ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4019/2021

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII - a contencios administrativ și fiscal în data de 6 iunie 2018, reclamanta Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere, prin Direcția Regională de Drumuri și Poduri Timișoara, secția Drumuri Naționale Timișoara a chemat în judecată pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, solicitând instanței, ca prin hotărârea pe care o va pronunța, să dispună anularea deciziei nr. 14256/26.04.2018, emisă de pârâtul FGA și obligarea pârâtului la emiterea unei noi decizii prin care să acorde despăgubiri în cuantum de 6.637 RON, precum și la plata cheltuielilor de judecată.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 4687 din 14 noiembrie 2018, Curtea de Apel București, secția a VIII - a contencios administrativ și fiscal a respins excepția lipsei calității de reprezentant și excepția lipsei calității procesuale active, dispunând, totodată, în sensul respingerii acțiunii formulate de reclamanta Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere, Direcția Regională de Drumuri și Poduri Timișoara, secția Drumuri Naționale Timișoara, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile menționate în punctul I.2. anterior, a declarat recurs reclamanta Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. prin Direcția Regională de Drumuri și Poduri Timișoara, care, invocând prevederile art. 488 alin. (1), pct. 8 C. proc. civ. a solicitat casarea hotărârii recurate și, în rejudecare, admiterea contestației și obligarea Fondului de Garantare a Asiguraților la plata sumei în cuantum de 6.637 RON, reprezentând despăgubiri datorate acesteia în urma evenimentului rutier produs din culpa conducătorului autoturismului înmatriculat cu nr. CJ -10 - UUP, asigurat la asigurătorul în faliment A. S.A., precum și la plata penalităților de întârziere, având în vedere că decizia a fost emisă de pârât la mai mult de un an de la înregistrarea cererii de plată. În motivarea căii de atac promovate, recurenta susține că instanța de fond a interpretat greșit prevederile art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, coroborat cu art. 4 alin. (1) din același act normativ, apreciind, într-un prim plan, că SDN Timișoara trebuia privită, din perspectiva prezentei cauze și a dosarului de daună, în mod separat de CNADNR, mai ales din prisma faptului că, la data de 14.09.2016, prin O.G. nr. 55/2016, s-a produs reorganizarea CNADNR prin înființarea CNAIR și CNIR. Printr-un alt motiv distinct exhibat în recurs, critică recurenta hotărârea atacată, considerând că din interpretarea art. 4 alin. (1) lit. e), coroborat cu art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, rezultă intenția legiuitorului ca plata de către Fondul de Garantare a Asiguraților a creanțelor de asigurare stabilite ca fiind certe, lichide și exigibile, să fie limită la valoarea unui plafon de garantare de 450000 RON, însă un astfel de plafon privește fiecare creanță în parte, iar din borderou trimis de pârât, rezultă că, în cauză, nu a fost atins plafonul arătat în Legea nr. 213/2015, sens în care este îndreptățită la plata despăgubirilor suferite și solicitate prin cererea de plată.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinare, intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților a solicitat respingerea recursului și menținerea hotărârii atacate, ca fiind temeinică și legală. În contextul unei succinte prezentări a situației de fapt, intimatul- pârât a susținut, dintr-o primă perspectivă că reclamanta reprezintă un singur creditor de asigurare, cumulând în patrimoniu mai multe creanțe de asigurare, iar din interpretarea dispozițiilor art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, coroborat cu art. 4 din același act normativ, având în vedere că există posibilitatea ca un creditor de asigurare să dețină, ca în cazul de față, mai multe creanțe de asigurare de 450.000 RON sau mai mari, legiuitorul a avut în vedere stabilirea unui plafon pentru un creditor de asigurare, iar nu prin raportare la fiecare creanță de asigurare. Pentru situația depășirii plafonului de 450.000 RON prevăzut de lege, legiuitorul a prevăzut, prin art. 17 din Legea nr. 213/2015, posibilitatea creditorului de asigurări de a urma separat și procedura de faliment a asigurătorului prevăzută de Legea nr. 85/2014, în vedere recuperării creanței sale din activele asigurătorului aflat în faliment, inclusiv pentru suma cuvenită care depășește plafonul de garantare prevăzut la art. 15 alin. (2). În acest sens, a cerut să fie avut în vedere faptul că introducerea de către legiuitor, prin Legea nr. 213/2015, a plafonului maxim care poate fi obținut de un creditor de asigurări este justificată tocmai de nevoia de a proteja asigurații și, mai ales, asiguratul RCA de o eventuală plată a daunei, iar, pe de altă parte, necesitatea limitării acoperirii daunelor la un plafon de garantare maxim, rezultă din faptul că Fondul nu preia funcțiile unui asigurător, ci doar reprezintă un ultim resort (o ultima sursă) de acoperire a despăgubirilor pentru creditorii de asigurări ai unei societăți de asigurare în faliment.

Răspunsul la întâmpinare Recurenta a formulat răspuns la întâmpinare, prin care, pentru considerente similare celor învederate prin cererea de recurs, a solicitat respingerea apărărilor evocate prin întâmpinare.

Procedura în fața instanței de recurs În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 494, art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluția din data de 14 mai 2019 s-a fixat termen de judecată la data de 16 septembrie 2021, în ședință publică, cu citarea părților. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. este fondat, pentru următoarele considerente: Din circumstanțele concrete ale cauzei, Înalta Curte reține că reclamanta Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A., prin Direcția Regională de Drumuri și Poduri Timișoara, a supus controlului exercitat de instanța de contencios administrativ legalitatea Deciziei nr. 14256/26.04.2018, emisă de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților ("FGA"), prin care acesta a respins cererea de plată nr. x/27.04.2016, formulată de societatea reclamantă cu privire la suma de 6637 RON, reprezentând contravaloarea pagubei produse pe A1, în urma accidentului rutier din data de 08.08.2014 și care a făcut obiectul dosarului de daună nr. x Înalta Curte reține că prin decizia atacată, argumentul antamat de pârâtul FGA, în justificarea respingerii cererii de plată, a fost cel potrivit căruia, la data formulării acesteia, creditorului de asigurare, reprezentat de Compania Națională de Autostrăzi și Drumuri Naționale din România S.A. ("CNADNR") i se aprobase și plătise, deja, din disponibilitățile FGA, suma maximă de 450000 RON prevăzută de Legea nr. 213/2015. Prin sentința pronunțată, instanța de fond a respins, însă, acțiunea reclamantei, reținând legalitatea anterior indicatului act administrativ, o astfel de hotărâre judecătorească fiind, în esență, criticată, pe calea recursului exercitat de reclamantă în prezenta cauză, prin invocarea prevederilor art. 488 alin. (1), pct. 8 C. proc. civ., din perspectiva următoarelor chestiuni litigioase: - Critici ce vizează interpretarea dată de prima instanță noțiunii de creditor de asigurare, sub aspectul respingerii argumentelor principale evocate de reclamantă, prin care aceasta clama că o astfel de calitate a fost, din perspectiva evenimentului cauzator de prejudicii, deținută de SDN Timișoara, iar nu de CNADNR - Critici ce vizează interpretare dată de prima instanță dispozițiilor art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, coroborat cu art. 4 din același act normativ, respectiv faptului că plafonul de 450.000 RON se aplică pentru fiecare contract de asigurare în baza căruia s-au născut creanțe împotriva asigurătorului în faliment societatea A. S.A. Înalta Curte apreciază ca fiind nefondat primul set de critici formulate de recurentă, reținând că, noțiunea de "creditor de asigurare", reglementată de art. 4, alin. (1) lit. b) din Legea nr. 213/2015, vizează: (i) persoana asigurată - persoana fizică sau juridică aflată în raporturi juridice cu asigurătorul debitor prin încheierea contractului de asigurare; (ii) beneficiarul asigurării - terța persoană căreia, în baza legii sau a contractului de asigurare, asigurătorul debitor urmează să îi achite sumele cuvenite ca urmare a producerii riscului asigurat; (iii) persoană păgubită (în cazul asigurării de răspundere civilă) - persoana îndreptățită să primească despăgubiri pentru prejudiciul suferit ca urmare a producerii unui risc acoperit printr-un contract de asigurare de răspundere civilă." Prin urmare și având în vedere și modul de interpretare al unei astfel de noțiuni, expus în punctul 130 al Deciziei nr. 29 din 02.03.2020, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, categoria "creditor de asigurare" include persoana îndreptățită a primi sume de bani în temeiul unui contract de asigurare, fie pentru că este persoana asigurată, fie pentru că este beneficiarul asigurării, fie că este persoana păgubită. Totodată, legea stipulează clar că poate fi creditor de asigurare atât persoana fizică, cât și persoana juridică, fără a face diferență între domeniul în care activează persoana juridică. Or, în cauza de față, dat fiind faptul că sumele exhibate de recurenta- reclamantă vizează repararea unui prejudiciu generat de culpa conducătorului autoturismului înmatriculat cu nr. CJ -10 - UUP, ce deținea o poliță de asigurare de răspundere civilă (RCA) la asigurătorul în faliment A. S.A., contextul se subsumează celei de-a treia ipostaze menționate anterior, respectiv cea a persoanei păgubite. Pe de altă parte, instanța de control judiciar reține și că atât de data producerii evenimentului rutier (08.08.2014), dar și la data formulării cererii de plată nr. x (27.04.2016), calitatea de persoană juridică era deținută exclusiv de CNADNR, ce era organizată și funcționa drept societate pe acțiuni, din înscrisuri emanând de la aceasta (adresa nr. x/25.11.2014 -dosarului instanței de fond), rezultând că D.R.D.P. -S.D.N. Timișoara reprezenta doar un dezmembrământ al acesteia, având statutul de punct de lucru. Or, potrivit prevederilor art. 43 alin. (3) din Legea nr. 31/1990: "celelalte sedii secundare - agenții, puncte de lucru sau alte asemenea sedii - sunt dezmembrăminte fără personalitate juridică ale societăților ...". Neavând personalitate juridică, sus indicatul tip de dezmembrământ nu deținea aptitudinea sau capacitatea juridică de a fi titularul unor drepturi sau obligații proprii, întrucât o astfel de aptitudine aparținea doar unei entități ce avea capacitate civilă de folosință și un patrimoniu propriu, or aceste atribute pot fi deținute doar de către o persoană fizică sau o persoană juridică. Sediile secundare, în categoria cărora intră și punctele de lucru, reprezintă, în esență, structuri organice ale societății primare fondatoare, modalități de descentralizare a activității societății-mamă, doar aceasta din urmă având calitatea de subiect de drept distinct, apt a avea drepturi și obligații proprii, sens în care toate drepturile și obligațiile angajate de un astfel de dezmembrământ de nasc, de fapt, în patrimoniul societății-mamă, dezmembrământul neputând încheia acte sau dobândi, sub aspect material drepturi, în nume propriu. Totodată, în acord cu prima instanță, reține Înalta Curte că inclusiv cererea de plată nr. x/27.04.2016 a fost formulată de CNADNR, prin D.R.D.P. -S.D.N. Timișoara, care a acționat în reprezentarea societății pe acțiuni, ce avea personalitate juridică. Pe cale de consecință, în mod legal a reținut judecătorul fondului că, în sensul prevederilor 4 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 213/2015, calitatea de creditor de asigurare o avea, la data formulării cererii de plată exclusiv CNADNR, aspectul reorganizării acestei societăți, în sensul indicat în art. 1 din O.G. nr. 55/2016, ce a vizat inclusiv schimbarea denumirii acesteia, în Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere - S.A.(C.N.A.I.R.), dincolo de faptul că a fost ulterior formulării cererii de plată, nu este de natură a proba dobândirea de către S.D.N. Timișoara a personalității juridice sau calitatea acesteia de succesoare în drepturile CNADNR, urmare a reorganizării. Pe de altă parte, Înalta Curte apreciază drept fondat cel de-al doilea set de critici evocate de recurentă, reținând că plafonul de garantare prevăzut de dispozițiile art. 4 lit. e) și 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 ("nivelul maxim al garantării pe un creditor de asigurare al asigurătorului în faliment") nu poate face abstracție de definirea creditorului, prin raportare la câte un singur contract de asigurare. Astfel, se constată că plafonul de 450.000 de RON este incident pentru drepturile izvorâte primar dintr-un singur contract de asigurare încheiat cu debitorul falit. Înalta Curte are în vedere faptul că, ulterior pronunțării sentinței recurate, prin Decizia nr. 29 din 02.03.2020 Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a constatat că: "121. Analizând noțiunile de "creanță de asigurări" și "creditor de asigurare", astfel cum sunt acestea sunt definite și reglementate de prevederile Legii nr. 213/2015, se constată că noțiunile în discuție au fost determinate legislativ prin raportare la un singur element esențial, ce constituie izvorul primar al despăgubirii, și anume contractul de asigurare. 122. Potrivit art. 4 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 213/2015, "creanța de asigurări - creanțele creditorilor de asigurări care rezultă dintr-un contract de asigurare, inclusiv sumele rezervate pentru acești creditori atunci când unele elemente ale datoriei nu sunt cunoscute încă. Se consideră creanțe de asigurări sumele achitate creditorilor de asigurări din disponibilitățile Fondului, reprezentând despăgubiri/indemnizații, precum și primele datorate de către asigurătorul debitor pentru perioada în care riscul nu a fost acoperit de acesta, ca urmare a încetării contractelor de asigurare;". 123. Așadar, creanța de asigurare reprezintă orice sumă de bani datorată în baza unui contract de asigurare, sumă care este datorată fie pentru că riscul asigurat s-a produs, fie pentru că a încetat contractul de asigurare fără ca riscul să se fi produs (de exemplu, în cazul unor asigurări de viață care permit și capitalizarea). 124. Nu este lipsit de relevanță faptul că în cuprinsul definiției date acestei noțiuni legiuitorul folosește, inițial, termenul la plural - "creanțele creditorilor de asigurări" - tocmai pentru că aceste creanțe pot reprezenta daune materiale, daune morale, penalități, însă ulterior indică clar elementul care unește toate aceste creanțe și impune a fi tratate ca o singură creanță, și anume contractul de asigurare. Astfel, creanțele creditorilor de asigurări care ar rezulta dintr-un contract de asigurare reprezintă "creanța de asigurare". 125. Se impune a se preciza că referirea expresă la contractul de asigurare din conținutul art. 4 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 213/2015 are în vedere contractul de asigurare de răspundere civilă delictuală (contract RCA), încheiat de asigurătorul în faliment cu persoana vinovată de săvârșirea faptei ilicite, și nu contractul de asigurare facultativă încheiat între asigurătorul de asigurare facultativă și clientul său (contract CASCO). Prin urmare, elementul esențial care stă la baza despăgubirilor achitate de Fondul de garantare a asiguraților îl reprezintă contractul de asigurare de răspundere civilă delictuală, în cadrul căruia asigurătorul în faliment figurează în calitate de debitor. 126. În fine, potrivit art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, "plata de către Fond a creanțelor de asigurări stabilite ca fiind certe, lichide și exigibile se face în limita unui plafon de garantare de 450.000 RON pe un creditor de asigurare al asigurătorului aflat în faliment". 127. Așadar, linia logică a reglementării este evidentă: ori de câte ori, în baza unui contract de asigurare, o persoană (asiguratul, beneficiarul asigurării, persoana păgubită prin producerea riscului asigurat) este îndreptățită la plata unor sume de bani (indemnizație sau despăgubiri morale, materiale etc.), persoana respectivă este creditor de asigurare, iar creanța sa reprezintă creanță de asigurare și va fi satisfăcută de Fond în limita unui plafon de 450.000 RON." De asemenea, instanța de control judiciar apreciază relevante și următoarele considerente ale Deciziei nr. 29/2020, elocvente pentru modalitatea de interpretare a dispozițiilor care reglementează plafonul maxim de despăgubire: "154. Pe de altă parte, dispozițiile Legii nr. 215/2013 nu consacră limitarea numărului de creanțe de asigurare garantate de către Fond, motiv pentru care nu poate fi acceptată limitarea dreptului la despăgubire la o creanță în valoare de 450.000 RON, rezultând din cumularea tuturor creanțelor dobândite prin subrogație. 155. În condițiile în care, prin norma reglementată de art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, legiuitorul a urmărit să plafoneze, din rațiuni legate de capacitatea financiară a Fondului de garantare a asiguraților, doar suma de bani plătită din acest fond, pentru fiecare creanță de asigurări în parte, limitarea tuturor creanțelor de asigurări pe considerentul unicității de creditor devine o limitare realizată în mod arbitrar, fără a avea la bază criterii obiective, concrete și rezonabile (spre exemplu, valoarea bunului asigurat). 156. Mai mult, orice interpretare contrară ar conduce la încălcarea principiului relativității efectelor contractului, consacrat de art. 1.280 din C. civ., având în vedere că plata indemnizației de asigurare vizează fiecare raport juridic încheiat între asigurătorul de răspundere facultativă și asigurat, iar prin plata indemnizației de asigurare societatea de asigurare se subrogă în drepturile fiecărui asigurat în parte, ca urmare a raportului juridic încheiat cu acesta și în virtutea legii. 157. Interpretarea prevederilor art. 15 alin. (2) din lege în sensul plafonării despăgubirii pe creditor de asigurare afectează esențial nu numai conținutul obligației legale de garanție care incumbă Fondului de garantare a asiguraților, dar și dreptul societății de asigurare de a fi despăgubită, în cazul fiecărui dosar de daună, ceea ce aduce atingere dispozițiilor legale, în contextul în care finalitatea creării Fondului de garantare a fost aceea de a prelua riscurile din piață în scopul protejării creditorilor de asigurare de consecințele insolvenței unui asigurător, ca urmare a producerii unui risc asigurat. 158. În contextul dat prezintă importanță și faptul că scopul înființării Fondului de garantare, astfel cum este menționat în cuprinsul expunerii de motive la Legea nr. 213/2015, este acela de "plată din disponibilitățile sale a despăgubirii/indemnizațiilor rezultate din contractele de asigurare facultativă și obligatorii în cazul insolvenței unui asigurător. 159. Instituirea plafonului legal de garantare pe creditor de asigurare nu se justifică nici din perspectiva protejării interesului public, având în vedere că se realizează o limitare a plăților către asigurătorii de răspundere facultativă care se adresează Fondului de garantare, ca urmare a subrogării în drepturile asiguraților, ceea ce conduce, în fapt, la defavorizarea persoanelor îndreptățite la recuperarea prejudiciului. 160. În consecință, plafonul stabilit de art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 privește fiecare creanță deținută de asigurătorul CASCO ca urmare a subrogării în numele persoanei asigurate sau al beneficiarului asigurării, iar nu întregul portofoliu de creanțe deținute ca urmare a mai multor operațiuni de subrogare." Totodată, Înalta Curte, în mod contrar alegațiilor intimatului - pârât, expuse cu ocazia dezbaterilor publice, reține că aspectele dezlegate prin anterior menționata Decizie nr. 29/2020, ce vizau, printre altele, ipoteza subrogației în drepturi creditorului (când drepturile creditorului inițial trec din patrimoniul acestuia, în patrimoniul terțului dobânditor), sunt cu atât mai mult incidente în materia creanței de asigurare exhibate de creditorul primar, mai ales în ipoteza în care creanța de asigurare, născută în urma evenimentului rutier provocat de conducătorul autoturismului înmatriculat cu nr. CJ -10 - UUP, viza un raport juridic încheiat între asigurătorul de răspundere civilă și asigurat, distinct de celelalte raporturi juridice în considerarea cărora recurenta a solicitat FGA plata altor creanțe de asigurare. Ca atare, văzând dispozițiile legale aplicabile și decizia pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Înalta Curte va admite acțiunea reclamantei, în sensul că va anula decizia atacată și va obliga pârâtul să emită un act administrativ prin care să analizeze pe fond cererea de plată nr. x/27.04.2016. Reține Înalta Curte că instanța de contencios administrativ soluționează cererea în temeiul dispozițiilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, astfel că, potrivit dispozițiilor art. 18 alin. (1) din lege, instanța poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operațiune administrativă, în ipoteza anulării în întregime a actului administrativ, autoritatea pârâtă urmând a fi obligată, dacă este cazul, să emită un alt act administrativ. Or, în prezentul litigiu, după cum reiese din conținutul Deciziei nr. 14256/26.04.2018 emise de Fondul de Garantare a Asiguraților, acesta a respins cererea de plată doar pe considerentul depășirii plafonului de 450.000 RON, fără a se face nicio referire la temeinicia pretenției sau la corectitudinea sumei solicitate. Ca atare, Înalta Curte nu se poate pronunța cu privire la cererea de plată formulată de recurenta - reclamantă, întrucât ar însemna să se substituie autorității publice care nu a analizat îndeplinirea tuturor condițiilor legale pentru aprobarea unei astfel de cereri, având în vedere că autoritatea s-a limitat să constate că reclamanta a depășit deja plafonul prevăzut de lege. În aceste condiții, singura consecință admisibilă este aceea de obligare a autorității publice la reanalizarea cererii, cu luarea în considerare a aspectelor tranșate în prezentul litigiu. Nu în ultimul rând, instanța de control judiciar reține că solicitarea recurentei de obligare a intimatului la plata penalităților de întârziere, având în vedere faptul că decizia a fost emisă de intimat la mai mult de un an de la înregistrarea cererii de plată, reprezintă, în fapt, o solicitare nouă, neinvocată în fața instanței de fond. Or, în considerarea prevederilor art. 478 alin. (3), art. 483 și art. 494 C. proc. civ., întrucât obiectul căii extraordinare de atac a recursului este limitat la analizarea legalității hotărârii de fond, în raport de pretențiile din cererea de chemare în judecată, astfel de argumente nu pot face obiectul unei prime analize direct în calea de atac a recursului. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ. coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul formulat de reclamantă, va casa, în parte, sentința atacată, și rejudecând, va admite cererea reclamantei Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere, prin Direcția Regionala de Drumuri și Poduri Timișoara, privind anularea deciziei nr. 14256/26.04.2018 emisă de pârât, va anula un astfel de act administrativ și îl va obliga pe pârât să emită un act administrativ prin care să analizeze pe fond cererea de plată nr. x/27.04.2016. Totodată, va menține restul dispozițiilor sentinței atacate. PENTRU ACESTE MOTIVE,