ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 206/2022

Ședința publică din data de 19 ianuarie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 13 august 2020, pe rolul Curtii de Apel Bucuresti - sectia a IX-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și Telecomunicațiilor și Agenția de Investigare Feroviară Română - AGIFER, a solicitat:

(i) în principal, anularea Raportului privind investigația incidentului feroviar produs la data de 26.01.2019 în Depoul subteran Berceni, aparținând S.C. TMB «Metrorex» S.A.;

(ii) în subsidiarul întâi, refacerea investigației, cu efectuarea și emiterea unui nou raport de investigație;

(iii) în subsidiarul al doilea, emiterea unui nou raport de investigație din care să fie excluse măsurile de siguranță stabilite în sarcina reclamantei și să se rețină drept cauză a incidentului eroarea umană de pilotaj;

(iv) în baza art. 15 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării Raportului privind investigația incidentului feroviar produs la data de 26.01.2019 în Depoul subteran Berceni, aparținând S.C. TMB «Metrorex» S.A.., până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare;

(v) obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentința civilă nr. 982 din 13 octombrie 2020, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele:

- a admis excepția inadmisibilității;

- a respins cererea de suspendare a executării, formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și Telecomunicațiilor și Agenția de Investigare Feroviară Română - AGIFER, ca inadmisibilă;

- a respins cererea de anulare formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și Telecomunicațiilor și Agenția de Investigare Feroviară Română - AGIFER, ca inadmisibilă.

Împotriva sentinței civile nr. 982 din 13 octombrie 2020, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamanta A. S.A. Spania, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6, 7 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare.

Subsumat cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurenta-reclamantă susține încălcarea prevederilor art. 396 alin. (3) C. proc. civ., întrucât instanța de fond a amânat pronunțarea la data de 14.10.2020, dar a pronunțat soluția anterior acestei date, la 13.10.2020, dovadă în acest sens fiind extrasele de pe portalul instanței și notificările primite de la software-ul utilizat de reprezentantul convențional al reclamantei, care copiază informațiile din portalul instanțelor de judecată.

Tot din perspectiva acestui caz de casare, recurenta-reclamantă susține că instanța de fond nu a analizat argumentele referitoare la vătămarea concretă pe care raportul de investigare a produs-o în patrimoniul reclamantei, fiind încălcate prevederile art. 6 din Convenția EDO și art. 425 C. proc. civ.. Deși, la nivel declarativ, conform art. 74 alin. (1) din H.G. nr. 117/2010, raportul de investigare nu stabilește vinovăția sau răspunderea civilă, totuși reprezintă temeiul nașterii obligației Metrorex de a duce la îndeplinire recomandările propuse și de a iniția demersuri judiciare împotriva reclamantei. Prin urmare, raportul contestat produce efecte prin el însuși, aducând reclamantei un prejudiciu direct și imediat.

Arată recurenta-reclamantă că Metrorex a solicitat modificarea software-ului tuturor trenurilor de metrou tip BM3, iar această modificare ar avea efect și asupra funcționării tuturor trenurilor de metrou livrate către toți clienții, ceea ce presupune un cost ridicat suportat de reclamantă și constituie o pagubă iminentă în accepțiunea Legii nr. 554/2004. Totodată, modificările software și ale manualului de operare, solicitate de AGIFER, presupun supunerea trenului unor teste experimentale, care ar angaja costuri substanțiale.

Mai susține recurenta-reclamantă că raportul de investigare îi produce grave prejudicii de imagine, putând influența eventualii cumpărători în decizia de cumpărare a trenurilor de metrou.

Niciunul din aceste argumente nu a fost analizat de prima instanță, care s-a limitat, în opinia recurentei, la o analiză pur teoretică a dispozițiilor legale, concluzionând că un raport de investigare emis de AGIFER nu este apt să producă vreo vătămare, fără a se raporta efectiv la raportul de investigare contestat în prezentul litigiu și la urmările produse de acesta.

Totodată, instanța de fond a aplicat greșit prevederile art. 76 alin. (1) lit. c) din H.G. nr. 117/2010, considerând că obligația legală de recuperare a prejudiciului ar fi rezultatul voinței și acțiunii ulterioare a Metrorex, iar nu un efect direct al raportului de investigare.

În concluzie, recurenta-reclamantă consideră că hotărârea recurată nu este motivată în privința aspectelor învederate, ceea ce contravine atât art. 425 C. proc. civ., cât și dreptului la un proces echitabil, astfel cum a fost reținut și în jurisprudența CEDO.

Referitor la cazul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta-reclamantă susține că hotărârea recurată cuprinde motive contradictorii, reținându-se, pe de-o parte, că singurul efect al raportului de investigare este acela de a obliga Autoritatea de Siguranță Feroviară Română să îl lectureze, iar pe de altă parte că, și "dacă s-ar aprecia că recuperarea prejudiciului ar trebui făcută obligatoriu de la reclamantă...". Așadar, deși instanța susține inițial că raportul de investigare nu produce niciun efect juridic direct, ulterior reține efectul direct pe care îl naște raportul, respectiv obligația Metrorex de a trece la recuperarea prejudiciului.

Consideră recurenta că raportul de investigare a născut un efect juridic direct și a produs o vătămare concretă, întrucât, la data de 07.02.2020, Metrorex a trimis o notificare prin care a solicitat îndeplinirea măsurilor de siguranță propuse prin raport. Indiferent că sunt indicate drept recomandări sau măsuri de siguranță, concluziile raportului de investigare au născut obligația Metrorex de a recupera prejudiciile de la data comunicării raportului, iar nu de la data comunicării măsurilor de siguranță propuse de Autoritatea de Siguranță Feroviară Română.

Referitor la cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ., recurenta-reclamantă susține încălcarea puterii de lucru judecat a sentinței civile nr. 480/16.06.2020, pronunțată de Curtea de Apel București în dosarul nr. x/2020, având ca obiect cererea de suspendare a executării raportului de investigație, soluționată în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Consideră recurenta că, deși puterea de lucru judecat nu subzistă în ceea ce privește fondul cauzei, ea este incidentă în privința normelor de drept procesual aplicabil. Astfel, hotărârea pronunțată în cererea de suspendare a executării raportului de investigație are putere de lucru judecat, conform art. 430 alin. (1) C. proc. civ., în ceea ce privește calificarea actului dedus judecății ca având natura unui act administrativ, această operațiune fiind o chestiune de procedură și nu de fond.

În ceea ce privește cazul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă susține încălcarea principiului tempus regit actum, prin aplicarea de către instanța de fond a dispozițiilor Legii nr. 55/2006, abrogate la 12.12.2019, în condițiile în care investigația s-a derulat în perioada 28.01.2019 - 11.12.2019, iar raportul de investigare a fost emis la 06.01.2020, după intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 73/2019. Instanța de fond a refuzat să analizeze motivul de nelegalitate corespondent, susținând doar că dreptul aplicabil raportului este cel învederat de AGIFER în cuprinsul actului, încălcând, astfel, principiul neretroactivității legii civile și jurisprudența CJUE în cauza Comisia Europeană c. Consiliul CE, soluționată prin hotărârea din 26.03.1987.

Recurenta-reclamantă critică sentința recurată și pentru greșita aplicare în cauză a dispozițiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 55/2006, instanța de fond calificând greșit investigația desfășurată de AGIFER ca fiind o operațiune administrativă, în contra mențiunilor exprese din textul de lege. Argumentul instanței, în sensul folosirii de către legiuitor a unei "terminologii improprii" la calificarea investigației ca fiind act administrativ nu poate fi primit, atât investigația, cât și raportul final care încorporează concluziile acesteia fiind expresia deciziei autorității referitoare la rezultatul anchetei, astfel încât ambele au statut de act administrativ.

Consideră recurenta-reclamantă că, în raport de prevederile art. 20 alin. (1) din Legea nr. 55/2006 și art. 70 alin. (1) din Anexa la H.G. nr. 117/2010, raportul de investigare face parte din procedura de investigație, reprezintă actul final al procedurii, fiind emis de organul competent potrivit legii, în vederea organizării și executării în concret a dispozițiilor legale, astfel încât are natura unui act administrativ individual.

Pe cale de consecință, recurenta-reclamantă susține că, prin sentința atacată cu recurs, au fost încălcate și dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. Argumentul instanței de fond, referitor la lipsa oricărei vătămări produse reclamantei este contrar concluziilor din cuprinsul raportului de investigare, care fac trimitere la cauzele directe și factorii care au contribuit la producerea incidentului. Măsurile de siguranță propuse stabilesc în mod eronat că ar exista o greșeală de proiectare a sistemelor de siguranță ale produsului, astfel încât acest raport vatămă dreptul reclamantei de a desfășura activitatea economică, afectează dreptul la imagine pe piața relevantă și interesele de comercializare a acestui tip de produs pe piețele de profil.

4.1. Prin întâmpinarea înregistrată în dosarul instanței de recurs, intimatul-pârât Ministerul Transporturilor și Infrastructurii (fost Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și Telecomunicațiilor) a invocat excepția lipsei calității sale procesuale pasive, iar cu privire la calea de atac declarată de reclamantă, a solicitat respingerea, ca nefondată.

Excepția lipsei calității procesuale pasive este susținută de intimatul-pârât prin raportare la dispozițiile art. 36 C. proc. civ., H.G. nr. 716/2015 privind organizarea și funcționarea AGIFER și H.G. nr. 370/2021 privind organizarea și funcționarea Ministerului Transporturilor și Infrastructurii, arătând că atribuțiile de investigare a accidentelor și incidentelor prevăzute de art. 21 din Legea nr. 55/2006 privind siguranța feroviară revin exclusiv AGIFER.

Pe recurs, intimatul-pârât a susținut că argumentele reclamantei, subsumate motivului de casare întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., sunt nefondate, fiind nerelevante informațiile transmise reprezentantului convențional al reclamantei prin intermediul software-ului menționat, care preia informațiile de pe portalul instanțelor de judecată. Mai mult, din practicaua sentinței atacate rezultă data exactă a amânării pronunțării, la 30.09.2020 și apoi la 13.10.2020.

Cu privire la criticile referitoare la neanalizarea argumentelor vizând vătămarea produsă reclamantei prin raportul de investigare, intimatul-pârât susține că recurenta nu a indicat ce norme de procedură au fost încălcate, pentru a se putea aplica sancțiunea nulității. Dreptul la un proces echitabil nu a fost încălcat, întrucât sentința recurată este motivată, cuprinzând toate elementele prevăzute de lege, respectiv obiectul cererii, susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, fiind arătate atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au respins cererile părților.

Referitor la motivele încadrate în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ., intimatul-pârât susține că instanța de fond a reținut în mod corect că sentința pronunțată în soluționarea cererii de suspendare a executării raportului de investigare nu are autoritate de lucru judecat, nici sub aspect pozitiv, nici sub aspect negativ, în prezenta cauză.

În privința criticilor subsumate cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., intimatul-pârât susține că este corectă concluzia instanței de fond, în sensul că raportul de investigație nu reprezintă act administrativ și că legea aplicabilă în cauză este cea de la data producerii incidentului și a desfășurării investigației, respectiv Legea nr. 55/2006 și H.G. nr. 117/2010.

Arată intimatul-pârât că raportul de investigație are caracter tehnic și reprezintă o opinie exprimată de comisia de investigare în sensul îmbunătățirii siguranței feroviare și a transportului cu metroul, neavând ca obiective stabilirea unei vinovății sau răspunderi individuale ori organizaționale. Recomandările de siguranță din partea finală a raportului se adresează Autorității de Siguranță Feroviare Române.

În raport de atribuțiile legale ce revin AGIFER, comisia de investigare a examinat și verificat circumstanțele producerii incidentului, iar raportul întocmit este un act de informare cu conținut eminamente tehnic, care nu îndeplinește cerința obligatorie a actului administrativ de a da naștere, a modifica sau a stinge raporturi juridice.

Mai susține intimatul-pârât că criticile formulate de recurentă vizează netemeinicia, iar nu nelegalitatea sentinței recurate, în raport de modul în care instanța de fond a valorificat probele administrate în cauză, chestiuni ce nu pot fi supuse cenzurii instanței de recurs.

4.2. Intimata-pârâtă Agenția de Investigare Feroviară Română - AGIFER a depus întâmpinare, prin care a invocat excepția tardivității recursului declarat cu privire la soluția pronunțată asupra cererii de suspendare a executării actului administrativ, iar în subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

În debutul întâmpinării, intimata-pârâtă prezintă in extenso:

- prevederile legale care reglementează organizarea și funcționarea AGIFER, precum și activitatea pe care o desfășoară, conform Legii nr. 55/2006, O.U.G. nr. 73/2019, H.G. nr. 117/2010, O.U.G. nr. 33/2015 aprobată prin Legea nr. 42/2016 și H.G. nr. 716/2015;

- aspecte normative referitoare la definirea, statutul și scopul activității de investigare, conform art. 3 lit. p) din Legea nr. 55/2006, art. 6 lit. g) din H.G. nr. 117/2010 și art. 20 alin. (1) din Legea nr. 55/2006;

- aspecte normative referitoare la definirea, scopul și natura raportului de investigație, potrivit Legii nr. 55/2006, O.U.G. nr. 73/2019 și H.G. nr. 117/2010, concluzionând în sensul că acest raport are caracter tehnic, nu stabilește vinovății sau răspunderi, nu dă naștere, nu modifică și nu stinge raporturi juridice, astfel încât nu poate fi asimilat unui act administrativ individual;

- definirea și efectele recomandărilor de siguranță formulate de AGIFER în cuprinsul raportului de investigare potrivit Legii nr. 55/2006, O.U.G. nr. 73/2019 și H.G. nr. 117/2010, arătând că recomandările nu sunt măsuri ale unei autorități publice, nu au caracter obligatoriu și nici coercitiv, nu creează o prezumție de vinovăție sau de răspundere civilă pentru accident/incident, ci se adresează Autorității de Siguranță Feroviară Române, care le poate analiza și lua în considerare;

- situația de fapt care a condus la promovarea litigiului de față.

În ceea ce privește excepția tardivității recursului declarat cu privire la soluția pronunțată asupra cererii de suspendare a executării actului administrativ, intimata-pârâtă susține că reclamanta nu a promovat calea de atac în termenul de 5 zile prevăzut de art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, fiind incidente dispozițiile art. 185 C. proc. civ., referitoare la decăderea din exercitarea dreptului procesual exercitat peste termen.

În ceea ce privește motivul de recurs încadrat în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., referitor la încălcarea dispozițiilor art. 396 alin. (1) C. proc. civ., intimata-pârâtă susține că acesta este nefondat, întrucât, din informațiile disponibile în sistemul ECRIS, rezultă că instanța de fond a amânat pronunțarea la data de 30.09.2020 și, ulterior, la 13.10.2020, iar pretinsa dovadă a amânării pronunțării la 14.10.2020, respectiv informațiile furnizate de un software utilizat de avocații recurentei, nu constituie o probă a pronunțării înainte de termen.

De asemenea, arată intimata-pârâtă, nu se probează nici lipsirea reclamantei de posibilitatea de a se apăra prin depunerea de concluzii scrise, aceasta putând depune concluziile încă de la prima amânare a pronunțării la data de 30.09.2020.

Referitor la critica încălcării art. 6 din Convenția EDO și art. 425 C. proc. civ., ca urmare a neanalizării de către instanța de fond a argumentelor reclamantei vizând vătămarea patrimonială concretă pe care a produs-o raportul de investigație, intimata-pârâtă arată că acest raport are un caracter pur tehnic, iar definirea improprie a investigației ca reprezentând act administrativ nu conferă aceeași natură și raportului de investigație. Raportul de investigație nu stabilește vinovății, nu angajează răspunderea juridică a vreunei persoane, nu produce vreun efect juridic, ci doar emite recomandări de siguranță adresate Autorității de Siguranță Feroviare Române, astfel încât nu poate fi asimilat unui act administrativ individual, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Consideră intimata-pârâtă că hotărârea instanței de fond respectă prevederile art. 425 C. proc. civ., cuprinzând obiectul cererii, susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, fiind arătate atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au respins cererile părților. Astfel, instanța de fond a reținut în mod corect natura raportului de investigare și efectele pe care le produce acest act, lămurind prevederile art. 20 alin. (1) din Legea nr. 55/2006, care definesc statutul investigației de act administrativ și aplicând corect prevederile art. 76 alin. (1) lit. c) din H.G. nr. 117/2010, în privința obligației Metrorex de recuperare a prejudiciului.

Intimata-pârâtă apreciază că sunt nefondate și criticile reclamantei referitoare la existența unor motive contradictorii în cuprinsul sentinței atacate, încadrate în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., reiterând apărările anterior expuse.

În ceea ce privește motivul de recurs încadrat în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ., referitor la încălcarea puterii de lucru judecat a sentinței civile nr. 480/16.06.2020, pronunțată de Curtea de Apel București în dosarul nr. x/2020, intimata-pârâtă consideră că instanța de fond a soluționat în mod corect, cu prioritate, conform art. 248 C. proc. civ., excepția inadmisibilității acțiunii, pe care a constatat-o a fi întemeiată, înlăturând în mod legal susținerile reclamantei referitoare la puterea de lucru judecat, pentru argumentele din cuprinsul sentinței recurate.

Referitor la motivele de recurs circumscrise prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., intimata-pârâtă susține că sunt nefondate criticile referitoare la greșita aplicare, din punct de vedere temporal, a prevederilor Legii nr. 55/2006. În speță, O.U.G. nr. 73/2019 se aplică doar după intrarea sa în vigoare, iar legea aplicabilă raportului de investigare nu este cea de la data emiterii, ci cea de la data întocmirii actului, atât timp cât dispozițiile art. 70 și 71 din H.G. nr. 117/2010 dispun că întocmirea dosarului de investigare se realizează în cel mai scurt timp posibil de la data producerii accidentului, dar nu mai mult de 12 luni.

Nefondat este, în opinia intimatei-pârâte, și motivul de recurs referitor la greșita aplicare a prevederilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 55/2006, instanța de fond reținând în mod corect că doar investigația are statut de act administrativ, nu și raportul de investigare emis la finalizarea procedurii, pentru argumentele expuse în cuprinsul întâmpinării și regăsite în sentința recurată.

Referitor la critica greșitei aplicări a dispozițiilor art. 76 alin. (1) lit. c) din H.G. nr. 117/2010, intimata-pârâtă susține că acest motiv de recurs nu este dezvoltat prin indicarea temeiurilor de fapt și de drept și, ca atare, trebuie respins.

În fine, în ceea ce privește critica greșitei aplicări a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, intimata-pârâtă solicită a fi avute în vedere argumentele din întâmpinare referitoare la natura și scopul raportului de investigație, conform legislației incidente, precum și la diferențierea dintre raport și investigația propriu-zisă, doar aceasta din urmă având statut de act administrativ individual. Subliniază intimata-pârâtă că pretinsele vătămări invocate de recurenta-reclamantă nu se datorează simplei existențe a raportului de investigare și nici consemnării în cuprinsul său a cauzelor și factorilor incidentului investigat.

5.1. Excepția tardivității recursului, invocată prin întâmpinare de intimata-pârâtă AGIFER, a fost respinsă, ca neîntemeiată, pentru motivele expuse în încheierea ce face parte integrantă din prezenta decizie, iar excepția lipsei calității procesuale pasive, invocată de intimatul-pârât Ministerul Transporturilor și Infrastructurii, fiind o apărare pe fondul pretențiilor ce fac obiectul judecății, urmează a fi soluționată deodată cu recursul declarat de reclamantă.

5.2. Pe parcursul soluționării litigiului, titulatura pârâtului Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și Telecomunicațiilor a fost modificată, în prezent figurând sub denumirea Ministerul Transporturilor și Infrastructurii, conform art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 212/2020.

II. Soluția instanței de recurs

II.1. Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este fondat, în următoarele limite și pentru următoarele considerente:

Prima critică formulată la adresa sentinței recurate, subsumată cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., reclamă încălcarea prevederilor art. 396 alin. (3) C. proc. civ., recurenta susținând că instanța de fond a amânat pronunțarea hotărârii la data de 14.10.2020, dar a pronunțat soluția anterior acestei date, la 13.10.2020.

Înalta Curte reține că data la care instanța amână pronunțarea într-o cauză nu este stabilită pe baza înscrierilor din sistemul de evidență electronică al instanțelor de judecată (ECRIS), ci potrivit mențiunilor din cuprinsul încheierii de amânare a pronunțării, întocmită și semnată de judecătorul cauzei și de grefier, potrivit art. 233 C. proc. civ. or, prin încheierea de ședință din 30.09.2020, instanța de fond a menționat că pronunțarea se va amâna la data de 13.10.2020, iar nu la data de 14.10.2020, cum susține reclamanta.

Deși există posibilitatea înscrierii unor mențiuni eronate în sistemul ECRIS (erori datorate acțiunii umane ori unor probleme de ordin tehnic), acestea nu au prevalență în fața încheierilor de ședință, înscrisuri autentice care probează dispozițiile și măsurile instanței de judecată. Rolul ECRIS este acela de a asigura gestionarea electronică a dosarelor la nivelul instanțelor judecătorești și de a ușura accesul publicului la informațiile cu caracter public referitoare la aceste dosare, fără a înlocui documentele în format letric întocmite în cadrul dosarelor.

Pe de altă parte, Înalta Curte constată că eventuala menționare eronată din sistemul ECRIS cu privire la data celei de-a doua amânări de pronunțare nu a produs reclamantei o vătămare care să conducă la casarea hotărârii judecătorești.

Recurenta-reclamantă nu a probat existența unei astfel de vătămări. A susținut că pretinsa vătămare ar consta în împiedicarea sa de a depune concluzii scrise până la data la care a știut că ar fi fost amânată pronunțarea, adică 14.10.2020, în condițiile în care instanța s-a pronunțat în ziua anterioară. Înalta Curte observă, însă, că amânarea pronunțării a fost dispusă inițial la termenul de judecată din 16.09.2020, pentru data de 30.09.2020, iar la acest termen pronunțarea a fost din nou amânată la data de 13.10.2020. Așadar, recurenta-reclamantă a avut la dispoziție timp suficient pentru a depune concluzii scrise (27 de zile), fiind nerezonabil argumentul existenței unui prejudiciu produs de imposibilitatea depunerii concluziilor scrise, ca urmare a scurtării cu o zi a termenului de amânare a pronunțării.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte va respinge, ca nefondată, critica din recurs vizând încălcarea prevederilor art. 396 alin. (3) C. proc. civ.

Nefondate sunt și criticile subsumate motivului de casare întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., prin care recurenta-reclamantă susține existența unor considerente pretins contradictorii în cuprinsul sentinței atacate. Înalta Curte constată că nu se confirmă contradicția invocată, întrucât paragrafele la care face trimitere recurenta sunt paliere subsidiare de argumentație a instanței de fond. Astfel, după ce a expus considerentele sale în sprijinul inexistenței unei vătămări produse reclamantei prin raportul de investigație emis de AGIFER (a lipsei naturii de act administrativ a acestui raport), instanța de fond a susținut că această concluzie se menține și în cazul subsidiar în care Metrorex ar declanșa acțiuni judiciare în pretenții împotriva reclamantei. Mai exact, instanța de fond a analizat și a stabilit, prioritar, inexistența unei vătămări din perspectiva Legii contenciosului administrativ, iar ulterior, a constatat că o astfel de vătămare nu se confirmă nici din perspectiva unei eventuale acțiuni civile pe care Metrorex ar putea să o formuleze împotriva reclamantei, astfel încât cele două rânduri de argumente nu sunt contradictorii, ci unul este subsidiar celuilalt, dar subsumate aceleiași concluzii.

Nu pot fi primite nici criticile recurentei-reclamante referitoare la încălcarea puterii de lucru judecat, circumscrise cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ.

Pentru a susține aceste critici, recurenta face o distincție între fondul cauzei, pe de-o parte și normele de drept procesual aplicabil, pe de altă parte, susținând că hotărârea judecătorească pronunțată în soluționarea cererii de suspendare întemeiată pe art. 14 din Legea nr. 554/2004 are putere de lucru judecat, conform art. 430 alin. (1) C. proc. civ., în ceea ce privește calificarea actului dedus judecății ca având natura unui act administrativ. Acest argument este neîntemeiat, distincția cu care operează recurenta fiind una artificială, nesprijinită de un argument dedus din vreun text de lege; dimpotrivă, art. 430 alin. (3) C. proc. civ. prevede în mod expres că hotărârea prin care se ia o măsură provizorie nu are autoritate de lucru judecat asupra fondului, fără vreo distincție cu privire la aspectele soluționate prin hotărârea provizorie.

Este de observat că ceea ce caracterizează măsura suspendării executării dispusă în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004 este caracterul său provizoriu și analiza la nivel de aparență a argumentelor de nelegalitate ale actului dedus judecății. Ca atare, instanța care a fost învestită cu cererea de suspendare a executării raportului de investigație a stabilit natura acestuia de act administrativ doar în vederea dispunerii măsurii provizorii, printr-o analiză sumară a raportului de investigație și a prevederilor legale incidente, analiză care nu poate fi opusă instanței învestite cu soluționarea fondului cauzei nici sub aspectul pozitiv (susținut de recurenta-reclamantă), nici sub aspectul negativ al autorității de lucru judecat.

Așadar, în cauză nu se decelează vreun motiv de casare a sentinței recurate, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ.

Principalele critici formulate în recurs de recurenta-reclamantă se referă la soluția de inadmisibilitate a acțiunii și la considerentele pe care aceasta se sprijină, din perspectiva naturii de act administrativ a raportului de investigație dedus judecății. Reclamanta a prezentat aceste critici în tot cuprinsul cererii de recurs, subsumându-le cazurilor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 (neanalizarea argumentelor reclamantei referitoare la existența vătămării), pct. 6 (producerea de către raportul contestat a unui efect juridic direct asupra patrimoniului reclamantei) și pct. 8 [greșita aplicare a prevederile art. 20 alin. (1) din Legea nr. 55/2006, art. 70 alin. (1) din Anexa la H.G. nr. 117/2010 și art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004]. Înalta Curte consideră că argumentele recurentei-reclamante se circumscriu cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., întrucât soluția instanței de fond vizează neîncadrarea raportului în categoria actelor administrative care pot fi cenzurate de instanța de contencios administrativ, urmând a fi analizate din această perspectivă.

Conform art. 20 alin. (1) din Legea nr. 55/2006:

"Investigația (n.r. desfășurată de AGIFER) are statutul juridic de act administrativ, permițând investigatorilor principali să își îndeplinească sarcinile în modul cel mai eficient și în timpul cel mai scurt cu putință.", prevederi regăsite și în cuprinsul art. 6 lit. g) din H.G. nr. 117/2010. Totodată, art. 70 alin. (1) din Anexa la H.G. nr. 117/2010 prevede că finalizarea investigației are loc prin întocmirea unui raport de investigare asupra accidentului/incidentului.

În pofida terminologiei improprii uzitate în norma de bază, Înalta Curte constată, contrar celor reținute de instanța de fond, că sensul acestei prevederi este acela ca AGIFER desfășoară investigația în regim de putere publică, în vederea executării în concret a legii care-i atribuie competența de investigare, conform art. art. 6 lit. g) și art. 61-69 din H.G. nr. 117/2010 (verificări cu caracter tehnic, audierea personalului feroviar, audierea martorilor, colectarea de documente, etc.). În urma investigației, raportul final care încorporează concluziile acesteia este expresia deciziei autorității referitoare la rezultatul anchetei, astfel încât acesta are statut de act administrativ.

Raportul de investigație are caracter de act administrativ și prin raportare la dispozițiile Legii nr. 554/2004. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din acest act normativ, actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice, iar potrivit art. 1 alin. (1), orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată.

Pentru a fi în prezența unui act administrativ, este necesar ca acesta: să fie emis de o autoritate publică; să fie emis în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii; să dea naștere, să modifice ori să stingă raporturi juridice.

Dispozițiile art. 9

1

- 9

3

din O.G. nr. 95/1998 prevăd că AGIFER este instituție publică, iar dispozițiile art. 19-20 din Legea nr. 55/2006 prevăd că raportul de investigare este un act emis în exercitarea competențelor sale legale, în urma unei investigații desfășurate în regim de putere publică. Așadar, în speță, raportul de investigare reprezintă actul final al procedurii investigației desfășurate în regim de putere publică, fiind emis de o instituție publică, în realizarea competențelor stabilite de lege și în vederea executării în concret a dispozițiilor Legii nr. 55/2006 și H.G. nr. 117/2010, fiind îndeplinite primele cerințe ale art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Cât privește efectele produse de raport, Înalta Curte reține că, potrivit art. 70 alin. (2) din H.G. nr. 117/2010, raportul de investigare descrie obiectivele investigației și cuprinde, dacă este cazul, recomandări de siguranță. Actul administrativ este caracterizat, între alte trăsături și de caracterul său obligatoriu, caracter care trebuie evaluat în speță prin raportare la toate efectele juridice produse. Faptul că raportul poate cuprinde recomandări de siguranță nu înlătură efectul său obligatoriu, care se produce în raport cu destinatarii săi, respectiv operatorii economici care prestează un serviciu public de transport și este reglementat prin dispozițiile art. 76 din H.G. nr. 117/2010, care instituie o conduită obligatorie a operatorilor de transport, ca urmare a comunicării acestui raport, stabilind că aceștia "vor proceda, după caz, la: a) efectuarea cercetării disciplinare a personalului propriu, potrivit prevederilor Legii nr. 53/2003, cu modificările și completările ulterioare, în sarcina căruia angajatorul a stabilit vinovăție față de cauza producerii accidentului/incidentului; b) efectuarea cercetării disciplinare a personalului propriu, în sarcina căruia angajatorul a stabilit vinovății fără legătură directă cu cauza producerii accidentului/incidentului; c) recuperarea pagubelor materiale înregistrate în urma producerii accidentului/incidentului."

Totodată, susținerea că raportul se adresează doar ASFR, în scopul lecturării (astfel cum susțin pârâta AGIFER și confirmă instanța de fond), este contrazisă atât de art. 76 din H.G. nr. 117/2010, care prevede obligații impuse operatorilor de transport după comunicarea raportului, cât și de dispozițiile art. 73 alin. (2) din H.G. nr. 117/2010, potrivit cărora:

"OIFR publică raportul final în Buletinul AFER și pe site-ul său din cadrul AFER, în cel mai scurt timp posibil și cel târziu la 12 luni de la data accidentului/incidentului. Raportul de investigare, inclusiv recomandările de siguranță, se comunică operatorilor economici care desfășoară operațiuni de transport pe calea ferată sau pe rețeaua de transport cu metroul implicați, ASFR, victimelor și rudelor acestora, proprietarilor bunurilor deteriorate, producătorilor, serviciilor de urgență implicate, reprezentanților personalului și utilizatorilor acestora și, după caz, organismelor și părților în cauză din alte state membre ale Uniunii Europene.". Este evident, în aceste condiții, că raportul nu produce doar efectul "lecturării" lui de către ASFR, câtă vreme concluziile sunt aduse la cunoștința unei sfere largi de subiecți, de la operatorii de transport și persoanele vătămate, până la autorități din alte state membre ale UE.

Analizând raportul de investigare din perspectiva efectelor pe care le produce asupra reclamantei în cauză, respectiv a potențialului vătămător la adresa drepturilor și intereselor acesteia, Înalta Curte constată că, deși acest raport are în principal un scop tehnic, de stabilire a cauzelor care au condus la producerea accidentului/incidentului și eventual și de emitere a unor recomandări de siguranță, în speță, după comunicarea raportului către operatorul de transport, acesta a procedat la emiterea unei notificări către reclamantă cu solicitarea implementării măsurilor de siguranță stabilite de AGIFER, respectiv reevaluarea software-ului vehiculului, astfel încât acesta să asigure un nivel de siguranță adecvat, inclusiv în cazul operării acestuia în regim de remorcare, precum și completarea Manualului Mecanicului cu operațiile care sunt necesare a fi efectuate la operarea în regim de remorcare, în cazul în care garnitura de tip BM3-CAF este cuplată cu o locomotivă de manevră.

Prin urmare, raportul de investigare a născut raporturi juridice care implică obligații în sarcina reclamantei, aceasta fiind notificată de operatorul de transport să procedeze la modificări de natură tehnică asupra trenurilor tip BM3-CAF pe care le produce, recurenta susținând că aceste modificări au o componentă financiară considerabilă și că trebuie implementate asupra tuturor trenurilor de acest tip, indiferent de beneficiarul căruia îi sunt livrate. Totodată, recurenta-reclamantă a invocat și un pretins efect negativ produs asupra dreptului său la imagine și asupra intereselor de comercializare a acestui tip de produs pe piețele de profil. Este nerelevant, în stabilirea naturii de act administrativ a raportului de investigare, dacă aceste efecte negative sunt reale ori dovedite, ele făcând parte din analiza fondului cauzei, ceea ce este relevant este ca măsurile cerute de către operatorul de transport să fie generate de concluziile raportului de investigare, condiție îndeplinită în speță.

Totodată, nu poate fi reținut argumentul instanței de fond, în sensul că o eventuală acțiune în pretenții promovată de operatorul Metrorex este doar rezultatul voinței acestuia, în condițiile în care art. 76 din H.G. nr. 117/2010 impune obligații operatorilor de transport în sensul acționării conform concluziilor raportului de investigare.

Prin urmare, raportul de investigare contestat are toate caracteristicile unui act administrativ individual, iar acțiunea reclamantei se subsumează prevederilor art. 1 din Legea nr. 554/2004, vizând anularea și suspendarea executării unui act administrativ pretins vătămător.

În acest sens s-a pronunțat anterior Înalta Curte, sens în care indicăm deciziile nr. 3613/2020 și nr. 4493/2020.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte constată că sunt fondate criticile recurentei-reclamante, acțiunea promovată vizează anularea și suspendarea executării unui act administrativ individual, iar instanța de fond a statuat în mod greșit asupra excepției inadmisibilității acțiunii, respingând cererea în consecință, ca urmare a unei greșite aplicări în cauză a prevederilor art. 20 din Legea nr. 55/2006 raportat la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. Ca atare, pentru a asigura dreptul părților la dublul grad de jusrisdicție, în raport de prevederile art. 20 din Legea nr. 554/2004 sentința recurată va fi casată și cauza trimisă spre rejudecare, în conformitate cu considerentele prezentei decizii.

Cât privește criticile referitoare la încălcarea principiului tempus regit actum, prin aplicarea de către instanța de fond a dispozițiilor Legii nr. 55/2006, abrogate la 12.12.2019, în condițiile în care investigația s-a derulat în perioada 28.01.2019 - 11.12.2019, iar raportul de investigație a fost emis la 06.01.2020, după intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 73/2019, Înalta Curte constată că acesta reprezintă un aspect ce ține de fondul cauzei, urmând a fi analizat în rejudecare de instanța de fond.

Deși atât instanța de fond, cât și instanța de control judiciar și-au argumentat soluțiile în baza dispozițiilor art. 19-20 din Legea nr. 55/2006 și H.G. nr. 117/2010, caracterul de act administrativ individual al raportului de investigare a fost analizat nu doar din perspectiva acestor acte normative, ci și prin raportare la prevederile Legii nr. 554/2004, astfel încât chestiunea referitoare la actul normativ incident nu afectează în vreun fel soluția instanței de control judiciar, rămânând în sarcina primei instanțe să stabilească dacă raportului contestat îi era aplicabilă Legea nr. 55/2006 sau O.U.G. nr. 73/2019.

II.2. Referitor la excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Transporturilor și Infrastructurii

Obiectul cauzei de față îl reprezintă cererea de suspendare a executării și de anulare a Raportului de investigare a incidentului feroviar produs la data de 26.01.2019 în Depoul subteran Berceni, aparținând TMB «Metrorex» S.A., întocmit în temeiul Legii nr. 55/2006 de către pârâta AGIFER.

Potrivit art. 19 alin. (1) din acest act normativ:

"Agenția de Investigare Feroviară Română desfășoară, în principal, investigarea accidentelor grave în sistemul feroviar, obiectivul acesteia fiind îmbunătățirea siguranței feroviare și prevenirea accidentelor.", iar potrivit art. 9

1

- 93 din O.G. nr. 95/1998 privind înființarea unor instituții publice în subordinea Ministerului Lucrărilor Publice, Transporturilor și Locuinței:

"Art. 9

1

- (1) Se înființează Agenția de Investigare Feroviară Română - AGIFER, denumită în continuare AGIFER, organ de specialitate în subordinea Ministerului Transporturilor, instituție publică cu personalitate juridică, finanțată integral din venituri proprii, prin reorganizarea, prin divizarea parțială a Autorității Feroviare Române - AFER și preluarea din cadrul AFER a activității, structurii de personal și patrimoniu aferente Organismului de Investigare Feroviar Român.

Art. 9

2

- AGIFER, în calitate de organism tehnic specializat al Ministerului Transporturilor, îndeplinește atribuțiile organismului de investigare a accidentelor și incidentelor prevăzute la art. 21 din Legea nr. 55/2006, cu modificările și completările ulterioare, precum și alte atribuții în legătură cu investigarea altor evenimente decât accidentele și incidentele feroviare.

Art. 9

3

- AGIFER este independentă din punct de vedere organizatoric, funcțional și decizional de Autoritatea de Siguranță Feroviară Română - ASFR, care funcționează în cadrul Autorității Feroviare Române - AFER, de orice administrator de infrastructură, operator de transport feroviar, organism de tarifare, organism de repartizare, organism notificat, autoritate de reglementare a sistemului feroviar și de orice entitate ale cărei interese ar putea intra în conflict cu atribuțiile încredințate AGIFER."

Din textele de lege anterior citate, astfel cum au fost avute în vedere și în considerentele expuse la pct. II.1 din prezenta decizie, rezultă că raportul de investigare contestat a fost emis de o instituție publică cu personalitate juridică proprie, în exercitarea atribuțiilor sale legale, iar emitenta actului - AGIFER are calitatea de pârâtă în litigiul de contencios administrativ vizând legalitatea raportului atacat.

Pârâtul Ministerul Transporturilor și Infrastructurii, pe de altă parte, nu are calitatea de emitent al raportului de investigare și nici nu este implicat în vreun fel în procedura de investigație și emitere a raportului, iar împrejurarea că AGIFER se constituie ca organ de specialitate în subordinea sa nu reprezintă un argument, susținut de vreun text de lege, în justificarea calității procesuale pasive a autorității ministeriale în litigiul având ca obiect contestarea raportului de investigare. Organizarea AGIFER sub egida Ministerului Transporturilor și Infrastructurii nu produce efecte asupra activității de investigație a incidentelor și accidentelor feroviare, care nu este supusă în niciun fel supravegherii/îndrumării de către minister, ci se desfășoară independent, din punct de vedere organizatoric, funcțional și decizional.

Prin urmare, în raport de prevederile art. 36 C. proc. civ. raportat la art. 1 și art. 8 din Legea nr. 554/2004, pârâtul Ministerul Transporturilor și Infrastructurii nu are calitate procesuală pasivă în litigiul vizând legalitatea raportului de investigare emis de pârâta AGIFER, excepția invocată în fața instanței de recurs fiind întemeiată, împrejurare care conduce, consecutiv admiterii excepției, la casarea sentinței recurate și respingerea cererii de chemare în judecată formulată în contradictoriu cu acest pârât, ca fiind îndreptată împotriva unei persoane fără calitate procesuală.

Pentru toate aceste considerente, constatând incidența cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamantă, va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare instanței de fond, acțiunea urmând a fi soluționată doar în contradictoriu cu pârâta Agenția de Investigare Feroviară Română, ca urmare a admiterii excepției lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Transporturilor și Infrastructurii și respingerii cererii de chemare în judecată formulată în contradictoriu cu acest pârât, ca fiind îndreptată împotriva unei persoane fără calitate procesuală.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta A. S.A. Spania împotriva sentinței civile nr. 982 din 13 octombrie 2020, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și, rejudecând cererea de chemare în judecată formulată în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor și Infrastructurii:

Admite excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Transporturilor și Infrastructurii.

Respinge cererea de chemare în judecată formulată în contradictoriu cu acest pârât, ca fiind îndreptată împotriva unei persoane fără calitate procesuală.

Trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe, în ceea ce privește cererea de suspendare și cererea de anulare formulate de reclamanta A. S.A. Spania, în contradictoriu cu pârâta Agenția de Investigare Feroviară Română.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 19 ianuarie 2022.