ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3328/2021

Ședința publică din data de 3 iunie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Iași, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamanta reclmanta S.C. A. S.A. Iasi a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene - Direcția Generala Programe Infrastructura Mare - AM POS Mediu, anularea Deciziei nr. 29025/22.05.2017 privind soluționarea contestației formulate împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor și stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergenta nr. 12991/09.03.2017 și a Procesului-verbal de constatare a neregulilor și stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergența nr. 12991/09.03.2017, comunicat reclamantei cu documentul intitulat: notificarea beneficiarului cu privire la finalizarea misiunii de control ce poarta nr. 12993/OMA/09.03.2017.

Totodată, a solicitat obligarea pârâtului la restituirea sumei de 9.067.372,17 RON, din care 3.898.906,90 RON sumă reținută la sursă (conform pct. 6, proces-verbal) și 6.018.622,34 RON sumă achitată cu OP nr. x din data de 12.04.2017, anexat, pentru evitarea plății penalităților, după cum reiese din pct. 14 alin. (2), proces-verbal.

Curtea de Apel Iași, secția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 81 din 16 iulie 2019, a admis acțiunea formulată de reclamantă, a anulat Decizia nr. 29025/22.05.2017 de soluționare a contestației și Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență nr. 12991/09.03.2017.

Totodată, a obligat pârâtul la restituirea sumei de 9067372,17 RON, către reclamantă, din care 3898906,90 RON sumă reținută la sursă și 6018622,34 RON sumă achitată cu OP nr. x/12.04.2017.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâtul Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene - Direcția Generală Programe Infrastructura Mare - AM POS Mediu, invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În motivarea cererii de recurs, recurentul pârât a arătat în esență următoarele:

Criticile împotriva sentinței atacate vizează caracterul superficial și părtinitor al modului în care prima instanță analizat și admis cererea societății, în contradicție cu normele de drept material aplicabile, situație de natură a atrage incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Prima instanță, chiar dacă, aparent, pare că a înțeles situația de fapt și rațiunea care a condus la emiterea Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului de convergență nr. 12991/09.03.2017 (denumit în continuare Procesul-verbal sau Titlul de creanță), considerentele în temeiul cărora a pronunțat sentința criticată se bazează aproape exclusiv pe concluziile Raportului de expertiză efectuat.

Fără a relua exhaustiv expunerea situației de fapt detaliate în prima instanță, menționează faptul că motivul care a condus la emiterea Titlului de creanță este justificat de existența unei nereguli constând în nerespectarea condițiilor contractuale de către Beneficiar referitor la cuantumul contribuției proprii pe care trebuia să o facă pentru Proiectul față de care a obținut finanțarea nerambursabilă.

În primă fază, Curtea de apel Iași a respins în mod judicios criticile societății privitoare la pretinsa inexistență a neregulii prin raportare la încălcarea prevederilor contractuale, instanța stabilind în mod corect, atât în considerarea legislației naționale câț a normelor comunitare și practicii europene constante în acest sens, faptul că aspectele stabilite prin Titlul de creanță "(...) că reclamanta beneficiar nu a respectat obligațiile contractului de finanțare, în privința plății din resurse proprii a echivalentului procentului NFG, cheltuielile prezentate ca făcând dovada în acest sens fiind apreciate de pârât ca parțial neeligibile face ca cele consemnate in procesul-verbal sa se încadreze în noțiunea de neregulă".

În ceea ce privește legalitatea și temeinicia Procesului-verbal însă, prima instanță a apreciat că se impune anularea lui prin prisma a două chestiuni, pe de o parte a considerat că, modul în care a fost elaborat Titlul de creanță ar fi unul lacunar, imprecis și defectuos prin aceea că nu ar conține suficente informații de natură a justifica sancțiunea (nu este făcută dovada faptului că societatea nu ar fi asigurat cofinanțarea, nu ar fi fost expuse motivele stabilirii neeligibilității) iar, pe de altă parte, sub aspectul temeiniciei, Curtea de apel Iași a considerat, asumându-și fără nicio reținere concluziile Raportului de expertiză, că toate cheltuielile făcute de A. S.A. ar fi unele eligibile în condițiile în care reprezintă contravaloarea unor lucrări "(...) de modificare a proiectului inițial și sunt din categoria de cheltuieli prevăzute în Anexa 1 la ordinul sus-arătat".

Raționamentul primei instanțe este unul eronat și în contradicție cu normele de drept material incidente în materie atât timp cât, de fapt, se bazează pe interpretări trunchiate și scoase din context, a căror analiză, dacă s-ar fi făcut corect și prin raportare la situația de fapt și normele legale în ansamblu, ar fi condus la emiterea unei soluții diametral opuse de cea pronunțată în speța de față.

În primul rând, contrar alegațiilor eronate ale primei instanțe, nu era în sarcina Ministerului sarcina probei faptului că "(...) reclamanta nu a asigurat cofinanțarea proiectului" (pagina 16 alin. (3) din sentință) având în vedere că, fiind vorba de un fapt negativ, respectiv inexistența unei circumstanțe/stare/neexecutării unei obligații - neasigurarea finanțării, recurentul nici nu avea cum să facă respectiva probă, întrucât, sarcina probei revine aceluia care afirmă ceva, și nu aceluia care neagă.

În atare situație, opus abordării Curții de Apel Iași, dar în acord cu practica și doctrina constante în materie, dovada faptelor negative material juridice poate fi făcută printr-un fapt pozitiv contrar de către partea căreia i se opune respectiva probă.

În altă ordine de idei, nu Ministerul trebuia sa facă dovada că societatea nu a asigurat contribuția proprie la care se obligase contractual ci Societatea avea datoria de a justifica, în acord cu prevederile contractuale și legale incidente, că aportul financiar realizat din resursele sale este suficient pentru a acoperi NFG-ul.

De asemenea, nici motivul neeligibilității nu se putea stabili prin raportare la cheltuielile făcute prin respectivele Cereri de rambursare deoarece Ministerul se pronunțase deja asupra lor prin Notificările emise ulterior.

Pe de altă parte, totodată, Curtea de Apel Iași consideră că, neindicarea modului în care au fost soluționate Cererile de rambursare pe 0 (despre care Ministerul ar fi făcut vorbire abia în actele de procedură din primul ciclu procesual și despre care nu se face trimitere în procesul-verbal), ar constitui un viciu de natură a justifica anularea Titlului de creanță.

Aprecierile primei instanțe sunt și de această dată eronate în condițiile în care asupra cererilor respective Ministerul deja se pronunțate prin Notificările aferente (anexate cererii de recurs), societatea neconsiderând necesar a ataca respectivele acte administrative, astfel că nu se mai impunea reluarea lor în cadrul Titlului de creanță.

În ceea ce privește temeinicia Titlului de creanță, prima instanță, achiesând la concluziile Raportului de expertiză, apreciază că sumele cerute de Societate prin Cererile de rambursare x ar fi eligibile prin prisma faptului că, chiar dacă reprezintă contravaloarea lucrărilor suplimentare sau noi față de Contractul de finanțare, vizează Proiectul inițial.

Concluziile Curții de Apel Iași sunt fundamental eronate cu privire la acest aspect în condițiile în care face o serie de confuzii nepermise atât cu privire la situația de fapt cât și la normele de drept substanțial aplicabile.

În primul rând se impune a clarifica faptul că, pe de o parte, x au fost analizate de Minister și validate în parte prin Notificările aferente (acte administrative necontestate de A.), astfel că analizarea temeiniciei modului în care au fost sau nu stabilit ca fiind eligibile, sub aspectul justificărilor din cuprinsul lor, a cheltuielile respective nu poate face obiectul prezentei acțiuni.

Pe de altă parte, Cererile de rambursare pe 0 sunt, de fapt, cele care justifică emiterea Titlului de creanță deoarece prin acele cereri A. S.A. a încercat să probeze contribuția proprie pe care trebuia sa o realizeze.

Cu toate acestea, și asupra Cererilor de rambursare pe 0 Ministerul s-a pronunțat prin Notificări specifice pe care Societatea nu a considerat necesar a le ataca în vreun fel.

În altă ordine de idei, x au fost indicate cu scopul de a evidenția că există sume acordate Beneficiarului asupra cărora se poate reveni ca urmare a faptului că Societatea nu a făcut dovada contribuției proprii prin Cererile de rambursare pe 0.

Chiar și dacă s-ar trece și peste această gravă neglijență a primei instanțe în perceperea corespunzătoare a speței și a situației de fapt cu care fusese învestită să soluționeze, oricum susținerile referitoare la eligibilitate prin raportare la faptul că lucrările realizate au vizat modificarea Proiectului sunt nesusținute juridic.

Beneficiarul a primit finanțare nerambursabilă pentru a executa Proiectul în condițiile asumate inițial, orice intervenție suplimentară sau modificare ulterioară este în sarcina lui din punct de vedere financiar, chiar dacă activitățile efective sau lucrările realizate sunt similare/identice celor din Proiect.

În concluzie, pentru a fi eligibile, cheltuielile trebuie să reprezinte activitățile prevăzute de Ordin care au fost executate în cadrul și pentru realizarea Proiectului conform Contractului de finanțare, orice alte activități identice executate asupra unor aspecte străine Proiectului sau diferite de cele asumate conform Contractului de finanțare devenind în mod automat neeligibile.

Instanța nu a considerat necesar a motiva de ce anume sau cum anume a ajuns la această concluzie, recurentul fiind pus în fața unei veritabile axiome pe care ar trebui să o accepte deoarece așa consideră Curtea de Apel Iași.

În mod evident că o asemenea pseudo-motivare nu poate complini exigențele C. proc. civ. care reglementează modul în care trebuie motivată și elaborată hotărârea judecătorească.

De asemenea, dacă s-ar aprecia că, într-adevăr, Ministerul nu ar putea emite un titlu de creanță pentru a realiza compensarea în spețe similare prezentei, sau că, la finalizarea implementării unor Proiecte de acest gen și de asemenea anvergură nu s-ar putea reveni, în funcție de rezultatul final, asupra unor aspecte de natură financiară care se impun a fi corectate, ar însemna că plata contractelor de finanțare nu mai poate fi realizată etapizat.

Astfel, pentru a se asigura protejarea bugetului comunitar/național, abia la finele implementării Proiectelor, urmare unei analize complete și minuțioase, s-ar putea stabili eligibilitatea totală a cheltuielilor efectuate și realizată plata în consecință.

Or, rolul acestor plăți eșalonate și revenirea eventual asupra lor asigură posibilitatea efectuării unor astfel de proiecte prin aceea că banii primiți de Beneficiar pe o etapă sunt reinvestiți în același proiect și recuperați în etapa ulterioară și tot așa până la finele implementării Proiectului, creând astfel premisele unei continuități și stabilități financiare în favoarea unui efort financiar colosal pe care Beneficiarul ar trebui să îl facă pentru a-și finanța din resurse proprii proiectul și pe care i-ar recupera abia la finele implementării acestuia.

În aceeași ordine de idei, trebuie avut în vedere că este de esența contractelor de finanțare posibilitatea reevaluării și revenirii asupra modului în care sunt declarate ca fiind eligibile sumele acordate în temeiul lor, tocmai înideea de a se asigura o fluență a fondurilor alocate cu acest scop.

Speța de față nu este atât de complicată sau complexă încât să nu poată fi deslușită cu ușurință de o instanță care se apleacă asupra ei, viciile și consecințele Sentinței atacate putând fi ușor remediate de către instanța de control judiciar în urma unei analize temeinice a argumentelor și documentelor depuse în susținerea prezentului recurs.

Erorile din cadrul hotărârii criticate sunt rezultatul modului superficial în care prima instanță a analizat situația de fapt și de drept aplicabile dar și al modului tendențios în care societatea și-a argumentat și formulat cererea de chemare în judecată, schimbând sensul evident al Titlului de creanță și al motivelor care au justificat emiterea lui.

Aplicarea corecției financiare a avut așadar scopul de a constrânge societatea în a-și îndeplini propriile obligații contractuale privind asigurarea contribuției proprii pe care trebuia să o realizeze în condițiile în care cheltuielile făcute de aceasta până atunci și prin care a încercat sa justifice NFG-ul, au fost acceptate doar în parte, neasigurându-se contravaloarea procentului stabilit și agreat.

În drept, cererea de recurs a fost întemeiată pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., coroborat cu Legea nr. 554/2006 și orice alt normativ incident.

Legal citată, intimata S.C. A. S.A. Iași a depus întâmpinare la dosar, prin care a solicitat să se dispună respingerea recursului ca fiind nefondat, în considerarea următoarele motive:

Prealabil, intimata a arătat că, ceea ce pentru recurent echivalează cu faptul constatării de către instanța de fond a unui pretins delict în sarcina intimatei, constând în aceea că:

"...reclamanta beneficiar nu a respectat obligațiile contractului de finanțare, în privința plății din resurse proprii a echivalentului procentului NFG, cheltuielile prezentate ca făcând dovada în acest sens fiind apreciate de pârât ca parțial neeligibile fără ca cele consemnate în procesul-verbal să se încadreze în noțiunea de neregulă", nu este un considerent contradictoriu soluției pronunțată de Curte, precum sugerează recurentul, ci este argumentul juridic în baza căruia instanța de fond a arătat cauza pentru care eventuala ne-asigurare a cotei de contribuție constituie neregulă - soluție justificată ca efect al opunerii în apărare de către intimată a tezei potrivit cu care constatarea în sine a neasigurarii contribuției n-ar fi în accepțiunea sa, neregulă în sensul O.U.G. nr. 66/2011.

Prin recursul declarat se atesta de fapt și legalitatea, și temeinicia hotărârii recurate atâta vreme cât recurentul însuși precizează expressis verbis că, documentele consemnate în actul constatator "au fost alese aleatoriu", că în privința acestor cereri aleatorii, "Ministerul se pronunțate deja asupra lor" - prin declararea eligibilității, că s-a revenit asupra cheltuielilor declarate eligibile inițial, și că, în esență, de fapt "Cererile de rambursare pe 0 sunt, de fapt, cele care justifică emiterea Titlului de creanța..." - documente nereferite si neregasite în conținutul procesului-verbal de constatare atacat.

Așadar, recursul, din perspectiva criticilor formulate, apare ca fiind ineficace, pentru ca recurentul opune aceleași motive care au format convingerea instanței de fond în reținerea nelegalitatii actului.

Întrucât este vorba de un act administrativ, acesta este supus unui ansamblu de reguli de fond și de forma, care stabilesc condițiile de valabilitate, printre care: procedura emiterii sau de adoptare, executarea, formele controlului de legalitate sau oportunitate, căile administrative și judiciare de atac, efectele (întinderea si încetarea), sancțiunile aplicabile, care particularizează actele de drept administrativ in raport cu celelalte acte juridice.

Precum se arată și în jurisprudența, "Potrivit art. 6 Titlul I din versiunea consolidata a TFUE, asa cum a fost modificat prin Tratatul de la Lisabona, Uniunea recunoaște drepturile, libertățile si principiile enunțate în Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, proclamată de Parlamentul European, Consiliul Europei si Comisiei Europene 2007/C 303/01, Uniunea Europeana, la art. 41 fiind prevăzut dreptul la buna administrare, iar potrivit acestei prevederi, orice persoana are dreptul de a beneficia, în ceea ce privește problemele sale, de un tratament imparțial, echitabil și într-un termen rezonabil din partea instituțiilor, organelor, oficiilor si agenților Uniunii. Acest include în principal: a) dreptul oricărei persoane de a fi ascultată înainte de luarea oricărei masuri individuale care ar putea să-i aducă atingere; b) dreptul oricărei persoane de a avea acces la dosarul propriu, cu respectarea intereselor legitime legate de confidențialitate și secretul profesional și comercial; c) obligația administrației de a-și motiva deciziile.

Obligația de motivare a deciziilor rezultată din art. 296 (2) din T.F.U.E. și recunoscută ca drept potrivit art. 41 (2) c) din Carta Drepturilor Fundamentale a UE, reprezintă si o componenta esențiala a dreptului la un remediu/recurs efectiv recunoscut de art. 47 din Cartă. Aceasta obligație impune indicarea temeiului legal al actului, a situației generale care a condus la adoptarea acestuia și a obiectivelor generale care sunt urmărite. Prezentarea motivelor trebuie să menționeze, într-o manieră clară si neechivocă, rațiunea urmată de autoritatea care a adoptat măsura, astfel încât persoanele interesate să decidă dacă vor să își apere drepturile printr-o acțiune în justiție.

O motivare insuficientă sau greșită este considerată a fi echivalentă cu o lipsă a motivării actului administrativ, iar aceasta atrage nulitatea sau nevalabilitatea lui".

Faptul că, recurentul nu a înțeles raționamentul judecătorului fondului, nu semnifică că, acesta a fost pus în fața "unei veritabile axiome" precum se pretinde, cu cât așa-zisa axioma este precedată de argumentele juridice pe care se întemeiază, așa cum lesne se observa din simpla lecturare a sentinței atacate.

Oricărei persoane i se recunoaște dreptul de a se adresa instanței, cu atât mai mult cu cât acest drept este expres reglementat, cererea dedusă judecații având ca obiect anularea deciziei de soluționare a contestației formulate împotriva procesului-verbal constatator și anularea procesului-verbal, în termen legal și cu respectarea procedurii fiind fomulată, este evident admisibilă - instanța fiind ținută a verifica actul si sub aspectul legalității, si sub aspectul temeiniciei.

În esență, nimeni nu a negat dreptul său de emitere a actului constatator, ci s-a constatat că, dreptul său nu răspunde legalității si temeiniciei.

De esența principiului înscris în art. 21 Constituție, referit și în norma subsecventă inferioară (O.U.G. nr. 66/2011), este tocmai dreptul persoanei vătămate de a se adresa instanței cu o cerere prin care solicita acesteia să verifice legalitatea și temeinicia actului vătămător, aceasta cu atât mai mult cu cât, după cum recurentul recunoaște (pag. 2, para.ultim), cheltuielile efectuate de intimată au depășit cu mult valoarea NFG, doar ca nu le-a acceptat (pag. 3, para.l) - deși cheltuielile erau eligibile așa cum a constatat și expertul, și instanțele judecătorești în celelalte cauze corelate deciziei sale de neacceptare.

Intimata a mai arătat că, având în vedere chiar cauza precizată de recurent pentru care a emis actul: "motivul emiterii Titlului de creanța a fost de a asigura temeiul legal pentru a recupera... contravaloarea finanțării", s-a solicitat să se constate că, recurentul însuși infirmă teoria sa potrivit căreia intimata n-ar putea contesta decizia sa, pentru că, așa cum specifica, dreptul de contestare nu se naște mai înainte ca actul prin care s-a creat temeiul pentru a recupera contravaloarea finanțării să se fi născut.

În drept, intimata a invocat temeiurile de drept procesuale și substanțiale referite în cuprinsul întâmpinării.

Deși recurenta înțelege să își întemeieze recursul pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., așa cum rezultă din lecturarea conținutului acestuia, reiese că, recurenta a înțeles să critice sentința recurată și din perspectiva faptului că, sentința nu cuprinde motivele pe care se întemeiază.

Întregul recurs, așa cum a fost formulat, reprezintă, în fapt o reiterare a apărărilor pe care recurentul pârât le-a formulat în fața instanței de fond, necuprinzând efectiv motivele pentru care a apreciat că, instanța de fond a aplicat greșit normele de drept material.

În ceea ce privește criticile recurentului referitoare la faptul că, instanța de fond nu a considerat necesar a motiva de ce anume cheltuielile în discuție fac parte din categoria celor eligibile, deci critici, care se circumscriu motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte reține că nu sunt întemeiate.

Astfel, contrar susținerilor recurentului, în speță au fost respectate prevederile art. 425 lit. b) din C. proc. civ., conform cărora hotărârea judecătorească trebuie să conțină "expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților".

Art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. vizează, astfel cum rezultă din lectura sa, nemotivarea unei hotărâri judecătorești. În concepția legiuitorului, nemotivarea constituie motiv de casare atunci când, nu se arată motivele pe care se sprijină hotărârea judecătorului, ori când cuprinde motive contradictorii sau numai motive străine de natura pricinii.

Judecătorul fondului a analizat, în mod efectiv, atât argumentele recurentului, cât și pe cele ale intimatei reclamante, și a prezentat, în concret, în raport de natura cauzei, motivele de fapt și de drept, care au format convingerea sa.

Nu în ultimul rând, Curtea reține că, în jurisprudența sa constantă, Înalta Curte de Casație și Justiție a precizat că, motivarea unei hotărâri nu este o problemă de volum, ci una de esență, de conținut, aceasta trebuind să fie clară, concisă, concretă, în concordanță cu probele și actele de la dosar. Ca principiu, instanța de judecată nu este obligată să răspundă tuturor argumentelor de fapt și de drept care susțin cererea de chemare în judecată, ci poate să le analizeze global, printr-un raționament juridic de sinteză, ori să analizeze un singur aspect considerat esențial.

Sub acest aspect, din analiza considerentelor de fapt și de drept cuprinse de sentința recurată, se constată că, prima instanță a respectat întrutotul exigențele motivării acestora, conform art. 425 alin. 1lit. b) C. proc. civ., recurentul având posibilitatea de a evalua conținutul concret al sentinței, de a-și formula și structura criticile de nelegalitate împotriva acestor considerente, mai ales ținându-se cont de faptul că, prioritar, instanța de fond a reținut nelegalitatea actului administrativ contestat, prin prisma nemotivării corespunzătoare în fapt, nefiind îndeplinite cerințele specifice de fond și formă ale actului administrativ individual emis, potrivit art. 21 alin. (21) din O.U.G. nr. 66/2011, condiții ce impun o motivare adecvată, dat fiind faptul că, motivarea reprezintă o condiție generală, aplicabilă oricărui act administrativ.

Cu privire la criticile întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. - când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, Curtea a reținut că sunt neîntemeiate, pentru următoarele motive:

Contrar criticilor recurentei, în aprecierea Înaltei Curți, instanța de fond a făcut o corectă interpretare și aplicare a textelor de lege incidente în cauză.

Astfel, potrivit dispozițiilor exprese ale art. 21 alin. (21) din O.U.G. nr. 66/2011, "Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanței bugetare trebuie să conțină următoarele elemente: denumirea autorității emitente, data la care a fost emis, datele de identificare a debitorului sau a persoanei împuternicite de debitor, cuantumul creanței bugetare stabilite în urma constatărilor, motivele de fapt, temeiul de drept, numele și semnătura conducătorului autorității emitente, posibilitatea de a fi contestat, termenul de depunere a contestației și autoritatea la care se depune contestația, mențiuni privind punctul de vedere al debitorului și poziția exprimată de structura de control competentă, ca urmare a aplicării prevederilor alin. (14) si (15)."

Alin. (19) al aceluiași articol, precizează ca "Procesul-verbal de constatare a neregulilor si de stabilire a creanței bugetare este act administrativ în sensul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările si completările ulterioare."

În Anexa 4 indice 1, Norme metodologice de aplicare a O.G. nr. 66/2011, se precizează că: "Se detaliază documentele (cu nr. si data) pe care echipa de control le-a folosit în timpul controlului și care sunt relevante pentru concluzia care a condus la constatarea neregulii și stabilirea cuantumului sumei neeligibile/a creanței bugetare" pentru ca, prin art. 27 indice 3 alin. (2) din aceleași norme, să se arătate că: "Persoanele astfel desemnate completează pct. 12, 12.1 si 12.2 din Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare utilizat pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergenta, prevăzut în anexa nr. 4 indice 1, respectiv a pct. 13, 13.1 si 13.2 din Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare utilizată pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergenta, prevăzuta în anexa nr. 5 indice 1, pe baza motivelor de fapt, temeiului de drept și concluziilor activității de verificare efectuate de echipa de control."

Înalta Curte reține că în speță, întrucât este vorba de un act administrativ, acesta este supus unui ansamblu de reguli de fond și de forma, care stabilesc condițiile de valabilitate, printre care: procedura emiterii sau de adoptare, executarea, formele controlului de legalitate sau oportunitate, căile administrative și judiciare de atac, efectele (întinderea si încetarea), sancțiunile aplicabile, care particularizează actele de drept administrativ in raport cu celelalte acte juridice.

Dimensiunile regimului juridic vizează: a) condițiile de validitate ale actului administrativ, respectiv condițiile care privesc forma și fondul acestui tip de act juridic; b) procedura de emitere sau de adoptare a actului administrativ; c) forța juridică și efectele juridice ale actului administrativ, începând cu nașterea, efectele propriu-zise, până la încetarea producerii acestor efecte; d) controlul exercitat asupra actului administrativ.

Printre condițiile realizării legalității actelor administrative se regăsește așadar, aceea ca actul sa fie emis cu procedura și în forma ceruta de lege.

Forma scrisa a actului administrativ reprezintă o condiție de validitate a actului, ea fiind impusă ad validitatem.

Lipsa acestor condiții exterioare atrage, după caz, nulitatea sau anulabilitatea actelor administrative.

Așadar, motivarea este o formalitate substanțială a cărei absență sau insuficiență antrenează invaliditatea actului.

Motivarea urmărește o dublă finalitate: indeplineste o funcție de transparență a procedurilor administrative în profitul cetățenilor, ce vor putea astfel să verifice dacă actul este sau nu întemeiatși permite autorității judiciare să exercite controlul de legalitate asupra acestuia.

Din această cauza, motivarea trebuie să expună într-un mod clar și neechivoc raționamentele instituției care a emis actul.

O motivare insuficientă sau greșită este considerată a fi echivalentă cu o lipsă a motivării actului administrativ, iar aceasta atrage nulitatea sau nevalabilitatea lui.

Din interpretarea sistematică a prevederilor legale sus arătate, reiese că, motivarea trebuie sa detalieze documentele (cu nr. și data), pe care echipa de control le-a folosit în timpul controlului, relevante atât în reținerea neregulii, cât și stabilirea cuantumului sumei neeligibile/a creanței bugetare; însă, în cauza de față, recurentul însuși precizează (precizări formulate abia în procedura judiciară) că, documentele care ar fi trebuit să susțină teza neregulii și să probeze cuantumul corecției (9.067.372,17 RON) si al creanței (5.168.465,27 RON), adică chiar motivele de fapt, așa cum sunt ele consemnate în cuprinsul procesului-verbal (pct. 6, Motive de fapt) sunt "alese aleatoriu", că sunt irelevante și că, Cererile de rambursare pe 0 sunt, de fapt, cele care justifică emiterea Titlului de creanță.

Or, într-o atare situație, actul administrativ este lipsit de previzibilitate și coerență, iar vătămarea exista chiar în raport cu corecția aplicată. Ca atare, actul de stabilire a corecției financiare este lovit de nulitate absolută, cu consecința exonerării intimatei de la plata corecției financiare aplicate.

În speța, procesul-verbal este un act administrativ unilateral individual, conform alin. (19) art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011, definit de art. 2 alin. (1) lit. c) Legea nr. 554/2004 ca fiind: "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publica, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice".

Odată comunicat destinatarului, acest act poate fi eventual anulat în condițiile art. 50 alin. (4) O.U.G. nr. 66/2011, respectiv în procedura administrativă, sau în procedura judiciară (art. 51 O.U.G. nr. 66/2011). Dobândind caracter definitiv în căile administrative de atac, atât timp cat actul poate fi revizuit doar în procedura judiciară, ulterior acestui moment neajunsurile nu pot fi suplinite prin modificarea conținutului sau așa încât să răspundă legalității.

Așa fiind, față de cele învederate anterior, reiese că, instanța de fond a făcut o interpretare și aplicare judicioasă a dispozițiilor art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011, și raportat la situația de fapt reținută, a stabilit în mod corect nelegalitatea actelor administrative, prin prisma neîndeplinirii elementelor impuse de prevederile O.U.G. nr. 66/2011.

Mai mult, Înalta Curte, constată că, în fața instanței de fond a fost efectuată o expertiză tehnică specializarea instalații pentru construcții, expertiză, pe care judecătorul fondului a avut-o, totodată, în vedere la soluționarea cauzei, referitoare la stabilirea sumelor dclarate neeligibile.

Astfel, se constată că, prin obiectivul 5 (identificat în expertiza la pct. 3.5.), expertul a răspuns la întrebarea, care sunt categoriile de lucrări corespunzătoare sumelor declarate neeligibile, pentru fiecare contract in parte, ocazie cu care s-a constatat eligibilitatea acestora.

Faptul că, recurentul nu a înțeles raționamentul judecătorului fondului, nu semnifică că, acesta a fost pus în fața "unei veritabile axiome" precum se pretinde, cu cât așa-zisa axioma este precedată de argumentele juridice pe care se întemeiază, așa cum se observă din lecturare a sentinței atacate.

Totodată, Înalta Curtea reține că, distinct de faptul că, recurentul nu indică, care anume prevedere contractuală n-ar fi fost respectată de așa manieră încât cheltuiala eligibilă să devină ulterior neeligibilă, se remarcă că, până și cheltuielile inițial declarate neeligibile s-au dovedit ulterior a fi eligibile. De exemplu, prin Cererea de rambursare nr. x, recurentul nu a autorizat la plată suma de 523.757,13 RON + 127.638,13 RON + 1.954.185,78 RON sub pretextul că, s-ar fi aplicat corecție în procent de 25%, conform Nota constatare 18015/24.11.2015, Nota de constatare contestata de intimată și anulată de instanța de judecata (Dosar nr. x/2016, sentința din 28.11.2016, definitiva). Aceeași este situația și în cazul Cererii de rambursare nr. x, prin care a declarat neeligibile sume invocând corecțiile aplicate în executarea contractelor x prin emiterea unor note de constatare atacate de intimată și ulterior anulate de instanțe (Dosar nr. x/2016, Dosar nr. x/2016, Dosar nr. x/2016 si Dosar nr. x/2016).

Prin exemplele date, în fapt recurentul a evocat procedura de formare a voinței sale în emiterea actului administrativ individual, și nu vreo excepție de la principiile legalității actului și accesului la justiție.

În esență, intimata nu a negat competența recurentului de a emite actul constatator, ci s-a constatat în mod legal de către instanța de fond că, actul administrativ emis nu răspunde cerințelor legalității si temeiniciei.

Actul constatator se bucură de prezumția legalității, însă numai până la proba contrară - adică până la momentul la care instanța de judecată se pronunță asupra legalității și temeiniciei urmare controlului judecătoresc săvârșit.

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ. va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de pârâtul Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene - Direcția Generală Programe Infrastructura Mare - AM POS Mediu împotriva sentinței nr. 81 din 16 iulie 2019 a Curții de Apel Iași, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 3 iunie 2021, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.