ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5848/2021

Ședința publică din data de 24 noiembrie 2021

Asupra conflictului negativ de competență;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 7 ianuarie 2021, sub nr. x/2021, pe rolul Judecătoriei Giurgiu, reclamanta augustmar A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtele Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Giurgiu ("DSVSA Giurgiu") și Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor ("ANSVSA"), obligarea pârâtei ANSVSA la alocarea către Direcția Sanitara Veterinara și pentru Siguranța Alimentelor Giurgiu, a fondurilor necesare plății sumei de 45.000 RON, precum si obligarea paratei DSVSA Giurgiu la plata către reclamantă a sumei de 45.000 RON, aferentă perioadei 16.03.2020-31.07.2020, precum și la plata dobânzii legale, de la data scadenței până la cea a plății efective, reclamanta solicitând și actualizarea unei astfel de sume cu rata inflației, calculată pentru această perioadă de timp, precum și la plata cheltuielilor de judecată.

2.1 Prin sentința nr. 2205 din 23 aprilie 2021, Judecătoria Giurgiu, secția Civilă a admis excepția necompetenței sale materiale în soluționarea prezentului dosar, astfel cum a fost aceasta invocată de către pârâta ANSVSA și a declinat cauza, spre competentă soluționare, în favoarea Curții de București, secția de contencios administrativ și fiscal.

Pentru a pronunța o astfel de hotărâre, Judecătoria Giurgiu a reținut că, în virtutea prevederilor art. 1 alin. (1) și alin. (3) din H.G. nr. 1415/2009, pârâtele au calitatea de autorități publice, în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, iar acordul - cadru încheiat între reclamantă și pârâta DSVSA Giurgiu, ce are ca obiect prestarea serviciilor publice sanitar - veterinare, este asimilat actului administrativ, conform art. 2 alin. (1) lit. c)

1

din Legea nr. 554/2004 .

De asemenea, a apreciat instanța că prin cererea de chemare în judecată, reclamanta pretinde un drept legitim, născut prin lege, vătămat de către pârâte, prin nesoluționarea cererii sale de satisfacere a acestuia, având calitatea de persoană vătămată, în accepțiunea art. 2 alin. (1), pct. 1 din Legea nr. 554/2004.

Reține instanța că, în cauză, nu sunt aplicabile prevederile art. 8 alin. (2), teza finală din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora, litigiile care decurg din executarea contractelor administrative sunt în competența de soluționare a instanțelor civile de drept comun, întrucât litigiul dedus judecății nu decurge din executarea acordului- cadru, ci derivă din dispozițiile exprese ale Legii nr. 236/2019.

Mai arată Judecătoria Giurgiu că cererea de chemare în judecată are două capete de cerere, anume obligarea pârâtei ANSVSA să aloce pârâtei DSVSA Giurgiu, fondurile necesare plății sumei de 45.000 RON către reclamantă, în care, față de statutul primei pârâte, de autoritate publică centrală, competența de soluționare ar reveni Curții de Apel București, secția de contencios administrativ Fiscal, respectiv obligarea pârâtei DSVSA Giurgiu la plata către reclamantă a suma de 45.000 RON, în care, față de statutul acestei din urmă pârâte, de autoritate publică locală, competența de soluționare ar reveni Tribunalului Giurgiu, ca instanță de contencios administrativ și fiscal, după cum rezultă din prevederile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Reținând că fiecare capăt de cerere este de competența unei instanțe diferite, Judecătoria Giurgiu a apreciat că sunt aplicabile prevederile art. 99 alin. (2) C. proc. civ., potrivit cărora, în cazul în care mai multe capete principale de cerere întemeiate pe un titlu comun ori având aceeași cauză sau chiar cauze diferite, dar aflate în strânsă legătură, au fost deduse judecății printr-o unică cerere de chemare în judecată, instanța competentă să le soluționeze se determină ținându-se seama de acea pretenție care atrage competența unei instanțe de grad mai înalt.

2.2. Prin sentința civilă nr. 1274 din 24 septembrie 2021, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis, la rându-i, excepția necompetenței sale materiale și a declinat cauza spre soluționare, în favoarea Judecătoriei Giurgiu, ocazie cu care, constatând ivit conflictul negativ de competență, a sesizat Înalta Curte de Casație și Justiție, pentru soluționarea acestuia.

A reținut, în esență, instanța, că petitul principal al acțiunii este reprezentat de solicitarea de obligare a pârâtei DSVSA Giurgiu la plata sumei de 45.000 RON, reprezentând contravaloarea obligației de plată prevăzute de art. IV din Legea nr. 236/2019.

În privința capătului de cerere vizând obligarea pârâtei ANSVSA la alocarea sumelor necesare plății sus menționatei obligații, a apreciat Curtea de Apel București că acesta are un caracter accesoriu și potrivit art. 123 alin. (1) și art. 30 alin. (5) din C. proc. civ., formularea unui astfel de petit nu poate aduce modificări, în privința competenței materiale a instanței.

Pe de altă parte, a apreciat Curtea de Apel București că deși litigiul se circumscrie sferei contenciosului administrativ, așa cum este definit de legiuitor prin dispozițiile art. 2 lit. f) și art. 8 din Legea nr. 554/2004, actul administrativ invocat de reclamantă este reprezentat de un contract administrativ, iar refuzul de a efectua o plată asumată în baza unui contract, chiar și administrativ, nu reprezintă un refuz nejustificat în sensul Legii nr. 554/2004.

Mai mult, a reținut instanța că în materia contractelor administrative, competența instanței de contencios administrativ este limitată la litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii acestora, precum și la cele legate de încheierea contractului administrativ, inclusiv litigiile având ca obiect anularea contractului. Or, în opinia sus indicatei instanțe, obligația de plată exhibată de reclamantă vizează o operațiune aferentă executării contractelor administrative, invocând, în acest sens, și prevederile art. III al O.U.G. nr. 117/2020.

Astfel, în raport de obiectul solicitării, precum și de dispozițiile art. 9 alin. (3) partea finală, art. 22 alin. (5) C. proc. civ., art. 94 alin. (1), lit. h) C. proc. civ., art. 8 alin. (2) teza finală din Legea nr. 554/2004, de valoarea sumei pretinse (45.000 RON), Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței sale materiale și a declinat competența de soluționare a cererii de chemare în judecată către Judecătoria Giurgiu, ca instanță de drept comun.

Analizând prezentul conflict negativ de competență, în raport de hotărârile pronunțate și de înscrisurile aflate la dosarul cauzei, Înalta Curte constată că instanța competentă să soluționeze cauza este Tribunalul Giurgiu, secția Civilă, completurile specializate în litigii de contencios administrativ și fiscal, pentru următoarele considerente:

Din perspectiva cadrului procesual, se constată că, prin cererea dedusă judecății, reclamanta augustmar A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtele DSVSA Giurgiu și ANSVSA, obligarea celei din urmă pârâte la alocarea către DSVSA Giurgiu, a fondurilor necesare plății sumei de 45.000 RON, precum si obligarea pârâtei DSVSA Giurgiu la plata către reclamantă a sumei de 45.000 RON, aferentă perioadei 16.03.2020 - 31.07.2020, precum și la plata dobânzii legale, de la data scadenței până la cea a plății efective, actualizată cu rata inflației, precum și la plata cheltuielilor de judecată.

Conflictul negativ de competență ivit, în prezenta cauză, între Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și Judecătoria Giurgiu, secția civilă, a avut la bază, în fapt, două aspecte distincte: pe de o parte, chestiunea temeiului obligației de plată exhibată de reclamantă, respectiv dacă aceasta reprezintă act de executare a unui contract administrativ sau un drept ori interes legitim, în exercitarea căruia reclamanta a fost vătămată prin nesoluționarea, în termen, a cererii sale, iar pe de altă parte calificarea juridică a capătului de cerere prin care s-a solicitat obligarea pârâtei ANSVSA la asigurarea fondurilor necesare plății sumei de 45.000 RON (prevăzută de art. IV din Legea nr. 236/2019), element ce prezintă relevanță din perspectiva criteriului rangului autorității emitente a actului administrativ asimilat.

În privința primei chestiuni de drept, Înalta Curte, analizând obiectul cererii de chemare în judecată, ce vizează, în proporție majoritară, perioada cuprinsă între data intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019 (16.03.2020) și cea a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 117/2020 (24.07.2020), constată că reclamanta își întemeiază, în principal, pretențiile pe Legea nr. 236/2019, invocând dispozițiile art. IV alin. (1) din sus indicatul act normativ, potrivit cărora: Beneficiarii contractelor de concesiune și/sau de prestări servicii încheiate anterior datei intrării în vigoare a prezentei legi pentru realizarea activităților prevăzute la alin. (2) al art. 15 din Ordonanța Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activității sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 215/2004, cu modificările și completările ulterioare, precum și cu modificările și completările aduse prin prezenta lege, primesc lunar, pentru fiecare contract, suma de 10.000 RON din bugetul Autorității Naționale Sanitar Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor, până la finalizarea acestora.

În contextul descris anterior, pretențiilor exhibate pentru perioada 16.03.2020 - 23.07.2020 nu le sunt aplicabile prevederile O.U.G. nr. 117/2020, evocate de Curtea de Apel București, iar simpla suprapunere a perioadei 24.07.2020 - 31.07.2020, cu sfera de aplicabilitate a sus indicatului act normativ, nu este suficientă spre a influența, din perspectiva normelor de determinare a competenței, soluția ce va fi expusă, în cuprinsul prezentei hotărâri.

Procedând la analiza prevederilor art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, Înalta Curte observă că acestea au caracterul unor norme tranzitorii, de aplicare a prevederilor alin. (7) al art. 15 din O.G. nr. 42/2004 (alineat introdus în structura O.G. nr. 42/2004, prin Art. I, pct. 2 din Legea nr. 236/2019), menite să ofere stabilitate actului normativ, ulterior modificării operate prin Legea nr. 236/2019 și să asigure realizarea scopului în vederea căruia a fost adoptată noua reglementare, într-o manieră care să elimine un posibil tratament discriminatoriu între beneficiarii contractelor de concesiune și/sau de prestări servicii vizate de art. 15 din O.G. nr. 42/2004, încheiate ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019 și cei ce sunt beneficiarii unor astfel de contracte, încheiate anterior momentului adoptării modificării legislative.

Observând, însă, expunerea de motive ce a stat la baza adoptării Legii nr. 236/2019, rezultă că suma reglementată de prevederile alin. (7) anterior menționat și, implicit, de cele ale art. IV alin. (1) sus indicat, reprezintă o subvenție, menită a acoperii:

(i) pe de o parte, acele cheltuielile realizate de medicii veterinari pentru îndeplinirea condițiilor impuse de ANSVSA, prin DSVSA și care nu sunt remunerate contractual, precum: transportul probelor, ridicarea produselor si tipizatelor necesare, formarea profesionala aferenta activităților contractate, consilierea proprietarilor de animale în vederea comunicării informațiilor privind lanțul alimentar, efectuarea cartografiei animalelor în situații de urgență, participarea la ședințe de instruire etc., (ii) iar pe de altă parte, serviciul de emitere a certificatelor sanitare veterinare pentru animalele destinate sacrificării, ce anterior adoptării Legii nr. 236/2019, era achitat de proprietarii animalelor, fiind generat (prin plata realizată de proprietari) un conflict economic, sesizat de multe ori de către misiunile de audit ale Comisiei Europene (ultima data prin raportul 2018-6477 privind misiunea pentru pesta porcină clasică).

Așadar, Înalta Curte reține că, prin sus indicatele prevederile normative, legiuitorul a recunoscut un drept al medicilor veterinari de a beneficia de o subvenție, într-un cuantum forfetar și predeterminat (de 10.000 de RON lunar), prin însăși norma legală, subvenție care este distinctă de prețul individualizat în contractele de concesiune/de prestări servicii, fiind un drept suplimentar față de cel indicat în acestea, deținerea de către beneficiar a unor contracte valabile fiind doar o condiție extrinsecă, ce trebuie îndeplinită pentru valorificarea dreptului.

Ca atare, deși existența unui contract de concesionare este necesară pentru încasarea subvenției, aceasta reprezintă o condiție de accedere la suma de 10.000 RON lunar, iar nu izvorul obligației de plată a autorității publice, obligație care este stabilită prin lege, iar nu prin dispozițiile contractuale, ceea ce înseamnă că litigiul nu poate fi considerat ca unul decurgând din executarea unor astfel de contracte.

Prin urmare, în speță este relevat un raport de drept administrativ, privind un drept izvorât din lege, în care una dintre părți este o autoritate publică locală, art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 asimilând actelor administrative și refuzul nejustificat al autorității. Pe cale de consecință, competența instanței de judecată, din punct de vedere material și teritorial, va fi stabilită potrivit prevederilor art. 10 alin. (1) și (3) din Legea nr. 554/2004, iar nu în raport de dispozițiile art. 8 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 (astfel cum a fost modificat prin art. I pct. 9 din Legea nr. 212/2018).

Pe de altă parte, Înalta Curte reține că petitul privind obligarea ANSVSA la alocarea fondurilor necesare efectuării, de către DSVSA, a plății sumelor prevăzute de art. IV din Legea nr. 236/2019 are un caracter subsidiar celui privind obligarea DSVSA la plata unor astfel de sume.

Conform art. 6 din Anexa 2

1

la O.G. nr. 42/2004:

"Beneficiarii contractelor pentru realizarea activităților prevăzute la art. 15 alin. (2) din ordonanță primesc suma de 10.000 RON, sumă exceptată de TVA, din bugetul Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor, prin bugetul direcțiilor sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor județene, respectiv a municipiului București, în baza decontului și a documentelor justificative."

Autoritatea sanitar-veterinară și pentru siguranța alimentelor județeană este definită, în Anexa 1 la aceeași ordonanță, ca fiind un serviciu public sanitar-veterinar descentralizat, subordonat tehnic și administrativ autorității centrale, sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor, având autoritatea și responsabilitatea aplicării strategiilor guvernamentale în domeniul sanitar-veterinar, pe teritoriul județului respectiv, a gestionării, realizării și controlului activităților sanitar-veterinare publice la acest nivel, precum și alte competențe delegate de autoritatea centrală sanitar-veterinară și pentru siguranța alimentelor.

Din analiza textelor legale menționate, rezultă că direcțiile județene sunt cele care achită suma prevăzută la art. 6 din Anexa 2

1

la O.G. nr. 42/2004 și care gestionează, realizează și controlează activitățile sanitar-veterinare pe teritoriul județului.

Bugetul direcțiilor județene este aprobat de Președintele Autorității Naționale Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor, în urma cererilor și propunerilor acestora.

În acest context, cererea de obligarea a pârâtei ANSVSA, la alocarea sumelor necesare, reprezintă un petit accesoriu celui principal ce vizează obligarea pârâtei DSVSA Giurgiu la plata sumei de 45.000 RON.

Potrivit art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "(1) Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora de până la 3.000.000 de RON se soluționează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora mai mari de 3.000.000 de RON se soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel."

Astfel, legea reglementează competența materială a instanței de contencios administrativ și fiscal raportat la două criterii: rangul organul emitent al actului și cuantumul sumei ce formează obiectul actului administrativ contestat, însă, în raport de obiectul cererii de chemare în judecată, ce nu vizează taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora, în determinarea instanței competente să soluționeze prezenta cauză, incident este criteriul rangului autorității emitente.

De asemenea, potrivit prevederilor art. 123 alin. (1) C. proc. civ.: "cererile accesorii, adiționale, precum și cele incidentale se judecă de instanța competentă pentru cererea principală, chiar dacă ar fi de competența materială sau teritorială a altei instanțe judecătorești, cu excepția cererilor prevăzute la art. 120".

În raport de toate aceste aspecte, întrucât petitul principal al cererii de chemare în judecată este reprezentat de cererea de obligare a DSVSA Giurgiu la plata sumei de 45.000 RON, în virtutea dispozițiilor art. 10 din Legea 554/2004, conform cărora litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene se soluționează în fond de tribunalele, instanța competentă să soluționeze prezentul litigiu este tribunalul în raza teritorială a căruia se află sediul reclamantei, respectiv Tribunalul Giurgiu, secția Civilă, completurile specializate în litigii de contencios administrativ și fiscal.

Pe de altă parte, completurile de contencios administrativ și fiscal ale Tribunalului Giurgiu (în favoarea cărora s-a stabilit, prin prezenta decizie, competența de soluționare a cauzei) nu au fost implicate în conflictul de competență sesizat (întrucât niciuna dintre instanțe nu a apreciat că ar reveni acestor completuri specializate competența de soluționare a cauzei).

Cu toate acestea, Înalta Curte reține că, în pronunțarea regulatorului de competență, trebuie să stabilească instanța de judecată competentă conform dispozițiilor legale aplicabile, chiar dacă aceasta presupune trimiterea cauzei pentru competentă soluționare unei instanțe/secții/complet specializat neimplicat în conflictul negativ sesizat.

Declinările reciproce de competență reprezintă premisa regulatorului de competență, însă stabilirea instanței competente nu este limitată de dispozițiile art. 135 C. proc. civ., la alegerea uneia dintre instanțele aflate în conflict.

În consecință, pentru considerentele expuse și în conformitate cu dispozițiile art. 135 alin. (4) C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competența de soluționare a cauzei, în primă instanță, în favoarea Tribunalului Giurgiu, secția Civilă, completurile specializate în litigii de contencios administrativ și fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabilește competența de soluționare a cauzei privind pe reclamanta Societatea augustmar A. S.R.L. prin administrator B. și pe pârâtele Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Giurgiu și Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor, în favoarea Tribunalului Giurgiu, secția Civilă.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 24 noiembrie 2021.