atrag după sine nașterea, modificarea sau stingerea de raporturi juridice. Totodată, nu trebuie confundată natura juridică a raportului juridic cu cea a procesului-verbal de constatare și sancționare a contravențiilor care poate atrage sancțiunea amenzii contravenționale, ceea ce poate duce la nașterea unui raport juridic. În egală măsură, împrejurarea că anumite constatări din cuprinsul raportului pot fi socotite contrare realității ori chiar nelegale de către subiectul procedurii de supraveghere din partea Agenției Naționale pentru Achiziții Publice, nu poate constitui un motiv pentru ca actul să fie supus controlului de legalitate desfășurat de instanța de contencios. Referitor la criticile aduse sentinței recurate, prin raportare la art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., consideră că acestea sunt nefondate, deoarece din dispozitivul hotărârii (pag. 8-11) rezultă că, instanța de judecată, a prezentat situația de fapt, precizând acțiunile care au condus la litigiu, arătând motivele de drept care formează cadrul legal de interpretare, precum și motivele pentru care s-a respins acțiunea recurentei (pag. 10-11).

Procedura de soluționare a recursului 5.1. În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., fără aplicarea dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 13.08.2019, s-a fixat termen de judecată la data de 8.12.2021, în ședință publică, cu citarea părților. 5.2. Prin memoriul de recurs, recurenta-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Județul Călărași a solicitat sesizarea Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. 5.3. Intimata-pârâtă Agenția Națională pentru Achiziții Publice a depus punct de vedere cu privire la cererea de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. 5.4. În conformitate cu dispozițiile Hotărârii nr. 232/2019 pentru modificarea și completarea Regulamentului privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, Înalta Curte a dispus formarea dosarului asociat nr. x/2018 având ca obiect cererea de sesizare a Curții Constituționale a României. 4. Cererea de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept 4.1. Prin memoriul de recurs, recurenta-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Județul Călărași a solicitat sesizarea ÎCCJ în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unei chestiuni de drept și anume: · dacă pot face obiectul controlului de legalitate, în temeiul prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, actele administrative premergătoare/operațiunile administrative, asupra legalității cărora nu s-a pronunțat o instanță de judecată cu ocazia actului administrativ în vederea căruia au fost realizate; · dacă pot face obiectul controlului de legalitate, în temeiul prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) și a) dispozițiilor art. 8 din Legea nr. 554/2004, actele administrative premergătoare/operațiunile administrative care, prin raportare la circumstanțele existente, sunt de natură să producă efecte juridice de sine-stătătoare; · dacă un raport de control emis de ANAP, în cadrul controlului efectuat în temeiul Ordinului ANAP nr. 1140/2015 și emis conform art. 6 și 9 din Ordinul ANAP nr. 1140/2015, poate fi considerat un act administrativ prealabil sau operațiune administrativă premergător altor acte administrative/procesului-verbal contravențional, în ipoteza în care este un act ulterior "actului administrativ sancționator". Recurenta-reclamantă a apreciat, în esență, că sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate a cererii formulate, prin raportare la prevederile art. 519-521 din C. proc. civ., astfel: - existența unei cauze în curs de judecată în ultimă instanță: cauza de față se află în faza recursului declarat de reclamantă împotriva sentinței civile nr. 80 din 27 martie 2019, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2018; - existența unei chestiuni de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, care este nouă și asupra căreia ÎCCJ nu a statuat și care nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare. 4.2. Prin punctul de vedere expus asupra cererii de sesizare a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, intimata-pârâtă Agenția Națională pentru Achiziții Publice a solicitat respingerea acestei cereri, ca inadmisibilă, arătând, în esență, că nu este îndeplinită cerința noutății și, totodată, că cererea privește modul de aplicare a normei legale în discuție la situația de fapt din speță. II. Considerentele Înaltei Curți asupra cererii de recurs și asupra cererii de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept 1. Analizând cererea de sesizare a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la aspectele de drept astfel cum au fost formulate de recurenta-reclamantă, Înalta Curte urmează să o respingă. Potrivit dispozițiilor art. 519 din C. proc. civ.: "Dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată." Astfel cum rezultă din conținutul normei citate, legiuitorul a instituit o serie de condiții de admisibilitate pentru declanșarea acestei proceduri, care se impun a fi întrunite în mod cumulativ. Cu privire la prima cerință, se constată din actele dosarului că, în prezent, cauza se află în curs de judecată în faza procesuală a recursului, nefiind pronunțată până la acest moment o hotărâre definitivă. Acțiunea introductivă este un litigiu având ca obiect anularea unui act emis de o autoritate publică centrală, care se află în competența de primă instanță a secției de contencios administrativ a curții de apel și se soluționează prin hotărâre supusă numai recursului. Prin urmare, Înalta Curte de Casație și Justiție judecă pricina în ultimă instanță, astfel că se constată îndeplinită și cea de-a doua cerință de admisibilitate. Și cea de-a treia condiție de admisibilitate a sesizării, respectiv cea referitoare la noutatea chestiunii de drept ce face obiectul sesizării de pronunțare a unei hotărâri prealabile apare a fi îndeplinită, având în vedere că, din verificarea evidențelor Înaltei Curți de Casație și Justiție, se constată că aceasta nu a statuat anterior asupra prezentei chestiuni de drept, nefiind pronunțată o decizie în interesul legii sau o altă hotărâre prealabilă având acest obiect. Înalta Curte constată însă că cerința ca de lămurirea chestiunii de drept să depindă soluționarea pe fond a cauzei, nu este îndeplinită. Astfel, Înalta Curte reține că pentru ca mecanismul procedural reglementat prin art. 519 din C. proc. civ. să nu fie deturnat de la scopul firesc al unificării practicii judiciare și utilizat pentru tranșarea în concret a aspectelor litigioase aflate pe rolul instanței de trimitere, Înalta Curte a arătat constant că în sesizare trebuie să fie identificată o problemă de drept care necesită cu pregnanță a fi lămurită, care să prezinte o dificultate suficient de mare, în măsură să reclame intervenția instanței supreme în scopul soluționării în principiu a chestiunii de drept. În speță, recurenta solicită lămuriri privind interpretarea și aplicarea unei dispoziții legale care nu comportă o reală dificultate, o aplicare corectă a prevederilor incidente în vederea soluționării cauzei presupunând doar realizarea de către instanța de judecată a unei analize corelate a prevederilor legale incidente circumstanțelor factuale reținute. Nu este vorba, așadar, de identificarea unor texte de lege lacunare ori controversate care să necesite interpretarea printr-o hotărâre prealabilă, rămânând atributul exclusiv al completului de judecată să soluționeze cauza cu judecata căreia a fost învestit, aplicând, în acest scop, regulile de interpretare a actelor normative. Prin urmare, Înalta Curte reține că cererea formulată de recurenta-reclamantă nu este o veritabilă cerere de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni, aceasta urmărind, prin modul de formulare a întrebărilor și argumentarea acestora, soluționarea pe fond a cauzei (dezlegarea fondului cauzei), astfel că în cauză nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 519 din C. proc. civ. Pentru argumentele expuse, în temeiul dispozițiilor art. 519 din C. proc. civ., Înalta Curtea va respinge cererea de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, formulată de recurenta-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Județul Călărași. 2. Analizând sentința recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte apreciază că recursul reclamantei este nefondat pentru considerentele ce vor fi prezentate în continuare. Prin raportul de control nr. x/28.09.2017 emis de ANAP, a cărui anulare s-a solicitat de către recurenta-reclamantă, s-a încheiat procedura de control ex-post la Unitatea Administrativ Teritorială Județul Călărași. Acest raport de control cuprinde atât măsurile dispuse, respectiv aplicarea sancțiunii contravenționale a amenzii prin procesul-verbal de constatare și sancționare a contravențiilor nr. x/01.08.2017, cât și concluziile operațiunii de verificare a respectării legislației în materia achizițiilor publice a modului de atribuire a mai multor acte adiționale la contractul nr. x/10.05.1991, având ca obiect lucrări la obiectivul de investiții "Centrul Județean pentru Cultură și Administrație Publică Barbu Știrbei - Biblioteca Județeană Alexandru Odobescu". Înalta Curte constată că problema de drept care se impune a fi dezlegată este aceea a examinării caracterului de act administrativ a raportului de control nr. x/28.09.2017 întocmit de Agenția Națională pentru Achiziții Publice, prin prisma dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. Soluția de respingere ca inadmisibilă a cererii de chemare în judecată formulată de recurenta-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Județul Călărași este împărtășită de instanța de control judiciar, după efectuarea propriei evaluări asupra elementelor de fapt și de drept ale cauzei. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, prin act administrativ se înțelege "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse competenței instanțelor de contencios administrativ". Înalta Curte retine, în acord cu concluziile judecătorului fondului, că pentru a fi considerat act administrativ, condițiile prevăzute de lege trebuie îndeplinite cumulativ, respectiv să fie vorba de un act unilateral emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, în scopul de a da naștere, a modifica sau a stinge drepturi și obligații. Potrivit doctrinei și jurisprudenței, nu toate actele unilaterale emise de autoritățile publice sunt acte administrative, ci numai cele care sunt emise în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării acesteia. În speță, raportul de control, chiar dacă este emis de o autoritate publică, nu este un act administrativ, deoarece prin concluziile sale s-au prezentat doar constatări referitoare la respectarea sau nerespectarea legislației privind achizițiile publice, iar în cadrul acestora, s-a menționat faptul că pentru unele dintre faptele considerate contravenții s-a încheiat proces-verbal de contravenție, ce a și fost contestat, făcând obiectul dosarului nr. x/2020/2017 aflat pe rolul Judecătoriei Călărași. Nu poate fi primită afirmația recurentei-reclamante, în sensul că raportul în discuție produce efecte juridice, câtă vreme cele prevăzute în capitolul Concluzii vor putea fi infirmate sau nu în cadrul dosarului menționat. Astfel, dacă în cadrul litigiului având ca obiect plângerea contravențională va fi admisă plângerea și anulat procesul-verbal de contravenție, după analiza pe fond a contravențiilor săvârșite, acestea nu vor mai putea fi socotite ca având temei în procesul-verbal de control. Prin urmare, în mod corect a reținut curtea de apel că raportul de control are natura unei operațiuni administrative, care premerge actului administrativ de sancționare și ale cărui constatări, constituind premisa sancționării, sunt verificate de instanța competentă să soluționeze plângerea contravențională. De altfel, în motivele de recurs nici nu se subliniază care ar fi motivele pentru care actul contestat este un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. Înalta Curte constată, așadar, că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate și nu pot fi primite. Nici critica referitoare la nemotivarea hotărârii recurate nu este fondată. În speță, sentința de fond recurată îndeplinește cerințele impuse de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât, raportat la obiectul cauzei și limitele în care a fost învestită, instanța de fond a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se la dispozițiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecății. Faptul că recurenta-reclamantă nu împărtășește raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția primei instanțe de inadmisibilitate a acțiunii nu poate conduce la concluzia că hotărârea atacată nu este motivată. Așadar, dezlegarea dată fondului cauzei reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din Noul C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat, constatând că nu există motive de reformare a sentinței, potrivit art. 488 C. proc. civ. PENTRU ACESTE MOTIVE,