ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4398/2021

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin acțiunea înregistrată pe rolul Tribunalului Tulcea sub nr. x/3.01.2018, reclamanta S.C. A. S.R.L. prin administrator judiciar B., a solicitat anularea Deciziei nr. 14/15.06.2017 emisă de A.P.I.A., admiterea în totalitate a contestației înregistrată la A.P.I.A. sub nr. x din 17.01.2017 și în consecință, anularea Procesului - Verbal de constatare a neregulilor si de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/05.12.2016. S-a solicitat totodată suspendarea, în baza art. 15 coroborat cu art. 14 din Legea 554/2004, executării actelor administrative contestate. Prin sentința civilă nr. 422/09.03.2018 pronunțată de Tribunalul Tulcea s-a admis excepția de necompetență materială. În temeiul art. 132 alin. (1) din C. proc. civ. coroborat cu art. 10 din Legea nr. 554/2004, a declinat competența soluționării cauzei privind pe reclamanta, favoarea Curții de Apel Constanța, secția de contencios administrativ.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 126/CA din 4 iulie 2018 a Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal s-a respins acțiunea în contencios administrativ și fiscal formulată de reclamanta - A. S.R.L. - prin administrator judiciar B., în contradictoriu cu pârâtul - Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale - Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură - Comisia de Soluționare a Contestațiilor - A.P.I.A. - Aparat Central, ca nefondată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a formulat recurs pârâta reclamanta A. S.R.L. prin administrator judiciar B., criticând-o pentru motive de nelegalitate circumscrise cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. În motivarea recursului, recurenta a arătat în esență următoarele: Prin hotărârea recurată, prima instanță a respins cererea de chemare în judecată menținând ca legal și temeinic actul administrativ fiscal contestat inițial. Pentru a pronunța această soluție instanța a reținut în esență limitele învestirii acesteia prin raportare la contestația administrativă inițială, atunci când a analizat problema prescripției dreptului de a mai stabili creanțe bugetare și inexistența unei probe în legătură cu dreptul de folosință asupra terenului agricol al societății noastre în campania agricolă din anul 2009. Hotărârea este atât nelegală cât și netemeinică având în vedere următoarele: Este adevărat că prin procedura prealabilă societatea recurentă nu a invocat intervenția prescripției extinctive în ceea ce privește dreptul APIA de a stabili corecții financiare, însă invocarea excepției prescripției nu poate fi limitată la cadrul procesual stabilit prin procedura plângerii prealabile. În acest caz, particular instanța verifică excepția respectivă din perspectiva procesuală, or, art. 208 alin. (2) C. proc. civ. sancționează neinvocarea excepției pe calea întâmpinării și prin urmare, prevederea legală respectivă nu se aplică reclamanților. Pe de altă parte, excepția prescripției dreptului de a stabili creanțe fiscale nu poate fi privită în mod strict doar ca un motiv de nelegalitate ce trebuia invocat de reclamantă în procedura prealabilă, căci excepțiile de procedură sunt invocate doar în fața intanțelor de judecată și prin urmare, acestea din urmă se pot pronunța pe legalitatea actului încheiat cu încălcarea dispozițiilor legale referitoare la prescripția extinctivă fără ca acestea să fi fost în mod necesar puse în discuția organului administrativ - jurisdicțional al instituției pârâte. Hotărârea recurată este din această perspectivă dată cu încălcarea art. 45 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011. În ceea ce privește cea de-a doua critică analizată de judecătorul primei instanțe, respectiv problema existenței probelor pentru dreptul de folosință asupra terenului agricol de 14,15 ha. A reținut în mod incorect prima instanță că la dosarul cauzei nu au fost depuse documente care să ateste dreptul de folosință al fermierului admițând totodată că utilizarea acestuia este probată. Cu privire la acest aspect instanța a făcut aplicarea greșită a prevederilor art. 7 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 125/2006 întrucât textul legal în discuție nu prevede limitativ actele cu care un fermier poate proba dreptul de folosință asupra terenului. Societatea noastră a menționat că din însuși cuprinsul actului administrativ fiscal, reiese în mod expres existența la dosarul APIA a tabelelor certificate de unitatea administrativ teritorială competentă care constată atât folosința cât și utilizarea terenului agricol în discuție. În altă ordine de idei, textul legal aplicat greșit de prima instanță evocat anterior are în vedere existența documentației respective la momentul acordării sprijinului financiar și nu la momentul efectuării controlului așa cum apare ca o consecință a emiterii actului administrativ contestat inițial. Cu alte cuvinte, APIA putea să solicite documentația necesară probării dreptului de folosință asupra terenului în vederea acordării sprijinului financiar însă, la 8 ani după acest eveniment nu se mai poate solicita documentația respectivă în baza art. 7 alin. (1) lit. f) din O.U.G nr. 125/2006 așa cum a procedat intimata.

Apărările formulate în cauză Legal citată, intimata Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură a depus întâmpinare la dosar, prin care a solicitat respingerea recursului. În primul rând, a invocat excepția nulității recursului în raport cu dispozițiile art. 488 alin. (1) și cu cele ale art. 489 alin. (2) din C. proc. civ. În conformitate cu prevederile art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., casarea unor hotărâri judecătorești se poate cere numai pentru motive de nelegalitate. Recursul nu este întemeiat pe niciunul din motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) din noul C. proc. civ. Recurenta nu face decât să reia motivele din actele sale procedurale anterioare, fără sa indice în ce consta în concret nelegalitatea hotărârii instanței de fond. Nici măcar nu se indica de către recurenta, care dintre temeiurile de drept invocate ar fi greșit aplicate sau încălcate de către prima instanța prin soluția pronunțată în dosarul nr. x/2018. Este de observat că, recurenta nu are, cum ar fi firesc, critici referitoare la felul în care prima instanța a făcut propriile aprecieri, critici care să se încadreze în ceea ce art. 488 noul C. proc. civ. permite. Cererea de recurs se refera la aspecte deja invocate în cererea de chemare în judecată, fără a indica în mod clar care sunt aspectele din sentința civilă care prevăd încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Având în vedere cele precizate mai sus, precum și prevederile art. 489, alin. (2) noul C. proc. civ. s-a solicitat să se constate nulitatea recursului. În situația în care se va trece peste excepția invocată, intimata a solicitat respingerea recursului ca nefondat. Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., hotărârea pronunțată trebuie să cuprindă între alte elemente, considerentele, în care se vor arăta: obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților. Intimata a mai arătat că, potrivit Procesului - Verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/05.12.2016, s-a stabilit în sarcina reclamantei un debit în valoare totală de 36084,53 RON, iar în caz de neplată în termenul de 30 de zile menționat, titlurile de creanță dobândește caracter de titlu executoriu, potrivit prevederilor art. 43 lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011. Neplata creanței bugetare, conform termenului stabilit, atrage dobândă si recuperarea acesteia conform prevederilor art. 42 din O.U.G. nr. 66/2011. În sensul Ordonanței de Urgenta a Guvernului nr. 66/2011, privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, neregula reprezintă orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate în raport cu dispozițiile naționale și/sau europene, precum și cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziții, ce rezultă dintr-o acțiune sau inacțiune a beneficiarului ori a autorității cu competențe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaționali și/sau fondurile publice naționale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit. Conform aceleiași O.U.G. nr. 66/2011 (art. 33 alin. (1) "Obiectul activității de stabilire a creanțelor bugetare îl constituie individualizarea obligației de plată sub forma unui titlu de creanță și a persoanelor fizice sau juridice debitoare, ca urmare a nerespectării legalității, conformității și regularității obținerii și utilizării fondurilor europene și a fondurilor publice naționale aferente acestora". Constituie titlu de creanță: actul/documentul de constatare, stabilire și individualizare a obligațiilor de plată privind creanțele bugetare rezultate din nereguli. Creanțele bugetare rezultate din nereguli sunt asimilate creanțelor fiscale, în sensul drepturilor și obligațiilor care revin creditorilor, autorităților cu competențe în gestionarea asistenței financiare comunitare nerambursabile și debitorilor. Titlul de creanță menționat mai sus (procesul-verbal de constatare) constituie înștiințare de plată și cuprinde elementele actului administrativ fiscal prevăzute de Codul de procedură fiscală. Potrivit art. 21 alin. (19) din O.U.G. nr. 66/2011, cu modificările și completările ulteriare, Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanței bugetare este act administrativ în sensul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004. cu modificările și completările ulterioare. De asemenea potrivit art. 21 alin. (21) din același act normativ, "Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanței bugetare trebuie să conțină următoarele elemente: denumirea autorității emitente, data Ia care a fost emis, datele de identificare a debitorului sau a persoanei împuternicite de debitor, cuantumul creanței bugetare stabilite în urma constatărilor, motivele de fapt, temeiul de drept, numele și semnătura conducătorului autorității emitente, ștampila autorității emitente, posibilitatea de a fi contestat, termenul de depunere a contestației și autoritatea la care se depune contestația (...). Așadar, actul administrativ fiscal, atacat, a fost întocmit conform art. 21 alin. (21) din O.U.G. nr. 66/2011, respectându-se întocmai condițiile și elementele obligatorii. Recurenta reclamantă nu arată și nici nu precizează care sunt normele legale încălcate de către emitent la elaborarea actului administrativ fiscal, astfel încât să opereze sancțiunea nulității absolute. Față de toate celelalte aspecte menționate în recursul formulat de recurenta- reclamanta, precizează că își menține apărările formulate prin întâmpinarea depusă la cererea de chemare în judecată, la instanța de fond. În drept, întâmpinarea a fost întemeiată pe toate actele normative invocate în aceasta, pe apărările formulate prin întâmpinarea depusă la instanța de fond, precum și pe dispozițiile art. 490 alin. (2) din C. proc. civ.

Procedura de soluționare a recursului Prin rezoluția completului învestit cu soluționarea dosarului din data de 3 iunie 2019 a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 21 septembrie 2021, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigențelor dispozițiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., față de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal.

Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este întemeiat in limitele și pentru considerentele în continuare arătate: Argumente de fapt și de drept relevante Recurenta reclamantă și-a întemeiat recursul pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.- când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Criticile recurentei vizând intervenția prescripției extinctive sunt neîntemeiate, urmând a fi respinse, Înalta Curte reținând că, instanța de fond a apreciat în mod corect că, acest motiv de nelegalitate nu poate fi primit, în condițiile în care din cuprinsul contestației administrative rezultă că nu a fost invocat, astfel că nu a fost supus analizei organului administrativ. Recurenta-reclamanta nu poate invoca omisso medio motive de nelegalitate pe care nu le-a invocat în contestația administrativă, avându-se în vedere că, analiza instanței poartă numai asupra legalității aspectelor dezlegate prin decizia de soluționare a contestației. În ceea ce privește criticile recurentei referitoare la greșita aplicare a dispozițiilor art. 7 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 125/2006, Înalta Curte reține că, sunt întemeiate, urmând a fi admise, avându-se în vedere următoarele aspecte: Textul de lege sus enunțat, în vigoare la data depunerii cererii de plată de către recurenta reclamantă, prevede că, "(1) Pentru a beneficia de acordarea de plăți în cadrul schemelor de plată unică pe suprafață, solicitanții trebuie să fie înscriși în Registrul fermierilor, administrat de Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură, să depună cerere de solicitare a plăților la termen și să îndeplinească următoarele condiții generale: (...) f) să prezinte documentele necesare care dovedesc dreptul de folosință și să poată face dovada că utilizează terenul pentru care s-a depus cererea". În aplicarea actului normativ anterior menționat, a fost emis Ordinul Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale nr. 246/2008 privind stabilirea modului de implementare, a condițiilor specifice și a criteriilor de eligibilitate pentru aplicarea schemelor de plăți directe și plăți naționale directe complementare în sectorul vegetal, pentru acordarea sprijinului aferent măsurilor de agromediu și zone defavorizate, în vigoare la data depunerii cererii de plată în cauză, abrogat ulterior prin Ordinul nr. 234/2016, care prevede la art. 1, (forma în vigoare la data depunerii cererii de plată), următoarele: "Prezentul ordin reglementează modul de implementare, condițiile specifice și criteriile de eligibilitate pentru aplicarea schemelor de plăți directe și plăți naționale directe complementare în sectorul vegetal, pentru anul 2008 și următorii, prevăzute la art. 2 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 125/2006 pentru aprobarea schemelor de plăți directe și plăți naționale directe complementare, care se acordă în agricultură începând cu anul 2007, și pentru modificarea art. 2 din Legea nr. 36/1991 privind societățile agricole și alte forme de asociere în agricultură, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 139/2007, denumită în continuare Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 125/2006, și acordarea sprijinului aferent măsurilor de agromediu și zone defavorizate, pentru anul 2008 și următorii, în condițiile prevăzute la art. 13 - 17 din Hotărârea Guvernului nr. 224/2008 privind stabilirea cadrului general de implementare a măsurilor cofinanțate din Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurală prin Programul Național de Dezvoltare Rurală 2007 - 2013". Art. 4 din Ordinul Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale nr. 246/2008, enumeră documentele doveditoare solicitate producătorului agricol, conform art. 7 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 125/2006. Astfel, art. 4 prevede următoarele: "Documentele doveditoare solicitate producătorului agricol, conform art. 7 alin. (1) lit. f) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 125/2006, privind dreptul de folosință a terenului agricol sunt, după caz, titlul de proprietate sau alte acte doveditoare ale dreptului de proprietate asupra terenului, contractul de arendare, contractul de concesiune, contractul de asociere în participațiune, contractul de închiriere sau altele asemenea". Contrar susținerilor intimatului pârât, Înalta Curte, reține din interpretarea dispozițiilor legale incidente în speță că, legiuitorul nu a prevăzut în mod limitativ actele, cu care un fermier poată proba dreptul de folosință asupra terenului, ci, enumerarea are caracter exemplificativ, fiind menționată sintagma "altele asemenea", astfel că, din modalitatea de reglementare rezultă faptul că, scopul urmărit de legiuitor a fost acela ca sprijinul financiar pentru dezvoltare rurală, finanțat din fondul european pentru agricultură și dezvoltare rurală, să fie acordat producătorilor agricoli, care fac dovada că, au folosința licită a terenurilor agricole, și în raport de situația juridică a acestora, nu le folosesc în mod nelegal sau abuziv și le utilizează în mod efectiv. În acest sens, trebuie avut în vedere și scopul precizat al Regulamentului (CE) nr. 73/2009 al Consiliului din 19 ianuarie 2009 de stabilire a unor norme comune pentru sistemele de ajutor direct pentru agricultori în cadrul politicii agricole comune și de instituire a anumitor sisteme de ajutor pentru agricultori, de modificare a Regulamentelor (CE) nr. 1290/2005, (CE) nr. 247/2006, (CE) nr. 378/2007 și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1782/2003, acela de "a se evita ca terenurile agricole să fie abandonate și pentru a se asigura menținerea lor în bune condiții agricole și de mediu". Totodată, Înalta Curte reține că, acest fapt rezultă chiar din modificările succesive ale dispozițiilor care reglementează modalitatea de dovedire a dreptului de folosință și de utilizare a terenurilor agricole, în cursul perioadei în care O.U.G. nr. 125/2006 și Ordinul MADR nr. 246/2008 au fost în vigoare, ceea ce impun dispozițiile legale, fiind obligația beneficiarilor de a proba existența unui raport juridic care să justifice dreptul de folosință, esențială fiind exploatarea agricolă legitimă și concretă a terenului ce face obiectul unei cereri de ajutor financiar, aspecte care rezultă în cauză din situația de fapt. De altfel, este de observat faptul că, atât prin actele administrative contestate, cât și prin apărările din întâmpinare, intimata pârâtă face trimitere la condițiile generale pe care trebuie să le îndeplinească un solicitant pentru a beneficia de acordarea de plăți în cadrul Schemei de plată unică pe suprafață prevăzute la art. 7 alin. (1) din O.U.G. nr. 125/2006 și nu analizează situația de fapt raportat la dispozițiile art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 125/2006 și art. 4 din Ordinul MADR nr. 246/2006, care reglementează în concret beneficiarii plăților directe în cadrul Schemei de plată unică pe suprafață și documentele doveditoare solicitate acestora. Așa fiind, reiese că, instanța de fond, nu a făcut o interpretare și aplicare judicioasă a prevederilor art. 7 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 125/2006, raportat la situația de fapt constatată, reținând în mod nelegal că, la dosarul cauzei nu au fost depuse documente care să ateste dreptul de folosință al fermierului, deși la dosarul APIA, așa cum reiese din actele dosarului de fond, existau tabele certificate de unitatea administrativ teritorială competentă, comuna Jurilovca, care atestă atât folosința, cât și utilizarea de către recurentă a terenului agricol în discuție, în sensul dispozițiilor legale sus enunțate. În sensul celor reținute anterior, este și jurisprudența CJUE, respectiv, hotărârea pronunțată în cauza C-216/19, WQ împotriva Land Berlin, în care se arată următoarele: "32 Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă, atunci când o cerere de ajutor este depusă atât de proprietarul unor suprafețe agricole, cât și de un terț care utilizează efectiv aceste suprafețe fără a deține vreun drept de utilizare asupra lor, hectarele eligibile corespunzătoare suprafețelor menționate sunt "la dispoziția", în sensul articolului 24 alin. (2) prima teză din Regulamentul nr. 1307/2013, a unuia sau a celuilalt dintre acești solicitanți sau nu sunt la dispoziția niciunuia dintre cei doi. 33 În această privință, articolul 24 alin. (2) prima teză din Regulamentul nr. 1307/2013 prevede că, cu excepția cazurilor de forță majoră sau a unor circumstanțe excepționale, numărul drepturilor la plată alocate fiecărui fermier în anul 2015 este egal cu numărul hectarelor eligibile pe care fermierul le declară în cererea sa de ajutor pentru anul 2015 și care se află la dispoziția sa la o dată stabilită de statul membru. 34 Constatând în același timp că expresia "la dispoziția sa" nu este definită în această prevedere, trebuie arătat că nici articolul 24 din Regulamentul nr. 1307/2013, nici vreo altă dispoziție din reglementarea Uniunii nu impune ca un titlu de proprietate sau orice dovadă a unui drept de utilizare să fie prezentate în susținerea unei cereri de alocare de drepturi la plată pentru a se stabili că hectarele eligibile declarate sunt la dispoziția solicitantului. 35 Curtea a statuat deja în această privință că statele membre dispun de o marjă de apreciere în ceea ce privește documentele justificative și dovezile pe care trebuie să le ceară de la un solicitant de ajutor în legătură cu suprafețele care fac obiectul cererii sale. Cu toate acestea, exercitarea de către statele membre a marjei lor de apreciere referitoare la dovezile care trebuie prezentate în susținerea unei cereri de ajutor, în special în ceea ce privește posibilitatea de a obliga un solicitant de ajutor să prezinte un titlu juridic valabil care justifică dreptul său de a utiliza suprafețele care fac obiectul cererii sale, trebuie să respecte obiectivele urmărite de reglementarea Uniunii vizată și principiile generale de drept al Uniunii, în special principiul proporționalității (Hotărârea din 24 iunie 2010, Pontini și alții, C-375/08, EU:C:2010:365, punctele 82 și 86)". Prin urmare, având în vedere considerentele de fapt și de drept învederate anterior, Înalta Curte reține că, aspectele invocate de recurenta-reclamantă prin cererea de recurs sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, în temeiul prevederilor art. 496 din C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și, în rejudecare, va admite acțiunea în anulare, va anula Decizia nr. 14/15.06.2017 de soluționare a contestației și Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/05.12.2016. În ceea ce privește cererea de suspendare executare act administrativ, Înalta Curte urmează a o respinge ca rămasă fără obiect, față de soluția pronunțată pe fondul cauzei.