ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4190/2021

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea formulată, reclamanta S. C. A. S.R.L. a chemat în judecată pe pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală, solicitând anularea Ordinului Președintelui A.N.A.F nr. 3236 din 27 decembrie 2018 pentru aprobarea Procedurii de înregistrare a operatorilor economici care comercializează în sistem angro sau en detail produse energetice - benzine, motorine, petrol lampant, gaz petrolier lichefiat și biocombustibili, precum și pentru aprobarea modelului și conținutului unor formulare. În temeiul art. 451 din C. proc. civ., a solicitat obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de soluționarea litigiului.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 49 din 8 mai 2019, a respins excepția lipsei de interes în formularea acțiunii ca neîntemeiată, a admis acțiunea formulată de reclamanta B. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală, a anulat pct. 6 alin. (1) lit. d) și h) din Anexa 1 la Ordinul Președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală nr. 3236/27.12.2018 și a obligat pârâta la plata către reclamantă a sumei de 2.850 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală a declarat recurs. Recursul este întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 Cod procedură civilă. După o amplă prezentare a situației de fapt, în motivarea recursului se arată că în mod greșit instanța de fond a respins excepția lipsei de interes a acțiunii, excepție pe care o reiterează și în calea de atac. Instanța de fond a respins aceasta excepție motivat de faptul că pentru intimată, dispozițiile normative deși abrogate, s-au aflat o perioadă de timp în vigoare și au produs efecte juridice, astfel încât societatea justifică folosul practic urmărit prin formularea acțiunii. În mod evident cererea intimatei este lipsită de interes, întrucât, OPANAF nr. 3236/2018 a fost modificat prin OPANAF nr. 508/2019, în sensul abrogării dispozițiilor care impuneau deținerea de spații de depozitare. În opinia recurentei instanța de fond a pronunțat hotărârea atacată cu încălcarea prevederilor din Codul fiscal - art. 435 alin. (3) si (4) - coroborate cu prevederile titlului VIII "Accize și alte taxe speciale" din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 1/2016. În acest sens instanța de fond a reținut ca motiv de nelegalitate lipsa avizului Consiliului Concurenței prevăzut de art. 25 alin. (1) lit. I) din Legea nr. 21/1996, considerând că ordinul atacat are un impact anticoncurențial. De asemenea, instanța de fond a reținut și că ordinul atacat este nelegal întrucât depășește limitele de competență trasate prin actul normativ în executarea căruia a fost emis, adăugând condiții restrictive suplimentare. Instanța de fond și-a argumentat hotărârea pronunțată prin însușirea în întregime a susținerilor intimatei, fără a ține cont de apărările formulate în acest sens și fără a arăta motivele pentru care acestea au fost înlăturate. Pe fondul cauzei, intimata a susținut în mod neîntemeiat lipsa dezbaterii publice, având în vedere că la data de 20.12.2018, pe site-ul A.N.A.F. la rubrica Transparență decizională, a fost afișat proiectul de ordin pentru aprobarea procedurii de înregistrare a operatorilor economici care comercializează în sistem angro sau en detail produse energetice - benzine, motorine, petrol lampant, gaz petrolier lichefiat și biocombustibili, precum și pentru aprobarea modelului și conținutului unor formulare. Astfel, au fost respectate prevederile Legii nr. 52/2003. Mai mult decât atât, din experiența instituțională a rezultat că unii operatorii economici care comercializau în sistem angro produse energetice supuse accizelor fără a deține spații de depozitare, se sustrăgeau mult mai ușor de la verificări și, implicit, înlesneau sustragerea de la îndeplinirea obligațiilor fiscale aferente activității lor sau lanțurilor tranzacționale în care erau implicați. În acest sens, spre deosebire de operatorii economici care nu dețin spații de depozitare, cei care dețin spații de depozitare își pot asuma o mai mare responsabilitate în îndeplinirea obligațiilor fiscale și pot asigura mijloacele de probă necesare clarificării unor stări de fapt (de ex.: datele înregistrate cu sistemul de supraveghere video a rezervoarelor, a zonelor de descărcare/încărcare și a plăcuțelor de înmatriculare a mijloacelor de transport care asigură aprovizionarea, stocate pe o durată de minimum 20 de zile, pot constitui mijloc de probă din perspectiva art. 55 alin. (1) din Codul de procedură fiscală). Astfel, în cazul stabilirii unui prejudiciu, organul fiscal nu poate institui măsuri asigurătorii întrucât astfel de societăți nu dețin niciun activ pe care să poată fi pus sechestru asigurător. De asemenea, tranzacțiile se fac cash în limita plafonului permis pentru a nu deține bani în conturi. În cazul în care se derulează tranzacțiile prin bancă, societățile deschid mai multe conturi la diferite bănci, tranzacțiile cu mărfuri se derulează printr-un singur cont, sumele încasate se distribuie către celelalte conturi de la celelalte bănci, de unde se retrag prin ATM- uri. Prin urmare, având în vedere aceste considerente din care rezultă că operatorii economici care dețin spatii de depozitare și care intenționează să comercializeze în sistem angro produse energetice supuse accizelor trebuie să îndeplinească cumulativ mai multe condiții pentru a obține atestatul, pe când în cazul operatorilor economici care intenționează să comercializeze în sistem angro produse supuse accizelor fără spații de depozitare condițiile de înregistrare erau mai puține și implicit mai accesibile, cu consecința favorizării acestora din urmă prin alocarea unui patrimoniu semnificativ mai redus pentru desfășurarea acestei activități. De asemenea, recurenta apreciază că, în cauză, nu au fost încălcate principiile unei piețe concurențiale și nici dispozițiile Legii nr. 21/1996. Susținerile sunt nefondate întrucât actul normativ astfel cum a fost elaborat poate asigura respectarea acestor drepturi, a principiului neutralității măsurilor fiscale, în reglementarea anterioară fiind creată o discrepanță între condițiile pe care trebuie să le îndeplinească un operator economic cu depozitare (spații de comercializare, unitate de comercializare și/sau depozit angro) și cei care desfășoară activități în sistem angro fără spații de depozitare. Recurenta critică hotărârea instanței de fond și cu privire la obligarea la plata sumei de 2.850 RON reprezentând cheltuieli de judecată, întrucât nu sunt îndeplinite condițiile impuse de art. 451 - 453 Cod procedură civilă, în cauză fiind acordat un singur termen de judecată, astfel încât în acest context nu se poate susține că avocatul și-a justificat onorariul foarte mare prin activitatea depusă. În susținerea recursului sunt redate texte de lege incidente pricinii și practică judiciară.

Apărările formulate în cauză Intimata B. S.R.L. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Din actele și lucrările dosarului rezultă că reclamanta a solicitat anularea OPANAF nr. 3236/2018 pentru aprobarea Procedurii de înregistrare a operatorilor economici care comercializează în sistem angro sau en detail produse energetice - benzine, motorine, petrol lampant, gaz petrolier lichefiat si biocombustibili. Conform OPANAF nr. 3236/2018, înregistrarea agenților economici care intenționează să distribuie și să comercializeze în sistem angro produse petroliere, este condiționată și de deținerea unui spațiu de depozitare corespunzător. Potrivit art. 10 din OPANAF nr. 3236/2018, operatorii economici care dețin atestate de comercializare, emise în baza Ordinului președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală nr. 1.849/2016 pentru aprobarea Procedurii de înregistrare a operatorilor economici care comercializează în sistem angro sau en detail produse energetice - benzine, motorine, petrol lampant, gaz petrolier lichefiat și biocombustibili, precum și pentru aprobarea modelului și conținutului unor formulare, cu modificările și completările ulterioare, pot, până la 31 ianuarie 2019 inclusiv, să depună la autoritatea competentă o nouă cerere de înregistrare și documentele aferente, potrivit noului ordin. Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a apreciat că dispozițiile contestate din OPANAF nr. 3236/2018 sunt nelegale întrucât încalcă principiile unei piețe concurențiale, fiind emise cu nerespectarea prevederilor Legii nr. 21/1996 privind concurența. Astfel, temeinic și legal s-a constatat că Administrația Națională a Finanțelor Publice a emis ordinul cu încălcarea prevederilor art. 25 alin. (1) lit. 1 și alin. (3) din Legea nr. 21/1996, nesocotind obligația de a solicita aviz, în condițiile în care, cu privire la prevederea asemănătoare din Ordinul anterior - nr. 1960/2018, Consiliul Concurenței și-a exprimat un punct de vedere prin Adresa nr. x/10.10.2018, arătând că, prin punerea în aplicare a prevederilor acelui ordin, exista riscul afectării activității economice derulate de unele companii în sectorul comercializării angro de produse petroliere, în sensul că ar fi determinat ieșirea de pe piață a acestor companii, influențând astfel în mod direct mediul concurențial din sectorul vizat. În ceea ce privește excepția lipsei de interes, Înalta Curte apreciază că în mod corect a dispus prima instanță respingerea excepției, reținând că folosul practic urmărit este justificat, având în vedere întreruperea de activitate și prejudiciile cauzate acesteia. Existența interesului practic urmărit în formularea cererii de chemare în judecată este dovedită, având în vedere faptul că doar ulterior suspendării executării OPANAF nr. 3236/2018, ANAF a procedat la abrogarea prevederilor legale referitoare la obligativitatea deținerii unor spații de depozitare de către operatorii economici care doresc să se înregistreze ca vânzători de produse energetice în sistem angro fără depozitare. În prezenta cauză legalitatea/nelegalitatea actului administrativ contestat trebuie analizată în raport de condițiile existente la momentul emiterii OPANAF nr. 3236/2018, neavând vreo relevanță faptul că ulterior emiterii, parte din prevederile acestuia au fost abrogate - cele referitoare la obligativitatea deținerii unor spații de depozitare de către operatorii economici care doresc să se înregistreze ca vânzători de produse energetice în sistem angro fără depozitare. Aceste dispoziții normative s-au aflat o perioadă de timp în vigoare și au produs efecte juridice, cum în mod corect a reținut instanța de fond. Astfel fiind, Înalta Curte constată că excepția lipsei de interes este neîntemeiată și în mod corect a fost respinsă de instanța de fond. Pe fondul cauzei, Înalta Curte reține, contrar susținerilor recurentei, că instanța de fond în mod corect a apreciat faptul că normele din OPANAF nr. 3236/2018 referitoare la obligativitatea deținerii spațiilor de depozitare sunt nelegale. Pretinsa imposibilitate a autorităților în urmărirea și gestionarea operațiunilor contribuabililor - operatori economici în piața de sector și taxarea acestora, nu poate sta la baza instituirii unor obligații legale suplimentare pentru înregistrarea operatorilor de natură a încălca principiile unei piețe concurențiale. Pe de altă parte, măsurile adoptate - instituirea obligației de a deține spații de depozitare - nici măcar nu au ca efect eficientizarea operațiunilor de urmărire a tranzacțiilor și în special asigurarea îndeplinirii obligațiilor fiscale referitoare la plata accizelor de către operatorii economici care comercializează produse energetice, dat fiind faptul că accizele sunt achitate de către antrepozitarii autorizați potrivit legii. Înalta Curte constată că și susținerile potrivit cărora OPANAF nr. 3236/2018 a fost emis cu respectarea prevederilor Legii nr. 53/2003, proiectul de ordin fiind publicat la data de 20.12.2018 pe site-ul ANAF, fiind astfel asigurată transparența decizională, sunt neîntemeiate și nu pot fi primite. Simpla publicare a proiectului de ordin la data de 20.12.2018 și ulterior emiterea ordinului la data de 27.12.2018 nu este suficientă pentru asigurarea reală și concretă a respectării principiului transparenței decizionale. Perioada scurtă de timp, având în vedere inclusiv intervenirea unor zile libere legale în cuprinsul acesteia, nu a asigurat posibilitatea reală a operatorilor economici de a reacționa cu privire la prevederile cuprinse în propunerea de ordin. De asemenea, nu se poate discuta despre existența unor dezbateri publice efective cu privire la prevederile acestui Ordin, contrar susținerilor recurentei în sensul că în urma discuțiilor și întâlnirilor cu operatorii, s-a decis exceptarea a două categorii de operatori de la îndeplinirea obligației de a deține spații de depozitare, cei care comercializează în baza cardurilor de combustibili și cei afiliați operatorilor autorizați ca antrepozitari. Este evident că argumentele și opiniile publice ale operatorilor economici care comercializează produse energetice în sistem angro fără depozitare au fost ignorate, având în vedere că principala clauză de natură a afecta funcționalitatea unor astfel de operatori și a pieței de sector - privind obligativitatea deținerii unor spații de depozitare, s-a reglementat din nou prin OPANAF nr. 3236/2018, aceasta fiind preluată din OPANAF nr. 1960/2018, abrogat. Astfel, contrar susținerilor recurentei, prevederile Ordinului 3236/2018 referitoare la obligația deținerii unor spații de depozitare încalcă principiile fundamentale ale unei piețe concurențiale, cum de altfel a constatat și instanța de fond. În acest sens s-a exprimat și Consiliul Concurenței prin Adresa nr. x din 10.10.2018, prin care a arătat faptul că OPANAF 1960/2018 va afecta activitatea economică derulată de către unele companii din sectorul comercializării angro de produse petroliere. Or, având în vedere faptul că OPANAF nr. 3236/2018 reia prevederile OPANAF nr. 1960/2018, este evident că și ordinul a cărui anulare o solicităm prin prezenta cerere de chemare în judecată încalcă principiile unei piețe concurențiale. Având în vedere faptul că Ordinul nr. 3236/2018 preia condițiile instituite prin Ordinul 1960/2018 și produce aceleași efecte juridice față de operatorii economici din piață, este evident că și acesta avea să afecteze activitatea economică derulată de către unele companii din sectorul comercializării angro de produse petroliere, fiind astfel încălcate principiile unei piețe concurențiale. Efectele acestui ordin conduceau chiar la eliminarea de pe piață a unora dintre aceste companii, fapt care ar influența în mod direct mediul concurențial din sectorul vizat. De asemenea, reducerea numărului de operatori ar putea genera reducerea gradului de concurență, existând posibilitatea creșterii prețurilor pentru utilizatorii finali. Ordinul Președintelui ANAF care impune operatorilor economici ce desfășoară o activitate de comercializare a produselor petroliere în sistem angro obligația de a deține spații de depozitare corespunzătoare, instituiau o discriminare între operatorii economici care dețin spații de depozitare și operatorii economici care nu dețin aceste spații. Astfel fiind, Înalta Curte constată că în mod corect s-a reținut că ordinul contestat este nelegal din acest punct de vedere, deoarece depășește limitele de competență trasate prin actul normativ în executarea căruia a fost emis, respectiv Codul fiscal și H.G. nr. 1/2016 pentru aprobarea Normelor Metodologice de punere în aplicare a Codul fiscal, adăugând condiții restrictive suplimentare celor prevăzute în actul normativ cu forță juridică superioară. În ceea ce privește critica privind acordarea cheltuielilor de judecată Potrivit legii, cheltuielile de judecată vor fi suportate în final de partea din vina căreia s-a promovat acțiunea. Principiul enunțat este consacrat, în mod expres, în art. 453 C. proc. civ. care dispune: "(1) Partea care cade în pretenții va fi obligată, la cerere, să plătească cheltuielile de judecată." Înalta Curte constată că instanța de fond a respectat principiul de drept potrivit căruia legalitatea sentinței implică respectarea întocmai a dispozițiilor procesuale și justa aplicare a legii materiale cu ocazia judecării pricinii respective. Natura juridică a cheltuielilor de judecată este aceea de despăgubire acordată părții care a câștigat procesul pentru prejudiciul cauzat de culpa procesuală a părții care a căzut în pretenții. Cheltuielile de judecată pornesc de la principiul independenței procesuale a fiecărei părți. Astfel, se poate vorbi și de o altă natură juridică a cheltuielilor de judecată, și anume aceea de sancțiune, menirea lor fiind înlăturarea procesivității excesive a unor justițiabili. Art. 453 C. proc. civ., fără a menționa în terminis, induce o prezumție de culpă procesuală în sarcina celui care, prin atitudinea sa, a determinat pornirea procesului de către partea adversă și implicit efectuarea unor cheltuieli de judecată. Din punct de vedere al formei de manifestare, culpa procesuală presupune fie înregistrarea pe rolul instanței a unei cereri, acțiune ce se dovedește a fi neîntemeiată, fie susținerea unor apărări neîntemeiate care echivalează cu zădărnicirea încercării reclamatului de a obține solicitările formulate în cererea de chemare în judecată. Pe lângă principiul culpei procesuale, există și alte principii care se impun a fi respectate pentru a fi posibilă acordarea cheltuielilor de judecată. În general, partea din vina căreia s-a purtat procesul trebuie să suporte cheltuielile făcute, justificat, de partea câștigătoare. Din acest punct de vedere este irelevantă buna-credință a părții care a pierdut procesul. Jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, cu privire la rambursarea cheltuielilor de judecată, a statuat că acestea urmează a fi recuperate numai în măsura în care cheltuielile solicitate sunt dovedite și constituie cheltuieli necesare care au fost în mod real făcute, în limita unui cuantum rezonabil. Prima instanță a respectat criteriile de acordare a cheltuielilor de judecată stabilite de dispozițiile legale, doctrină și jurisprudență. În jurisprudența CEDO s-a stabilit cu valoare de principiu regula conform căreia partea care a câștigat procesul va putea obține rambursarea unor cheltuieli doar în măsura în care se constată realitatea, necesitatea și caracterul lor rezonabil. Din perspectiva CEDO pentru a se putea da curs solicitării de restituire a cheltuielilor de judecată, trebuie îndeplinite în mod cumulativ următoarele trăsături: caracterul real, caracterul rezonabil și caracterul necesar. Se poate observa că, atât condițiile impuse de legislația națională, cât și cele impuse de jurisprudența CEDO sunt întrunite în litigiul de față, condiții ce au fost avute în vedere de prima instanță atunci când a dispus acordarea cheltuielilor de judecată. Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate, iar instanța de fond în mod corect a dispus acordarea cheltuielilor de judecată. În raport cu cel reținute, Înalta Curte constată că toate criticile sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect și legal starea de fapt dedusă judecății, hotărârea pronunțată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului și a probatoriilor administrate. Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.