ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4743/2021

Cererea de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal la data de 04.05.2020, sub nr. x/2020, reclamanta A. S.R.L. a solicitat instanței, în contradictoriu cu pârâtul Serviciul pentru Imigrări al județului Cluj, ca prin hotărârea ce o va pronunța, să dispună anularea adresei de respingere a cererilor de emitere a avizului de angajare nr. x și obligarea pârâtului să emită avizul de angajare pentru lucrătorul străin cuprins în cererea nr. x, precum și obligarea la plata cheltuielilor de judecate ocazionate de proces.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința nr. 56 din 03.06.2020 pronunțată în dosarul nr. x/2020, Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a respins ca neîntemeiată cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Serviciul pentru Imigrări al județului Cluj.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamanta, criticând-o pentru nelegalitate. A solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și rejudecarea cauzei în sensul admiterii cererii de chemare în judecată astfel cum a fost formulată. În dezvoltarea recursului promovat recurenta-reclamantă a arătat că prima instanță a respins cererea de chemare în judecată, considerând în mod greșit că operațiunile prevăzute la art. 8 alin. (1) din O.G. nr. 25/2014 sunt în mod necesar succesive, respectiv obținerea unei adeverințe eliberate de către Agenția Județeană de Ocupare a Forței de Muncă cu privire la forța de muncă disponibilă pentru locul de muncă vacant, publicarea prin mijloacele de informare în masă din România a unui anunț pentru ocuparea locului de muncă vacant și ulterior realizarea procesului-verbal de selecție. A apreciat că hotărârea de fond este nelegală, sub un prim aspect referitor la lipsa unei prevederi legale prin care să se stabilească obligativitatea obținerii documentelor în mod succesiv, având în vedere că decizia de refuz a eliberării avizului de muncă a fost întemeiată pe dispozițiile art. 7 și 8, coroborate cu art. 4 și în baza art. 28 alin. (3) și alin. (4) din O.G. nr. 25/2014. În contextul enunțării dispozițiilor art. 8 din O.G. nr. 25/2014, recurenta-reclamantă a susținut că din simpla lecturare a acestor prevederi legale rezultă că doar două dintre documentele necesare eliberării avizului de angajare în muncă sunt prevăzute a fi afectate de un termen, respectiv adeverința Agenției Județene de Ocupare a Forței de Muncă să fie eliberată cu cel mult 60 de zile anterior depunerii cererii, iar procesul-verbal de selecție să fie ulterior ziarului, ambele condiții fiind îndeplinite de angajator. În opinia recurentei-reclamante, raționamentul pârâtului conform căruia ziarul trebuia să aibă o dată ulterioară adeverinței A.J.O.F.M. nu are nici o legătură juridică, apreciind că ambele proceduri urmăresc un scop unitar, și anume prioritizarea forței de muncă românești în detrimentul celei străine, astfel încât nu consideră că una trebuie să fie adoptată cu prioritate, în detrimentul celeilalte. În acest sens a apreciat că atitudinea pârâtului Serviciul de Imigrări al județului Cluj încalcă principiul transparenței și previzibilității legii, deoarece este vorba despre o normă clară și concludentă și care nu prevede o succesiune de eliberare a documentelor, astfel încât este pe deplin aplicabil principiul potrivit căruia unde legea nu distinge, nici destinatarii acesteia nu trebuie să distingă, în ipoteza contrară ajungându-se la un abuz de drept. Totodată, a susținut că din moment ce nu există o normă legală care să oblige angajatorul să elibereze adeverința A.J.O.F.M. anterior anunțului din ziar, această obligație stabilită de pârât nu este fundamentată legal și ar trebui cenzurată. În continuare, a arătat că instanța de fond a apreciat în mod greșit finalitatea celor două operațiuni referitoare la anunțarea angajatorului de persoanele care doresc să se angajeze pe posturile scoase la concurs și la publicarea prin mijloace de informare în masă pentru aducerea la cunoștința persoanelor care doresc să se angajeze pe post, asupra împrejurării că locul de muncă a devenit vacant, în opinia părții cele două operațiuni urmărind, în realitate, un singur scop, respectiv acordarea unei priorități la angajarea cetățenilor români și din spațiul european, în detrimentul celorlalți, scop îndeplinit indiferent de succesiunea documentelor care stau la baza eliberării lor. A mai criticat recurenta sentința de fond și sub aspectul greșitei interpretări de către prima instanță a chestiunii favorizării lucrătorilor străini în detrimentul angajaților români,în acest sens instanța apreciind în mod greșit că prin modalitatea în care a acționat recurenta-reclamantă i-ar fi fost indiferent rezultatul comunicării de la A.J.O.F.M. În opinia părții, adeverința eliberată de către A.J.O.F.M. este o procedură în folosul angajatorului, prin care acesta primește informații cu privire la câte persoane sunt în căutarea respectivului loc de muncă și consideră că în maniera în care a procedat a respectat și îndeplinit toate exigențele operațiunii privind aducerea la cunoștința persoanelor în căutarea unui loc de muncă, pe toate căile, a existenței locului de muncă vacant. Ca urmare, a subliniat că a demonstrat faptul că nu a încercat să favorizeze cetățenii străini în detrimentul cetățenilor români, instanța de fond interpretând și aplicând în mod greșit dispozițiile legale incidente sub acest aspect. Cu privire la inexistența unei practici unitare în cadrul instituției pârâte în privința eliberării avizului de angajare în muncă, a arătat că două servicii ale aceleiași instituții au soluționat aceeași problemă în mod diametral opus, exemplificând în acest sens acordarea avizului de angajare în muncă de către Inspectoratul General de Imigrări București, chiar dacă ziarul a fost depus la data de 23.09.2019, adeverința A.J.O.F.M. a fost depusă la 23.09.2020, fiind soluționată la 30.09.2019 și eliberată la 13.11.2019, iar procesul-verbal de selecție la 15.11.2019, avizul datând din ziua de 11.12.2019. Așadar, concluzionează recurenta, în aceeași situație Inspectoratul General de Imigrări București nu a apreciat că este necesară succesivitatea actelor. De asemenea, recurenta-reclamantă a invocat ca practică judiciară sentința civilă nr. 66 din data de 17.06.2020, pronunțată de Curtea de Apel Cluj în dosarul nr. x/2020, prin care instanța a admis acțiunea reclamantei într-o speță identică în care s-a pus în discuție aspectul succesivității actelor prevăzute de art. 8 din O.G. nr. 25/2014. Față de considerentele expuse, a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței atacate și rejudecarea cauzei în sensul admiterii cererii de chemare în judecată astfel cum a fost formulată.

Apărările formulate în cauză Intimatul-pârât Inspectoratul pentru Imigrări al județului Cluj a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepția nulității recursului sub două aspecte, respectiv pentru neîncadrarea criticilor în motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 din C. proc. civ. și pentru reluarea criticilor invocate în fața primei instanțe. Pe fondul cauzei a solicitat respingerea recursului ca neîntemeiat și menținerea sentinței de fond ca fiind temeinică și legală. Prin răspunsul la întâmpinare formulat în cauză recurenta-reclamantă a solicitat respingerea excepțiilor și apărărilor pârâtului și admiterea recursului astfel cum a fost formulat. A susținut că recursul promovat este motivat în drept, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. referitor la pronunțarea unei hotărâri cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. La termenul de dezbateri din data de 14 octombrie 2021, Înalta Curte a respins excepția nulității recursului, invocată de intimatul-pârât Serviciul de Imigrări al Județului Cluj prin întâmpinarea formulată în cauză, sub ambele aspecte evidențiate, apreciind că pot fi identificate critici circumscrise cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., iar cererea de recurs prezintă și aspecte de nelegalitate ale sentinței, nefiind reluate doar apărările formulate în fața instanței de fond.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată în raport de criticile invocate, subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare. Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, hotărârea fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, după cum se va arăta în cele ce succed. Cât privește contextul factual, se reține că prezentul demers judiciar vizează solicitarea reclamantei A. S.R.L. de anularea adresei de respingere a cererilor de emitere a avizului de angajare nr. x și obligarea pârâtului Inspectoratul pentru Imigrări al județului Cluj la emiterea avizului de angajare pentru lucrătorul străin cuprins în cererea menționată. În fapt, la data de 19.11.2019, reclamanta A. S.R.L. a depus cererea nr. x pentru eliberarea avizului de muncă pentru cetățeanul sârb B., în domeniul de activitate operator - cod COR 722312. Solicitarea reclamantei a fost respinsă de către pârâtul Inspectoratul pentru Imigrări al județului Cluj, în temeiul art. 7 alin. (2), art. 8, art. 4 din O.G. nr. 25/2014, motivat de faptul că anunțul în ziar pentru organizarea concursului referitor la posturile vacante este datat 19.10.2019-25.10.2019, procesul-verbal este încheiat la 01.11.2019, iar adeverința A.J.O.F.M. nr. 14902 este eliberată ulterior, la data de 12.11.2019, procedura de selecție nefiind astfel respectată. Reclamanta a considerat că raționamentul pârâtului în privința ordinii în procesul de selecție reprezintă o adăugare la lege și că adeverința A.J.O.F.M. este oricum ulterioară verificării forței de muncă disponibile, deoarece este specială depunerii la sediul instituției pârâte, când este cert că nu sunt angajați români, dat fiind faptul că angajatorul a notificat deschiderea posturilor la A.J.O.F.M. cu mult timp înainte de declanșarea procedurii emiterii avizului de angajare. Totodată, a susținut că legiuitorul nu a instituit niciun termen pentru depunerea documentelor, nu a dispus nicio dovadă prin depunerea procesului-verbal ulterior cererii, adeverința de la A.J.O.F.M. și anunțul în ziar având aceeași finalitate, și nici nu a condiționat existența necesității ziarului ulterior adeverinței de la A.J.O.F.M., art. 8 din O.G. nr. 25/2014 prevăzând o singură condiție, respectiv ca procesul-verbal să fie realizat ulterior anunțului în ziar. Soluționând cauza, curtea de apel a găsit neîntemeiate toate susținerile formulate de reclamantă, reținând că ordinea cronologică firească a operațiunilor prevăzute de art. 8 alin. (1) din O.G. nr. 25/2014 este obținerea unei adeverințe eliberate de A.J.O.F.M., competentă cu privire la forța de muncă disponibilă pentru locul de muncă vacant, publicarea prin mijloace de informare în masă în România a unui anunț pentru ocuparea locului de muncă vacant, realizarea procesului-verbal de selecție. În esență, criticile recurentei-reclamante vizează interpretarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 8 alin. (1) din O.G nr. 25/2014 privind încadrarea în muncă și detașarea străinilor pe teritoriul României și pentru modificarea și completarea unor acte normative privind regimul străinilor în România, sub aspectul ordinii cronologice a etapelor ce trebuie parcurse în vederea angajării unui cetățean străin în România. Mai exact, recurenta-reclamantă a susținut că ordinea în care sunt menționate documentele în textul art. 8 alin. (1) din O.G. nr. 25/2014 nu reflectă intenția legiuitorului de a prevedea o ordine cronologică de eliberare a acestora, astfel cum rezultă din utilizarea sintagmei "ca urmare a publicării anunțului prevăzut la lit. c)", considerând partea că legiuitorul a urmărit ca operațiunea de redactare a procesului-verbal de selecție să se facă ulterior procedurii de publicare a anunțului în ziar și că niciuna dintre cele două etape nu este dependentă, în concepția legiuitorului, de eliberarea adeverinței de către A.J.O.F.M., cum în mod greșit a reținut instanța de fond. Contrar susținerilor recurentei-reclamante, Înalta Curte constată că instanța de fond a interpretat în mod corect prevederile textului de lege antereferit și s-a pronunțat prin raportare la situația de fapt stabilită în cauză. Potrivit art. 8 alin. (1) din O.G. nr. 25/2014, forma în vigoare în perioada de referință,"(1) Dovada îndeplinirii condiției speciale prevăzute la art. 7 alin. (2) lit. a) (angajatorul a depus diligențe pentru ocuparea locului de muncă vacant de către un cetățean român, de către un cetățean al unui alt stat membru al Uniunii Europene sau al Spațiului Economic European, de către un cetățean al Confederației Elvețiene sau de către un străin titular al dreptului de ședere pe termen lung pe teritoriul României) se face prin prezentarea de către angajator a următoarelor documente: a) organigrama angajatorului cu precizarea funcțiilor ocupate și vacante; b) adeverința cu privire la forța de muncă disponibilă pentru locul de muncă vacant, eliberată cu cel mult 60 de zile anterior depunerii cererii pentru avizul de angajare de agenția pentru ocuparea forței de muncă în a cărei rază teritorială își are sediul social sau profesional angajatorul; c) dovada publicării prin mijloace de informare în masă din România a unui anunț pentru ocuparea locului de muncă vacant; d) copia procesului-verbal întocmit de angajator din care să rezulte efectuarea selecției realizată pentru ocuparea locului de muncă vacant, ca urmare a publicării anunțului prevăzut la lit. c), precum și faptul că străinul pe care angajatorul intenționează să îl încadreze pe locul de muncă vacant îndeplinește condițiile de pregătire profesională și experiență în activitate prevăzute de legislația în vigoare pentru ocuparea acelui loc de muncă". Așadar, art. 7 alin. (2) din O.G. nr. 25/2014 prevede că una dintre condițiile speciale pentru eliberarea avizului de angajare pentru lucrători permanenți este ca angajatorul să fi depus diligențe pentru ocuparea locului de muncă vacant de către un cetățean român, de către un cetățean al unui alt stat membru al Uniunii Europene sau al Spațiului Economic European, de către un cetățean al Confederației Elvețiene sau de către un străin titular al dreptului de ședere pe termen lung pe teritoriul României, iar îndeplinirea acestei condiții se dovedește potrivit art. 8 alin. (1) din același act normativ, prin prezentarea de către angajator a documentelor enumerate în cuprinsul textului menționat. Astfel, în raport de documentele enumerate în cuprinsul textului art. 8 alin. (1) din O.G. nr. 25/2014, instanța de fond a apreciat în mod judicios că această enumerare are caracter limitativ și că reflectă ordinea cronologică firească a operațiunilor prevăzute de norma legală indicată, deoarece, pentru respectarea dreptului de prioritate a cetățenilor români și a celor unionali, precum și a cetățenilor Confederației Elvețiene sau a străinilor titulari al dreptului de ședere pe termen lung pe teritoriul României la ocuparea unui loc de muncă pe teritoriul României este necesară vacantarea acestui post, aspect dovedit în mod esențial cu organigrama angajatorului. Sub aspectul reliefat este de observat că, în aprecierea îndeplinirii cerinței privind respectarea de către angajator a obligației de diligență pentru ocuparea locului de muncă vacant, prevăzută de art. 7 alin. (2) lit. a) din O.G. nr. 25/2014, urmează a se da eficiență dispozițiilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 76/2002, care reglementează obligația angajatorilor de a transmite Agenției Județene de Ocupare a Forței de Muncă locurile de muncă vacante în termen de 5 zile lucrătoare de la data vacantării acestora. Din interpretarea coroborată a normelor legale evidențiate reiese fără echivoc faptul că adeverința eliberată de către A.J.O.F.M. în baza art. 8 alin. (1) lit. b) din O.G. nr. 25/2014 nu poate fi decât ulterioară îndeplinirii acestei obligații legale, aceasta având drept scop informarea angajatorului asupra potențialului de forță de muncă existent, astfel încât acesta să poată opta pentru angajarea acestor persoane sau a altor persoane neînscrise în evidențele A.J.O.F.M., inclusiv cetățeni străini aflați în căutarea unui loc de muncă pe teritoriul României. Totodată, se reține că atragerea forței de muncă neînregistrată în evidențele A.J.O.F.M. se realizează prin publicarea unui anunț cu locul de muncă vacant în mijloacele de informare în masă, aceasta fiind, prin urmare, rațiunea reglementării de către legiuitor a ordinii cronologice de eliberare și depunere a documentelor de către angajator. Ca urmare, aplicând aceste dispoziții legale cadrului factual stabilit în cauză, rezultă că actul normativ ce reglementează încadrarea în muncă și detașarea străinilor pe teritoriul României permite instituției pârâte să respingă solicitarea de eliberare a avizului de muncă pentru cetățeanul străin B., sub aspectul nerespectării ordinii cronologice a etapelor ce trebuie parcurse în vederea angajării unui cetățean străin în România, soluția instanței de fond reflectând o interpretare și aplicare corectă a cadrului normativ incident, soluție adoptată și de către instanța de control judiciar. Nu pot fi primite alegațiile recurentei-reclamante în sensul că prevederile art. 8 alin. (1) lit. b) și cele ale art. 8 alin. (1) lit. c) din O.G. nr. 25/2014 au aceeași finalitate, întrucât, astfel cum s-a arătat, scopul cerinței prevăzute la art. 8 alin. (1) lit. c) este acela de a face cunoscută intenția angajatorului de a ocupa locul de muncă vacant existent în organigrama sa, persoanelor interesate care îndeplinesc condițiile necesare ocupării acestuia, iar cel al cerinței prevăzute la art. 8 alin. (1) lit. b) este de a furniza angajatorului informații cu privire la forța de muncă disponibilă în cadrul razei teritoriale de competență a Agenției Județene de Ocupare a Forței de Muncă, în care se află, implicit, și sediul social sau profesional al angajatorului în cauză. Sub aspectul reliefat Înalta Curte împărtășește raționamentul judecătorului fondului, potrivit căruia importanța acordată de legiuitor evidenței exacte a locurilor de muncă vacante rezidă din fixarea unor termene scurte, atât în ceea ce privește vacantarea acestora, în referire la obligația angajatorilor de a comunica către A.J.O.F.M. situația locurilor vacante în termen de 5 zile lucrătoare de la data vacantării, cât și în ceea ce privește ocuparea locurilor de muncă vacante, relativ la obligația angajatorilor de a comunica către A.J.O.F.M. ocuparea locurilor de muncă vacante în termen de o zi de la data ocupării acestora. În egală măsură, importanța pe care o acordă legiuitorul ordinii cronologice a etapelor ce trebuie parcurse de către angajator în vederea angajării unui cetățean străin în România, pentru respectarea scopului edictării actului normativ incident în materie, se reflectă în faptul că, ulterior vacantării postului, vacantare dovedită cu organigrama unității, este necesară obținerea adeverinței eliberate de către A.J.O.F.M. în a cărei rază teritorială își are sediul social sau profesional angajatorul, din care să rezulte interogarea registrului cu forța de muncă disponibilă. În continuare, identificarea unor persoane înregistrate la agenția de profil competentă, care să corespundă cerințelor postului vacant, precum și demersurile efectuate de către agenție în acest sens, pot face să devină de prisos publicarea unui anunț pentru ocuparea locului de muncă vacant, deoarece postul vacant ar putea fi deja ocupat. În fine, publicarea unui anunț pentru ocuparea locului de muncă vacant apare a fi necesară doar în ipoteza în care răspunsul A.J.O.F.M. în urma interogării evidențelor acesteia este negativ, iar, în raport de persoanele care răspund anunțului publicat și de efectuarea procedurii de selecție aferente, se întocmește procesul-verbal corespunzător. Așadar, în virtutea argumentelor expuse supra, Înalta Curte apreciază că enumerarea legală analizată prezintă relevanță cronologică și, în consecință, contrar susținerilor recurentei-reclamante și în acord cu instanța de fond, constată că, în cauză, formularea cererii de interogare a evidențelor agenției județene de ocupare a forței de muncă competente, în aceeași zi în care a finalizat selecția pentru ocuparea locului de muncă vacant, în condițiile în care pentru codul COR 722312 pentru care se solicita avizul de angajare existau trei persoane în căutarea locului de muncă respectiv, demonstrează intenția angajatorului de a favoriza cetățeanul străin în procedura de angajare și neîndeplinirea cerinței speciale prevăzute de art. 8 alin. (1) lit. b) din O.G. nr. 25/2014, astfel că refuzul Serviciului de Imigrări al județului Cluj de avizare în vederea încadrării în muncă a unui străin de către reclamantă este justificat. Cât privește susținerile recurentei-reclamante referitoare la existența unei practici neunitare prin raportare la sentința civilă nr. 66/17.06.2020 pronunțată de Curtea de Apel Cluj într-o cauză identică, în care a fost analizată aceeași chestiune a ordinii cronologice a etapelor ce trebuie parcurse în vederea angajării unui cetățean străin în România, fiindu-i admisă acțiunea, anulate adresele de comunicare a refuzului eliberării avizului și obligat pârâtul la emiterea avizului de angajare pentru mai mulți lucrători străini, Înalta Curte constată că nici acestea nu sunt fondate. Sub acest aspect este de observat că soluția primei instanțe, deși favorabilă reclamantei, nu a fost menținută de către instanța de control judiciar. Astfel, prin decizia nr. 1124 din 25 februarie 2021, pronunțată în dosarul nr. x/2020, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal a admis recursul declarat de pârâtul Serviciul de Imigrări al județului Cluj împotriva sentinței civile nr. 66 din 17 iunie 2020 a Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, a casat sentința atacată și, rejudecând cauza, a respins acțiunea formulată de reclamanta A. S.R.L, ca neîntemeiată. În referire la chestiunea în discuție, instanța de control judiciar a reținut, în esență, că din enumerarea limitativă a înscrisurilor probatorii în referire la condiția prevăzută de art. 7 alin. (2) din O.G. nr. 25/2014 rezultă că legiuitorul le-a reglementat într-o ordine cronologică, nerespectarea ei nefiind aptă să conducă la convingerea autorităților pentru imigrări în sensul îndeplinirii acestei cerințe. În acest context, Înalta Curte constată că în cauză nu s-au conturat elemente de nelegalitate a actului administrativ contestat, și anume adresa de respingere a cererilor de emitere a avizului de angajare nr. x, argumentele expuse de către recurenta-reclamantă în calea de atac a recursului nefiind apte să conducă la reformarea hotărârii instanței de fond, întrucât a fost dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente în cauză.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Față de toate considerentele expuse la pct. 5 din prezenta decizie, nefiind identificate motive de casare prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în baza art. 496 alin. (1) C. proc. civ. raportat la art. 20 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, va respinge ca nefondat recursul declarat de recurenta-reclamantă și, în consecință, va menține sentința de fond atacată. PENTRU ACESTE MOTIVE,