ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4625/2021

Ședința publică din data de 12 octombrie 2021

Asupra conflictului negativ de competență;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal la data de 23.03.2020 sub nr. x/2020, formulată în contradictoriu cu pârâta Direcția Generală Anticorupție, Corpul Național al Polițiștilor - în numele și pentru membrii organizației profesionale din cadrul: A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE., FF., GG., HH., II., JJ., KK., LL., MM., NN., OO., PP., QQ., RR., SS., TT., UU., VV., WW., XX., YY., ZZ., AAA., BBB., CCC., DDD., EEE., FFF., GGG., HHH., III., JJJ., KKK., LLL., MMM., NNN., OOO., PPP., QQQ., RRR., SSS., TTT., UUU., VVV., WWW., XXX., YYY., ZZZ., AAAA., BBBB., CCCC., DDDD., EEEE., FFFF., GGGG., HHHH., IIII., JJJJ., KKKK., LLLL., MMMM., NNNN., OOOO., PPPP., QQQQ., RRRR., SSSS., TTTT., UUUU., VVVV., WWWW., XXXX., YYYY., ZZZZ., AAAAA., BBBBB., CCCCC., DDDDD., EEEEE., FFFFF., GGGGG., HHHHH., IIIII., JJJJJ., KKKKK., LLLLL., MMMMM., NNNNN., OOOOO., PPPPP., QQQQQ., RRRRR., SSSSS., TTTTT., UUUUU., VVVVV., WWWWW., XXXXX., YYYYY., ZZZZZ., AAAAAA., BBBBBB., CCCCCC., DDDDDD., EEEEEE., FFFFFF., GGGGGG., HHHHHH., IIIIII., JJJJJJ., KKKKKK., LLLLLL., MMMMMM., NNNNNN., OOOOOO., PPPPPP., QQQQQQ., RRRRRR., SSSSSS., TTTTTT., UUUUUU., VVVVVV., WWWWWW., XXXXXX., YYYYYY., ZZZZZZ., AAAAAAA., BBBBBBB., CCCCCCC., DDDDDDD., EEEEEEE., FFFFFFF., GGGGGGG., HHHHHHH., IIIIIII., JJJJJJJ., KKKKKKK., LLLLLLL., MMMMMMM., NNNNNNN., OOOOOOO., PPPPPPP., QQQQQQQ., RRRRRRR., SSSSSSS., TTTTTTT., UUUUUUU., VVVVVVV., WWWWWWW., XXXXXXX., YYYYYYY., ZZZZZZZ., AAAAAAAA., BBBBBBBB., CCCCCCCC., DDDDDDDD., EEEEEEEE., FFFFFFFF., GGGGGGGG., HHHHHHHH., IIIIIIII., JJJJJJJJ., KKKKKKKK., LLLLLLLL., MMMMMMMM., NNNNNNNN., OOOOOOOO., PPPPPPPP., QQQQQQQQ., RRRRRRRR., SSSSSSSS., TTTTTTTT., UUUUUUUU., VVVVVVVV., WWWWWWWW., XXXXXXXX., YYYYYYYY., ZZZZZZZZ., AAAAAAAAA., BBBBBBBBB., CCCCCCCCC., DDDDDDDDD., EEEEEEEEE., FFFFFFFFF., GGGGGGGGG., HHHHHHHHH., IIIIIIIII., JJJJJJJJJ., KKKKKKKKK., Țibulcă QQQ.-Cătălin, MMMMMMMMM., NNNNNNNNN., OOOOOOOOO., PPPPPPPPP., QQQQQQQQQ., RRRRRRRRR., SSSSSSSSS., TTTTTTTTT., UUUUUUUUU., Preda QQQ., WWWWWWWWW., XXXXXXXXX., YYYYYYYYY., ZZZZZZZZZ., AAAAAAAAAA., BBBBBBBBBB., CCCCCCCCCC., DDDDDDDDDD., EEEEEEEEEE., FFFFFFFFFF., GGGGGGGGGG., HHHHHHHHHH., IIIIIIIIII., JJJJJJJJJJ., KKKKKKKKKK., LLLLLLLLLL., MMMMMMMMMM., NNNNNNNNNN., OOOOOOOOOO., PPPPPPPPPP., QQQQQQQQQQ., RRRRRRRRRR. SSSSSSSSSS., TTTTTTTTTT., UUUUUUUUUU., VVVVVVVVVV., WWWWWWWWWW., XXXXXXXXXX., YYYYYYYYYY., ZZZZZZZZZZ., AAAAAAAAAAA., BBBBBBBBBBB., CCCCCCCCCCC., DDDDDDDDDDD., EEEEEEEEEEE., FFFFFFFFFFF., GGGGGGGGGGG., a solicitat tribunalului ca prin hotărârea ce o va pronunța să dispună recunoașterea dreptului și punerea în aplicare a dispozițiilor art. I. pct. 1 din Legea nr. 71/2015 pentru aprobarea Ordonanței de urgentă a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum si alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice. În considerarea Deciziei înaltei Curți de Casație și Justiție - completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 51/2019, a Deciziei nr. 23/2016 pronunțată de I.C.C.J. privind dezlegarea unei chestiuni de drept și a Deciziei nr. 794/2016 pronunțată de Curtea Constituțională prin:

Prin sentința civilă nr. 1385/2021 din data de 2 martie 2021 în dosarul nr. x/2020, Tribunalul București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal a respins excepția conexității, a respins acțiunea cu privire la drepturile salariale aferente perioadei 09.04.2015 - 22.03.2017 ca fiind prescrisă, a luat act de renunțarea reclamanților II. și W. la judecată și a admis în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamanții A., B., C., D., E., F., G., H., I.,J.,K.,L.,N.,P.,Q.,R.,U.,V.,X.,Y.,Z.,AA.,BB.,DD.,EE.,GG. "JJ.,KK.,LL.,MM.,NN. Prin Corpul Național Al Polițiștilor, PP.,RR.,SS.,UU.,XX.,ZZ.,CCC.,DDD.,EEE.,GGG.,III.,JJJ.,JJJ.,LLL.,MMM.,NNN.,OOO.,PPP.,QQQ. RRR.,SSS.,TTT.,UUU.,VVV.,XXX.,YYY.,ZZZ.,AAAA.,BBBB.,CCCC.,DDDD.,EEEE.,FFFF.,HHHH.,IIII.,JJJJ.,KKKK.,LLLL.,MMMM.,NNNN.,PPPP.,RRRR.,SSSS.,TTTT.,UUUU.,XXXX.,YYYY.,ZZZZ.,CCCCC.,DDDDD.,EEEEE.,FFFFF.,GGGGG.,HHHHH.,NNNNN.,OOOOO.,PPPPP.,QQQQQ.,SSSSS.,TTTTT.,UUUUU.,VVVVV.,HHHHHHHHHHH.,ZZZZZ.,AAAAAA.,CCCCCC.,DDDDDD.,EEEEEE.,FFFFFF.,GGGGGG.,IIIIII.,JJJJJJ.,KKKKKK.,LLLLLL.,MMMMMM.,NNNNNN.,OOOOOO.,PPPPPP.,QQQQQQ.,RRRRRR.,SSSSSS.,VVVVVV., IIIIIIIIIII. prin prin Corpul Național al Polițiștilor, a obligat pârâta să stabilească pentru reclamanți salariul funcției de bază, sporurile și sumele compensatorii cu caracter tranzitoriu incluse în salariul de funcție potrivit O.U.G. nr. 1/2010 la nivel maxim aflat în plată pentru funcțiile similare celor ocupate de reclamanți în cadrul instituției pârâte începând cu data de 23.03.2017, a obligat pârâta la calcularea și plata despăgubirilor egale cu suma aferentă dintre salariul acordat în mod efectiv și salariul maxim aflat în plată, calculat potrivit prezentei începând cu data de 23.03.2017, actualizată cu indicele de inflație și cu aplicarea dobânzii legale, conform O.G. nr. 13/2011 de la data la care drepturile trebuiau acordate și până la data plății efective și a respins în rest cererea de chemare în judecată ca neîntemeiată.

În același dosar, prin încheierea din 06.10.2020 9, București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal a disjuns cererea de chemare în judecată cu privire la reclamanții JJJJJJJJJJJ., CCCCCCCCCC., M., AAAAAAAAAA., MMMMM., BBBBBB., EEEEEEEEEE., FFFFFFFFFF. și HHHHHHHH. și a dispus formarea dosarului nr. x/2020

Prin sentința civilă nr. 6324/2020 din data de 25 noiembrie 2020, Tribunalul București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței teritoriale și a declinat competența de soluționare a cauzei privind pe reclamanții JJJJJJJJJJJ., CCCCCCCCCC., M., AAAAAAAAAA., MMMMM., BBBBBB., EEEEEEEEEE., FFFFFFFFFF. și HHHHHHHH., toți prin Corpul Național al Polițiștilor și pe pârâta Direcția Generală Anticorupție în favoarea Tribunalului Prahova, secția a II- a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Pentru a pronunța această sentință, Tribunalul București a reținut că acțiunea este formulată în numele reclamantului în calitate de membru al sindicatului reclamant și are ca obiect litigiu privind funcționarii publici, respectiv stabilirea și acordarea unor drepturi salariale, în drept fiind aplicabile normele cu caracter general de la art. 10 alin. (3) și (4) din Legea nr. 554/2004 (cu modificările aduse prin Legea nr. 212/2018), potrivit cărora "(3) Reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul său. Reclamantul autoritate publică, instituție publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul pârâtului. 4) Competența teritorială de soluționare a cauzei se va respecta și atunci când acțiunea se introduce în numele reclamantului de orice persoană de drept public sau privat, indiferent de calitatea acestuia din proces."

A mai reținut Tribunalul București că nu se poate reține incidența alin. (3) al art. 269 Codul muncii, precum nici incidența Capitolului VI din Legea nr. 62/2011 privind dialogul social, în cauză nefiind incidente normele de drept comun, în condițiile în care norma specială prevăzută de art. 536 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul Administrativ califică în mod evident litigiul ca unul de contencios administrativ, în care dreptul comun este reprezentat de Legea nr. 554/2004, atât sub aspectul normelor de competență, cât și al procedurii de judecată și al căilor de atac.

Totodată, deși norma legală îi conferă legitimitate procesuală activă, se impune a reaminti că sindicatul acționează potrivit art. 28 alin. (2) din Legea nr. 62/2011, în numele membrilor săi, în baza unor împuterniciri scrise din partea acestora, sindicatul fiind reprezentantul acestora în fața instanței, legitimitatea sa procesuală fiind așadar condiționată de manifestarea expresă de voință a membrilor care înțeleg să îi acorde mandat în acest sens, motiv pentru care nu acționează cu independență procesuală.

Jurisprudența neunitară a instanțelor cu privire la acest aspect a determinat, de altfel, și modificarea Legii nr. 554/2004, începând cu data de 02.08.2018, prin Legea nr. 212/2018, prin art. 10 alin. (3) si (4) adoptându-se o nouă soluție legislativă privind competența instanței de la domiciliul funcționarilor publici, tocmai în scopul evitării supraaglomerării și în scopul echilibrării volumului de activitate al instanțelor din municipiul București (Tribunalul București și Curtea de Apel București) care, anterior Legii nr. 212/2018, judecau practic toate cauzele privind funcționari publici formulate de organizațiile sindicale, având în vedere că în cvasitotalitatea lor, acestea au sediul în Municipiul București.

Or, din verificarea elementelor de identificare ale funcționarilor publici reclamanți, se constată că acesta are domiciliul în județul Prahova.

Prin sentința nr. 460 din 7 aprilie 2021, Tribunalul Prahova, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului București, a constatat existența unui conflict negativ de competență și a sesizat instanța competentă pentru pronunțarea regulatorului de competență.

Pentru a pronunța această sentință, Tribunalul Prahova, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a reținut aplicabile dispozițiile art. 10 alin. (3) teza I din Legea nr. 554/2004 (în forma în vigoare la data introducerii acțiunii-23.03.2020), potrivit cărora "Reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul său.". Față de împrejurarea că din actele și lucrările dosarului, respectiv din fișa de evidență rezultată ca urmare a verificărilor efectuate în baza de date a evidenței persoanelor (DEPABD), dosar Prahova, domiciliul reclamantului era, la momentul formulării acțiunii, respectiv la data de 23.03.2020, în Municipiul București, la stabilirea competenței teritoriale va fi avut în vedere Tribunalul București, schimbarea de domiciliu ulterioară (respectiv la data de 15.04.2020) neputând fi invocată pentru o eventuală prorogare de competență.

Analizând conflictul negativ de competență intervenit între cele două instanțe, în raport de hotărârile pronunțate și de înscrisurile aflate la dosarul cauzei, Înalta Curte constată că instanța competentă să soluționeze cauza este Tribunalul București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal, pentru următoarele considerente:

Pornind de la datele prezentate anterior se apreciază că aspectele care au generat conflictul negativ de competență vizează înțelesul noțiunii de "domiciliu" în sens procedural, a diferenței juridice dintre această noțiune și aceea de "reședință", precum și a efectului pe care această distincție îl produce asupra competenței instanței de judecată.

Referitor la problema legitimității procesuale a organizației profesionale Corpul Național al Polițiștilor în mod corect s-a reținut că acționează, conform atributelor legale ce-i revin ca persoană juridică de drept privat, în numele și în interesul membrilor de sindicat, reclamanții fiind titularii dreptului pretins.

Nu mai departe antamarea considerentelor Deciziei nr. 1/2013, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii, prin care s-a reținut că organizațiile sindicale care acționează în interesul membrilor afiliați au calitatea de reclamante, legitimitatea lor procesuală depășind limitele simplei reprezentări, este relevantă.

Astfel, se evidențiază că problema de drept dezlegată prin această decizie privește interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 269 alin. (2) din Codul muncii, republicat, norme cu caracter special, aplicabile jurisdicției muncii și a asigurărilor sociale, iar prin modificarea legislativă a art. 10 din Legea nr. 554/2004, conform Legii nr. 212/2018, legiuitorul a tranșat problema competenței teritoriale a instanței de contencios administrativ, în favoarea instanței de la domiciliul reclamantului, chiar și în cazul în care acțiunea este exercitată, în numele său, de o persoană de drept public sau privat.

Având în vedere că prezentul litigiu este unul de contencios administrativ, pentru stabilirea competenței teritoriale de soluționare a cauzei se reține aplicabilitatea normelor cu caracter general de la art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 212/2018 (intrată în vigoare la data de 30.07.2018, anterior sesizării primei instanțe - 23.03.2020), care statuează în mod expres că:

"Reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul său (…)". Potrivit art. 10 din Legea nr. 554/2004, în forma în vigoare la data introducerii cererii de chemare în judecată:

"Reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul său. Reclamantul autoritate publică, instituție publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul pârâtului."

Așadar, ulterior modificărilor aduse Legii nr. 554/2004 prin dispozițiile Legii nr. 212/2018, textul de lege prevede o competență teritorială exclusivă în favoarea instanței de contencios administrativ și fiscal de la domiciliul reclamantului persoană fizică.

Potrivit art. 87 din C. civ., prin "domiciliu" se înțelege locul unde persoana fizică declară că are locuința principală, iar "reședința" este locul unde persoana fizică are locuința secundară. Cele două noțiuni nu se suprapun din punct de vedere al evidenței populației, iar dovada fiecăreia se realizează prin mențiuni diferite în actul de identitate.

Astfel, noțiunea de domiciliu este definită de dispozițiile art. 27 din O.U.G. nr. 97/2005 privind evidența, domiciliul, reședința și actele de identitate ale cetățenilor români, respectiv "Domiciliul persoanei fizice este acolo unde aceasta declara, ca are locuința principală".

Reședința este definită de dispozițiile art. 30 din O.U.G. nr. 97/2005 care prevăd că "Reședința este acolo unde persoana fizică declară că are locuința secundară, alta decât cea de domiciliu".

De asemenea, în cuprinsul C. proc. civ. se regăsește utilizarea alternativă a celor două sintagme, însă doar în scopul asigurării legalității procedurii de citare, respectiv înștiințării corespunzătoare a părților aflate în litigiu, cu privire la existența și obiectul pricinii.

În plus, dispozițiile legale trebuie interpretate și prin prisma scopului urmărit de legiuitor, respectiv atunci când intenția acestuia a fost să stabilească o competența alternativă a instanțelor judecătorești a prevăzut în mod expres acest lucru, respectiv dispozițiile art. 25 din Legea nr. 217/2003 stabilesc că "Cererea pentru emiterea ordinului de protecție este de competența judecătoriei de pe raza teritorială în care își are domiciliul sau reședința victima.".

În materia contenciosului administrativ, dispozițiile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 212/2018 (intrată în vigoare la data de 30.07.2018, anterior sesizării primei instanțe - 23.03.2020), statuează că:

"Reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul său (…)".

Se observă, așadar, că legiuitorul nu a utilizat alternativ, ca în cazul procedurii de citare sau al procedurii de emitere a ordinului de protecție, cele două sintagme, textul de lege referindu-se expres la domiciliul reclamantului și nu la reședința acestuia.

Cum dispozițiile art. 10 alin. (3), anterior menționate, sunt de strictă interpretare, nu se poate deroga de la competența teritorială exclusivă astfel reglementată, iar reclamantul trebuie să se adreseze instanței de la domiciliul său, neavând un drept de opțiune între mai multe instanțe.

În același sens, raportat la caracterele juridice ale domiciliului (stabilitate, unicitate, obligativitate și inviolabilitate), doctrina în materie a afirmat că stabilitatea constă în aceea că domiciliul este locuința statornică, deosebindu-se de reședință tocmai prin acest caracter de stabilitate.

Astfel că, scopul domiciliului este acela de a lega, din punct de vedere juridic, un individ de un anumit punct determinat în spațiu, așa încât să poată fi găsit la nevoie, fiind un mod de identificare a persoanei, funcție ce servește în același timp și societății, nu doar individului.

Față de aspectele mai sus prezentate, se constată că, din punct de vedere juridic, nu se poate susține că domiciliul părții este echivalent cu locuința în fapt sau reședința și nu poate constitui temei al stabilirii competenței în soluționarea cauzelor.

În aceste condiții, având în vedere faptul că la momentul formulării acțiunii reclamantul avea domiciliul în Municipiul București (conform procesului-verbal încheiat pentru acces la baza de date D.E.P.A.B.D. de la dosar Tribunalul Prahova), Înalta Curte va aplica dispozițiile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și, în conformitate cu dispozițiile art. 135 alin. (4) C. proc. civ., va stabili competența de soluționare a cauzei, în primă instanță, în favoarea Tribunalului București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabilește competența soluționării cauzei privind pe reclamantul MMMMM. prin Corpul Național al Polițiștilor în contradictoriu cu pârâta Direcția Generală Anticorupție, în favoarea Tribunalului București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 12 octombrie 2021.