ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5864/2021

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2020, reclamanta Asociația "A.", asociație profesională a procurorilor, cu personalitate juridică constatată prin încheierea din 14.11.2018, pronunțată de Judecătoria Corabia, în dosarul nr. x/2018 și B., în calitate de co-președinți, procurori, membri ai Asociației "A.", B. și C., în contradictoriu cu pârâtul Președintele României, în baza art. 1 și 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, a solicitat anularea Decretului nr. 130 din 20 februarie 2020 pentru numirea în funcția de procuror general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a doamnei D., pe o perioadă de 3 ani, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 136 din 20 februarie 2020 și obligarea la plata cheltuielilor de judecată.

Hotărârea primei instanțe. Prin sentința civilă nr. 136 din data de 16 octombrie 2020, Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins excepția necompetenței teritoriale a Curții de Apel Constanța și excepția lipsei de interes invocată de pârâți, a respins excepția lipsei calității procesuale active invocată de pârâtul Președintele României, a respins cererea privind sesizarea Curții de Justiție a Uniunii Europene cu întrebările preliminare propuse de reclamanți și a respins acțiunea în contencios administrativ și fiscal formulată de reclamanții Asociația "A.", B., E. și C., în contradictoriu cu pârâtul Președintele României și D., ca nefondată.

Cererea de recurs. Împotriva sentinței civile nr. 136 din data de 16 octombrie 2020, pronunțată de Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal au declarat recurs reclamanții Asociația "A.", B., E. și C., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În dezvoltarea motivului de recurs se arată că, soluția pronunțată de prima instanță este rezultatul unei aplicări greșite a normelor de drept material, chiar dacă în aparență, prin argumentația efectuată se tinde spre a se determina legalitatea actului administrativ a cărei anulare s-a solicitat. Actul administrativ a fost emis prin ignorarea avizului negativ al Consiliului Superior al Magistraturii, secția pentru Procurori, fiind încălcate astfel recomandărilor Comisiei Europene G.R.E.C.O., Comisiei de la Veneția obligatorii potrivit dispozițiilor constituționale regăsite în cuprinsul art. 11 și art. 148 alin. (2) și (4) din Constituția României. Potrivit dispozițiilor art. 40 alin. (2) lit. b) din Legea 317/2004 privind Consiliul superior al Magistraturii republicată: "avizează propunerea Ministrului Justiției de numire și revocarea Procurorului General al Parchetului de pe lângă înalta Curte de Casație și Justiție..." Avizul secției de procurori a Consiliului Superior al Magistraturii potrivit legislației naționale este un aviz consultativ, nefiind obligatoriu ca Președintele României să țină seama de acesta, avându-se în vedere dispozițiile art. 32 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 317/2004: "dacă legea prevede consultarea sau avizul Consiliului Superior al Magistraturii, punctul de vedere emis de acesta nu este obligatoriu." Norma juridică cuprinsă în dispozițiile art. 32 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 317/2004 vine în contradicție cu mecanismul de cooperare și verificare al progresului realizat de România pentru respectarea angajamentelor asumate prin tratatul de aderare, care a fost instituit prin Decizia 2006/928/CE. Potrivit mecanismului de cooperare și verificare în fiecare an până cel târziu la 31 martie România prezintă Comisiei un raport privind progresele realizate în vederea atingerii fiecăreia din progresele cuprinse în anexa Deciziei 2006/928/CE. Instanța de fond a reținut că Decizia 2006/928/CE: "implică nașterea unor raporturi de conformare între Uniunea Europeană și statul român care pot fi invocate numai în relația dintre cele două entități ca atare, dar nu și posibilitatea de invocare a deciziei respective direct în dreptul nostru intern în raporturile dintre particulari sau dintre stat și autoritățile sale și particulare", însă raționamentul instanței de fond este criticabil întrucât în conformitate cu Deciziile Curții Constituționale nr. 2/2011 și nr. 104/2018, mecanismul de cooperare și verificare este parte componentă a tratatului de aderare a României la Uniunea Europeană și în conformitate cu dispozițiile art. 148 alin. (2) și (4) din Constituție României, conținutul său depășește nivelul de recomandare. Or, în virtutea clauzei de conformare cuprinse chiar în textul art. 148 din Constituție, România nu poate adopta un act normativ contrar obligațiilor la care s-a angajat în calitate de stat membru (a se vedea Decizia nr. 887 din 15 decembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea 1, nr. 191 din 15 martie 2016, paragraful 75).

Apărările formulate în cauză. Intimata-pârâtă Administrația Prezidențială a depus întâmpinare prin care a solicitat în principal, constatarea nulității recursului pentru lipsa indicării motivelor de nelegalitate pe care se întemeiază recursul și dezvoltarea acestora, iar în subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat și menținerea sentinței atacate.

Procedura de soluționare a recursului. În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 20 mai 2021, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 24 noiembrie 2021, în ședință publică, cu citarea părților.

Soluția instanței de recurs. 6.1. Examinând sentința atacată, prin prisma dispozițiilor art. 248 alin. (1) din C. proc. civ., "(1) Instanța se va pronunța mai întâi asupra excepțiilor de procedură, precum și asupra celor de fond care fac inutilă, în tot sau în parte, administrarea de probe ori, după caz, cercetarea în fond a cauzei." Prin întâmpinarea formulată, intimata-pârâtă Administrația Prezidențială a a solicitat, în principal, constatarea nulității recursului pentru lipsa indicării motivelor de nelegalitate pe care se întemeiază recursul și dezvoltarea acestora. Sub acest aspect, Înalta Curte constată că cererea de recurs se întemeiază pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., iar dezvoltarea criticilor formulate pot fi încadrate în cazul de casare reglementat de aceste dispoziții, context în care excepția nulității recursului va fi respinsă, ca nefondată. 6.2. Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, pentru următoarele considerente: Recurenții-reclamanți au învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere prin care au solicitat anularea Decretului nr. 130 din 20 februarie 2020 pentru numirea în funcția de procuror general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a doamnei D., pe o perioadă de 3 ani, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 136 din 20 februarie 2020. Prima instanță a respins cererea dedusă judecății, reținând în esență inexistența unor drepturi sau interese legitime în sensul prevederilor Legii nr. 554/2004 care să constituie fundamentul acțiunii în contencios administrativ subiectiv exercitată de reclamanți. Învestită cu soluționarea cererii de recurs, Înalta Curte constată că potrivit motivului de recurs prin care se invocă dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța, deși a recurs la textele de lege aplicabile speței, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În cauza de față acest motiv nu este incident, având în vedere că interpretarea pe care prima instanță a dat-o dispozițiilor legale este corectă. În esență, recurenții-reclamanți invocă interpretarea greșită a dispozițiilor art. 40 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, republicată, potrivit cărora "Consiliul Superior al Magistraturii avizează propunerea Ministrului Justiției de numire și revocarea Procurorului General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție ...". În prealabil, Înalta Curte constată că prin criticile de recurs formulate, recurenții procedează la reiterarea aspectelor invocate în fața instanței de fond, cărora li s-a răspuns în mod corect în considerentele hotărârii recurate, condiții în care nu va relua argumentele expuse de judecătorul fondului, ci se va limita, doar, la analiza criticilor care se circumscriu unor veritabile motive de recurs. Totodată, analizând sentința atacată prin prisma criticilor expuse de către recurenți, (care vizează aspecte ce țin mai mult de fondul cauzei), referitor la criticile de nelegalitate, prin prisma motivului de casare, cel reglementat de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., instanța de control judiciar constată că acestea au un caracter nefondat, nefiind relevată nicio încălcare sau aplicare greșită a normelor de drept material în chestiunea invocată de titularii căii de atac. Așa cum reiese din actele și lucrările dosarului, conform dispozițiilor art. 40 alin. (1) lit. B) din Legea nr. 317/2004 secția pentru procurori a Consiliului Superior al Magistraturii "avizează propunerea ministrului justiției de numire și revocare a procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, a procurorului șef al Direcției Naționale Anticorupție, a adjuncților acestora, a procurorului șef al Direcției de Investigare a Infracțiunilor de Criminalitate Organizată și Terorism și a adjuncților acestuia", iar potrivit art. 32 alin. (1) din aceeași lege: "în cazurile în care legea prevede avizul conform, aprobarea sau acordul Consiliului Superior al Magistraturii, punctul de vedere emis de acesta este obligatoriu. Dacă legea prevede consultarea sau avizul Consiliului Superior al Magistraturii, punctul de vedere emis de acesta nu este obligatoriu". Acestea fiind dispozițiile legale privind organizarea și funcționarea Consiliului Superior al Magistraturii, în limitele criticilor formulate de recurenții-reclamanți, în mod corect a reținut prima instanță că avizul la care se referă dispozițiile art. 54 alin. (1) din Legea nr. 303/2004 trebuie considerat consultativ, punctul de vedere emis nefiind obligatoriu pentru Președintele României, iar secția pentru procurori a Consiliului Superior al Magistraturii va înainta Președintelui României propunerea Ministrului Justiției pentru numirea procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, prim-adjunctului și adjunctului acestuia, procurorului șef al Direcției Naționale Anticorupție, adjuncții acestuia, procurorului șef al Direcției de Investigare a Infracțiunilor de Criminalitate Organizată și Terorism și adjuncții acestuia în conformitate cu dispozițiile art. 40 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 317/2004. Prin urmare, în condițiile în care cadrul legal formal a fost respectat la emiterea decretului contestat de recurenții-reclamanți, iar prima instanță a argumentat soluția de respingere a cererii de chemare în judecată, nu se poate reține încălcarea dreptului Uniunii Europene, atât timp cât, potrivit art. 288 din Tratatul de Funcționare a Uniunii Europene numai regulamentul are natura juridică a unui act al Uniunii Europene, general, obligatoriu și cu aplicabilitate directă în dreptul intern al statelor membre în timp ce directiva este obligatorie pentru fiecare stat membru destinatar cu privire la rezultatul care trebuie atins, lăsând autorităților naționale competența în ceea ce privește forma și mijloacele, iar decizia este obligatorie în toate elementele sale cu mențiunea că în cazul în care se indică destinatarii, decizia este obligatorie numai pentru aceștia. Într-adevăr, Decizia nr. 2006/928/CE din 13 decembrie 2006 "privind stabilirea a unui mecanism de cooperare și de verificare a progresului realizat de România în vederea atingerii anumitor obiective de referință specifice în domeniul reformei sistemului judiciar și al luptei împotriva corupției" reprezintă un act al Uniunii Europene ai cărui destinatari sunt România și Bulgaria privite ca viitoare state membre, care după aderarea la Uniunea Europeană trebuie să întreprindă anumite măsuri în vederea asigurării respectării principiilor pe care se fundamentează uniunea, însă această decizie implică nașterea unor raporturi de conformare între Uniunea Europeană și statul român care pot fi invocate numai în relația dintre cele două entități privite ca atare, dar nu și posibilitatea de invocare a deciziei respective, direct, în dreptul intern în raporturile dintre particulari sau dintre stat și autoritățile sale și particulari. În consecință, rapoartele emise de Comisie în cadrul misiunilor de monitorizare a îndeplinirii obiectivelor de referință astfel cum acestea sunt enumerate în anexa deciziei, deși pot conține recomandări în scopul îndeplinirii obligațiilor asumate de România, respectivele rapoarte nu constituie acte ale Uniunii Europene aplicabile direct în dreptul intern raporturilor juridice dintre particulari sau dintre aceștia și autoritățile publice centrale sau locale, iar nerespectarea recomandărilor propuse de Comisie de către statul român nu poate avea alt efect decât posibilitatea inițierii aplicării unor sancțiuni precum cele descrise chiar în decizie. De asemenea, în mod corect a reținut prima instanță că legea internă instituie un mecanism de numire în funcția de procuror general a unor persoane care îndeplinesc formal condițiile de numire în funcție care, prin manifestarea voinței în sensul participării la procedura de selecție, dobândesc o vocație sau interes legitim chiar dacă criteriile pe baza cărora se poate dobândi funcția respectivă nu sunt numai din categoria celor obiective. Prin urmare, criticile de nelegalitate ale hotărârii primei instanțe sunt nefondate și vor fi respinse, iar cu privire la emiterea Decretului nr. 130 din 20 februarie 2020 pentru numirea în funcția de procuror general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a doamnei D., emis de Președintele României, nu s-au constatat încălcări ale prevederilor normative cu statut obligatoriu și aplicabile direct în dreptul intern care să atragă anularea acestuia.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat. PENTRU ACESTE MOTIVE,