ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4366/2021

Ședința publică din data de 30 septembrie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 05 mai 2020, sub nr. x/2020, reclamantul Ministerul Sănătății, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației, a solicitat, în principal, anularea Deciziei de soluționare a contestației nr. 193/26.02.2020, anularea titlului de creanță constând în Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare, înregistrată cu nr. x/08.01.2020, iar în subsidiar, reducerea corecției financiare la minimumul prevăzut de lege, precum și suspendarea executării titlului de creanță constând în Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare din data de 08 ianuarie 2020, valoarea corecției financiare 3.586.092,24 RON cu TVA, respectiv 25% aplicabilă la valoarea contractelor verificate.

Reclamantul Ministerul Sănătății a formulat totodată o cerere de chemare în garanție a terțului Ministerul Finanțelor Publice, fără a formula vreo solicitare concretă împotriva acestuia din urmă, ci invocând art. 72 din C. proc. civ.

Prin încheierea de la termenul din data de 03 septembrie 2020, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea de chemare în garanție formulată de reclamantul Ministerului Sănătății, în contradictoriu cu terțul chemat în garanție Ministerul Finanțelor Publice, ca inadmisibilă.

Prin sentința civilă nr. 802 din 18 septembrie 2020, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele:

- a respins cererea de chemare în garanție formulată de reclamantul Ministerul Sănătății, în contradictoriu cu terțul Ministerul Finanțelor Publice, ca inadmisibilă;

- a respins cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost formulată de reclamantul Ministerul Sănătății, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței civile nr. 802 din 18 septembrie 2020, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul Ministerul Sănătății, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea cererii de suspendare a executării Deciziei de soluționare a contestației nr. 193/26.02.2020, precum și admiterea cererii de anulare a acesteia.

Recurentul-reclamant a învederat, în esență, că prin contractul de finanțare au fost finanțate și achiziții realizate anterior, iar AMPOR a semnat contractul de finanțare cunoscând la momentul evaluării cererii de finanțare procedurile aplicate pentru acele achiziții.

De asemenea, la momentul rambursării cheltuielilor, aceste cheltuieli au fost autorizate conform legislației Uniunii Europene și celei naționale, fără aplicarea unei reduceri/corecții financiare, AM POR, considerând astfel, implicit, faptul că procedura a fost corect derulată.

Totodată, a susținut că, în raport de prevederile Directivei 2014/24/CE, menționate în nota de control, precum și cele ale art. 28 alin. (4) din Legea nr. 98/2016, procedurile de achiziție publică trebuiau analizate ca excepție de la directivă, pentru că nu li aplicau aceste prevederi exprese privind publicarea în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene și întrunirea tuturor elementelor solicitate de legislația în vigoare. Mai mult decât atât, la momentul depunerii cererii de finanțare, procedurile în discuție fiind deja finalizate, ele nu puteau fi modificate, astfel încât să îndeplinească o serie de prevederi care nu le erau oricum aplicabile.

Nu în ultimul rând, recurentul-reclamant a arătat că Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice, beneficiarul direct al împrumutului, a fost semnatar al Acordului de împrumut (Proiect privind reforma sectorului sanitar - îmbunătățirea calității și eficienței sistemului sanitar) între România și Banca Internațională pentru Reconstrucție și Dezvoltare din 17.06.2014, acord ratificat prin Legea nr. 179/2014, așa cum rezultă din textul acordului, iar Ministerul Sănătății, în calitate de implementator, a întreprins toate eforturile pentru a susține acest demers național de a evita pierderea fondurilor europene și, implicit, pentru a degreva bugetul de stat de plata principalului (valoarea împrumutului fără dobânzi aferentă sumelor incidente contractelor în discuție). Sumele rambursate de către AM POR au reîntregit bugetul de stat, nu bugetul Ministerului Sănătății, fiind virate în conturi special deschise cu ocazia lansării apelului de proiecte.

Aceste conturi deschise și de către Ministerul Sănătății sunt conturi așa-zis colectoare, sumele fiind trase în mod automat de către Ministerul Finanțelor, fără ca beneficiarul plății, în speță Ministerul Sănătății, să aibă acces la aceste sume, motiv pentru care, inclusiv solicitarea AM POR de virare a sumelor aferente corecțiilor, financiare este injustă pentru Ministerul Sănătății, acesta fiind obligat sa plătească sume de care nu a beneficiat.

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 05 februarie 2021, intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 26 februarie 2021, intimatul - terț chemat în garanție Ministerul Finanțelor a solicitat respingerea recursului și menținerea sentinței pronunțate de instanța de fond, sub aspectul respingerii cererii de chemare în garanție a acestuia, ca fiind inadmisibilă.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul Ministerul Sănătății, este nefondat, pentru următoarele considerente:

Potrivit motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

În cauza de față acest motiv nu este incident, soluția primei instanțe fiind expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă și în cea judiciară.

Prin Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/08.01.2020, emisă de pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației, a fost stabilită în sarcina reclamantului Ministerul Sănătății o corecție financiară de 5.122.988,92 RON, reprezentând 25% din valoarea mai multor contracte de achiziție publică încheiate în contextul contractului de finanțare nr. x/17.12.2018 proiect cod SMIS x "Îmbunătățirea accesului populației din Regiunea Nord - Vest la servicii medicală de urgență, prin dotarea cu aparatură de înaltă performanță" .

Recurentului-reclamant i-au fost imputate mai multe nereguli, cu aplicarea unor corecții corespunzătoare, respectiv:

- nepublicarea anunțului de participare în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene - a fost reținută o corecție financiară de 25% din valoarea contractelor încheiate, iar nu de 100%, întrucât a fost asigurat un grad de publicitate atât la nivel internațional (publicarea anunțului pe site-ul web al A.), cât și la nivel național (publicarea anunțului într-un ziar de largă răspândire și pe site-ul Ministerului Sănătății);

- nepublicarea extinderii termenului limită pentru primirea ofertelor - a fost reținută o corecție financiară de 10% din valoarea contractelor încheiate;

- nepublicarea în anunțul de participare a criteriilor de selecție și/sau atribuire (și ponderea acestora) - a fost reținută o corecție financiară de 25% din valoarea contractelor încheiate.

În raport de corecțiile financiare reținute ca urmare a deficiențelor identificate în desfășurarea procedurilor de licitație internațională competitivă, partea pârâtă a aplicat în concret o corecție financiară unică de 25% din valoarea contractelor încheiate urmare a procedurilor afectate de nereguli.

Contestația formulată de reclamant împotriva Notei de constatare nr. x/08.01.2020 a fost respinsă, pentru considerente similare celor expuse în nota litigioasă, prin Decizia nr. 193/26.02.2020, emisă de Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației .

Înalta Curte constată că prima instanță a reținut în mod corect legalitatea actelor administrative contestate, prin prisma prevederilor legale în baza cărora au fost emise, în considerarea dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, care definesc neregula, aceasta reținând în mod judicios legalitatea și temeinicia abaterilor constatate în privința achizițiilor derulate de către recurentul-reclamant.

De altfel, recurentul-reclamant nu critică soluția instanței de fond sub aspectul existenței neregulilor reținute de autoritatea pârâtă, ci formulează critici privind normele legale sub imperiul cărora ar fi trebuit să se deruleze procedurile de achiziție publică.

Contrar susținerilor recurentului-reclamant sub acest aspect, instanța de control judiciar constată că în mod corect prima instanță a reținut că nu sunt aplicabile doar procedurile Băncii Mondiale, în considerarea prevederilor art. 7 alin. (13) și alin. (16) din contract:

"În situația în care implementarea Proiectului presupune achiziționarea de bunuri, servicii ori lucrări, Beneficiarul are obligația de a respecta prevederile legislației naționale în vigoare în domeniul achizițiilor publice (..,)", respectiv "Beneficiarul are obligația să respecte prevederile (...) referitoare la asigurarea conformității cu politicile Uniunii Europene și naționale, privind achizițiile publice (...)".

Înalta Curte are în vedere că sumele în raport de care a fost aplicată corecția financiară contestată în speță își au izvorul în contractul de finanțare nr. x/17.12.2018, încheiat de Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice în calitate de AM, respectiv Organismul Intermediar Agenția de Dezvoltare Regională Nord - Vest în calitate de OI, cu un parteneriat în alcătuirea căruia intrau Ministerul Sănătății, Ministerul Sănătății - Unitatea de management al proiectului Băncii Mondiale (UMPBM) plus mai multe spitale, în calitate de beneficiar al finanțării, având ca obiect acordarea unei finanțări de 18.790.477,26 RON valoare eligibilă nerambursabilă din FEDR pentru implementarea proiectului nr. x "Îmbunătățirea accesului populației din Regiunea Nord Vest la serviciile medicale de urgență, prin dotarea cu aparatură de înaltă performanță", cu o perioadă de implementare de 48 de luni în intervalul 01 decembrie 2015 - 30 noiembrie 2019.

Prin urmare, pentru contractele de achiziție publică în discuție recurentul-reclamant a utilizat finanțare atât dintr-un împrumut oferit de Banca Mondială/BIRD, cât și din fonduri structurale, mai exact a recurs la aceasta din urmă sursă de finanțare pentru a acoperi cheltuieli suportate din fondurile împrumutate de la Banca Mondială/BIRD.

În consecință, se reține că în mod corect a constatat instanța de fond că respectarea regulilor de atribuire a contractelor de achiziție potrivit cerințelor Băncii Mondiale/BIRD era de interes pentru îndeplinirea obligațiilor asumate față de creditorul internațional amintit, însă, odată cu solicitarea și obținerea finanțării din fonduri structurale europene, era necesar ca partea reclamantă să fi respectat în plus și regulile specifice contractelor de achiziție publică în acord cu reglementarea în această materie, în caz contrar fiind incidente nereguli și obligația aplicării de corecții financiare.

În acest sens, instanța de recurs respinge ca nefondate și criticile privind incidența dispozițiilor art. 28 alin. (4) din Legea nr. 98/2016, prin care este exclusă incidența reglementării respective în materia achizițiilor publice atunci când contractele se atribuie potrivit regulilor instituite de o organizație sau instituție financiară internațională, deoarece pentru contractele de achiziție publică încheiate în contextul contractului de finanțare nr. x/17.12.2018, nu doar finanțarea acordată de Banca Mondială/BIRD este relevantă, ci și cea din fonduri structurale europene. În consecință, câtă vreme, recurentul-reclamant a solicitat la rambursare sume finanțate din FEDR, în mod corespunzător este ținut să demonstreze respectarea regulilor specifice, așa cum în mod corect au fost acestea analizate de către instanța de fond.

Criticile reclamantului referitoare la faptul că prin contractul de finanțare au fost finanțate și achiziții realizate anterior, iar AM POR a semnat contractul de finanțare cunoscând la momentul evaluării cererii de finanțare procedurile aplicate pentru acele achiziții, urmează a fi de asemenea, respinse.

Cu titlu preliminar, Înalta Curte constată că aceste susțineri nu au făcut obiectul învestirii instanței de fond, fiind expuse, pentru prima dată, în fața instanței de control judiciar.

Pe de altă parte, instanța de control judiciar reține faptul că sunt decontate în cadrul proiectului cheltuieli din achiziții publice derulate înainte de încheierea contractului de finanțare este o măsură de sprijin a beneficiarilor pentru a avea posibilitatea de a obține finanțarea nerambursabilă pentru întregul proiect, chiar dacă a fost demarat anterior.

De asemenea, încheierea contractului de finanțare nu atrage implicit eligibilitatea proiectului/a cheltuielilor, întrucât asemenea verificări nu se realizează la momentul contractării, ci ulterior, prin mecanismul cererilor de plată/rambursare și a verificărilor efectuate de autoritatea de management și/sau de organismul intermediar, cum se stipulează și prin contractul de finanțare (art. 6 și Anexa 6).

Având în vedere și că reclamantul era ținut să respecte legislația privind achizițiile publice independent de intrarea în raporturi contractuale pentru derularea proiectului prin fonduri structurale, nu poate fi primită teza recurentului-reclamant, cu atât mai mult cu cât nu este stipulat în contractul de finanțare o clauză în sensul celor evocate de acesta, prin care AM POR să fi apreciat implicit ca fiind eligibile cheltuielile efectuate anterior.

Nu în ultimul rând, în ceea ce privește cererea de suspendare a executării actului administrativ atacat, soluția primei instanțe este de asemenea corectă, nefiind îndeplinite cumulativ condițiile instituite de art. 15 raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Potrivit dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. (t) din Legea nr. 554/2004, prin cazuri bine justificate, legiuitorul a înțeles împrejurările legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

În considerarea acestor prevederi legale și în raport de criticile formulate de recurentul-reclamant, identice celor care s-au subsumat cererii de anulare, analizate anterior, având în vedere că nu a fost identificată existența vreunui motiv de nelegalitate cu privire la actul administrativ contestat, de natură sa creeze o îndoială serioasă în privința legalității acestuia, în speță nu poate fi reținută îndeplinirea condiției cazului bine justificat, astfel cum în mod legal a constatat prima instanță.

În ceea ce privește condiția pagubei iminente, instanța de control judiciar reține că îndeplinirea doar a uneia dintre cerințele cumulative prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, nu poate conduce la admiterea cererii de suspendare. Prin urmare, în lipsa dovedirii cazului bine justificat, nu se mai impune analizarea elementelor doveditoare ale pagubei iminente, această condiție, prin ea însăși, în lipsa cazului bine justificat, neavând aptitudinea de a schimba soluția pronunțată în prezentul recurs.

Pentru aceste considerente, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul Ministerul Sănătății, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul Ministerul Sănătății împotriva sentinței civile nr. 802 din 18 septembrie 2020 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 30 septembrie 2021.