ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3218/2021

Ședința publică din data de 26 mai 2021

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 28 martie 2016, astfel cum a fost precizată pe parcursul judecății, reclamanta Regia Națională a Pădurilor Romsilva - Direcția Silvică Constanța, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Consiliul Județean Constanța și Consiliul Local al orașului Năvodari, a solicitat ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună anularea în parte a Hotărârii Guvernului nr. 903/01.09.2012 pentru modificarea anexei nr. 10 la Hotărârea Guvernului nr. 904/2002, după cum urmează: pct. 546 - 6.156 m.p. format din 5.527 m.p. (u.a 103) și 629 m.p. (u.a 102); pct. 433 - 204,05 m.p. format din lot 1-53,77 m.p., lot 2-52,81 m.p. și lot 3-97,47 m.p.; pct. 439 - 263,28 m.p.

Prin sentința civilă nr. 139/CA din 19 septembrie 2018, Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele: a respins excepția de nelegalitate ca inadmisibilă; a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a Consiliului Județean Constanța și excepția prescripției dreptului la acțiune, invocate de Consiliul Județean Constanța, ca nefondate; a respins excepția lipsei calității procesuale active, invocată de Consiliul Local al orașului Năvodari, ca nefondată; a respins excepția tardivității, invocată de Guvernul României, ca nefondată.

Prin aceeași sentință a fost admisă acțiunea promovată de reclamanta RNP Romsilva - Direcția Silvică Constanța în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Consiliul Județean Constanța și Consiliul Local al orașului Năvodari, astfel cum a fost precizată și a fost anulată în parte H.G. nr. 903/01.09.2012 pentru modificarea anexei nr. 10 la H.G. nr. 904/2002, după cum urmează: pct. 546 - 6.156 mp format din 5.527 mp (u.a 103) și 629 mp (u.a 102); pct. 433 - 204,05 mp format din lot 1-53,77 mp, lot 2-52,81 mp și lot 3-97,47 mp; pct. 439 - 263,28 mp format din lot 4-M9-IE 109210. Totodată, au fost obligați pârâții Guvernul României, Consiliul Județean Constanța și Consiliul Local Năvodari la plata cheltuielilor de judecată în cuantum de 2.000 RON, reprezentând onorariul de expert.

Împotriva sentinței civile nr. 139/CA din 19 septembrie 2018, pronunțată de Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs pârâții Consiliul Județean Constanța, Consiliul Local al orașului Năvodari și Guvernul României.

3.1. Recursul declarat de pârâtul Consiliul Județean Constanța a fost întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., în baza cărora s-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței atacate și rejudecarea cauzei, în sensul respingerii acțiunii formulate împotriva pârâtului Consiliul Județean Constanța ca fiind introdusă împotriva unei persoane lipsite de calitate procesuală pasivă.

În susținerea motivului de casare mai sus menționat, recurentul-pârât a învederat că prin soluția de respingere a excepției lipsei calității sale procesuale pasive, instanța de fond a încălcat prevederile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și totodată, a interpretat în mod greșit dispozițiile art. 21 din Legea nr. 213/1998.

Astfel, în cadrul materialului probator administrat în cauză nu există niciun document care să susțină apartenența terenului în litigiu la domeniul public al județului Constanța.

În considerarea art. 21 alin. (2) din Legea nr. 213/1998, Consiliul Județean Constanța are competența de a-și însuși prin act administrativ (hotărâre) inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al județului Constanța, având numai rol de centralizare și transmitere a acestora către Guvern.

3.2. Recursul declarat de pârâtul Consiliul Local al orașului Năvodari a fost întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., în baza cărora s-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței atacate și rejudecarea cauzei, în sensul admiterii excepției lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Consiliul Județean Constanța și admiterii excepției de nelegalitate a Ordinelor nr. 739/03.07.2000 și nr. 517/24.05.2017.

Recurentul-pârât a susținut că în mod eronat prima instanță a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Consiliul Județean Constanța, întrucât acest pârât nu este emitentul actului administrativ contestat în cauză. Mai mult, terenul inventariat prin poziția 546 din H.G. nr. 903/2012, nu se află în proprietatea județului Constanta și în administrarea Consiliului Județean Constanta, terenul fiind inventariat în domeniul public al orașului Năvodari.

În ceea ce privește excepția de nelegalitate a Ordinelor nr. 739/03.07.2000 și nr. 517/24.05.2017, recurentul-pârât a reiterat motivele de nelegalitate invocate în fața instanței de fond, arătând, în esență, că ordinele menționate sunt nemotivate în drept și nu țin cont de realitatea faptică de la data emiterii acestora.

3.3. Recursul declarat de pârâtul Guvernul României a fost întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., în baza cărora s-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței atacate și rejudecarea cauzei, în sensul respingerii acțiunii ca neîntemeiată.

În dezvoltarea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurentul-pârât a formulat, în esență, următoarele critici de nelegalitate în privința sentinței atacate:

În mod eronat prima instanță a calificat H.G. nr. 903/2012 ca fiind un act administrativ normativ, această hotărâre având caracterul unui act administrativ individual, în raport de dispozițiile pe care le cuprinde.

Luând în considerare data publicării în Monitorul Oficial a hotărârii de Guvern contestate, în mod greșit instanța de fond a respins excepția tardivității acțiunii, având în vedere că aceasta a fost introdusă cu depășirea termenului imperativ prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Pe fondul cauzei, reglementările conținute de Legea nr. 213/1998 conduc la soluția de respingere a acțiunii, întrucât modificarea anexei nr. 10 la H.G. nr. 904/2002 a fost determinată de multitudinea schimbărilor intervenite în inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al orașului Năvodari, aceste modificări fiind însușite de Consiliul Local al orașului Năvodari prin Hotărârea nr. 33/2012.

Efectul juridic al actului administrativ emis de autoritatea publică centrală este doar de atestare a regimului juridic al proprietății publice, diferențiat de regimul juridic al proprietății private, ce aparține tot unității administrativ-teritoriale.

În raport de aspectele învederate, nu poate fi reținută culpa procesuală a pârâtului Guvernul României în ceea ce privește plata cheltuielilor de judecată, fiind astfel nelegală soluția primei instanțe de obligare a pârâților la plata către reclamantă a sumei de 2000 RON reprezentând onorariul de expert.

4.1. Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimata-reclamantă Regia Națională a Pădurilor Romsilva - Direcția Silvică Constanța a solicitat respingerea recursurilor declarate de pârâți, ca nefondate.

Intimata-reclamantă a arătat că soluția recurată, atât în ceea ce privește excepțiile procesuale invocate de pârâți, cât și pe fondul cauzei, reflectă aplicarea corectă a normelor de drept material incidente, în acest sens reclamanta reiterând susținerile formulate pe parcursul judecării litigiului în primă instanță.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate de către recurenți, Înalta Curte constată că recursurile declarate în cauză sunt nefondate.

Cu privire la recursul declarat de pârâtul Consiliul Județean Constanța

În ceea ce privește soluția primei instanțe de respingere a excepției lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Consiliul Județean Constanța, se constată că prin intermediul memoriului de recurs acest pârât a prezentat critici similare cu cele formulate de pârâtul Consiliul Local Năvodari în cadrul propriului recurs, motiv pentru care instanța de control judiciar va examina unitar criticile celor doi recurenți-pârâți.

Criticile recurenților-pârâți circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., sunt neîntemeiate.

H.G. nr. 904/2002 a fost adoptată în temeiul art. 21 din Legea nr. 213/1998, procedura de modificare a anexei nr. 10, constând în domeniul public al orașului Năvodari, precum și adoptarea H.G. nr. 903/2012, realizându-se în baza acelorași dispoziții legale.

Totodată, inventarul bunurilor aparținând domeniului public al orașului Năvodari, însușit și aprobat prin Hotărârea nr. 33/2012 a Consiliului Local Năvodari, a fost însușit și de Consiliul Județean Constanța, care l-a înaintat Guvernului în vederea emiterii hotărârii de Guvern contestate în speță.

În conformitate cu dispozițiile art. 21 din Legea nr. 213/1998, consiliile județene însușesc inventarele întocmite de comisiile locale și le înaintează Guvernului, în vederea emiterii hotărârii de Guvern care să ateste apartenența bunurilor la domeniul public județean sau de interes local.

În raport de atribuțiile ce revin consiliilor județene potrivit dispozițiilor legale redate anterior, și constatând că în speță pârâtul Consiliul Județean Constanța a efectuat actele pregătitoare emiterii H.G. nr. 903/2012, în mod judicios instanța de fond a reținut a fi justificată calitatea procesuală pasivă a acestui pârât, soluția dată excepției în discuție reflectând interpretarea corectă a dispozițiilor art. 21 din Legea nr. 213/1998.

Pentru argumentele arătate anterior, Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâtul Consiliul Județean Constanța, ca nefondat.

Cu privire la recursul declarat de pârâtul Consiliul Local al orașului Năvodari

În ceea ce privește soluția de respingere a excepției de nelegalitate a Ordinelor nr. 739/03.07.2000 și nr. 517/24.05.2017, criticile recurentului-pârât subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., sunt neîntemeiate.

Susținerile recurentului-pârât potrivit cărora cele două ordine contestate pe calea excepției de nelegalitate, sunt nemotivate în drept, nu pot fi primite.

Prin Ordinul nr. 739/03.07.2000 emis de Ministrul Apelor, Pădurilor și Protecției Mediului, a fost aprobat amenajamentul Ocoalelor Silvice Casimcea și Constanța din cadrul Direcției Silvice Tulcea, cu recomandările din avizele nr. 532 și nr. 533 din data de 08.06.2000, emise de Comisia tehnico-economică de avizare pentru silvicultură din cadrul Direcției Generale a Pădurilor.

Din preambulul ordinului menționat rezultă că la emiterea acestuia au fost avute în vedere dispozițiile art. 16 și art. 19 din Legea nr. 26/1996 privind Codul silvic, precum și prevederile art. 9 din H.G. nr. 104/1999 privind organizarea și funcționarea Ministerului Apelor, Pădurilor și Protecției Mediului.

Ulterior, Legea nr. 26/1996 a fost abrogată de art. 139 lit. a) din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic, act normativ care în cuprinsul art. 19 și art. 22 alin. (1) a menținut reglementările anterioare, ce au constituit temeiul de drept al emiterii ordinului contestat.

În contextul evidențiat, așa cum în mod judicios a reținut instanța de fond, Ordinul nr. 739/03.07.2000 reflectă modalitatea de gospodărire a fondului forestier și este emis de autoritatea publică centrală cu atribuții în materie de silvicultură, nefiind întemeiate susținerile formulate de pârât pe calea excepției de nelegalitate în privința acestui act administrativ.

Aceleași considerații sub aspectul motivării în drept urmează a fi reținute și în ceea ce privește Ordinul nr. 517/24.05.2017, emis de Ministrul Apelor și Pădurilor, prin care a fost aprobat amenajamentul silvic al fondului forestier proprietate publică a statului, administrat de Ocolul Silvic Murfatlar, Direcția Silvică Constanța.

În acest sens, se constată că acest ordin a fost emis în temeiul dispozițiilor art. 22 alin. (1) din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic, a prevederilor O.U.G. nr. 1/2017, precum și a dispozițiilor art. 13 alin. (5) din H.G. nr. 20/2017 privind organizarea și funcționarea Ministerului Apelor și Pădurilor.

Astfel, Ordinul nr. 517/24.05.2017 a fost emis de Ministrul Apelor și Pădurilor în îndeplinirea atribuțiilor sale, potrivit art. 13 alin. (5) din H.G. nr. 20/2017, reținându-se că ordinul în discuție corespunde scopului enunțat de art. 19 și art. 22 din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic.

Totodată, la emiterea ordinului menționat au fost avute în vedere Avizul nr. x/11.11.2010 al Comisiei tehnice de avizare pentru silvicultură din cadrul Ministerului Mediului și Pădurilor, Referatul de aprobare nr. 66199/DI/18.05.2017 întocmit de Direcția Politici și Strategii în Silvicultură, precum și Decizia etapei de încadrare a Agenției pentru Protecția Mediului Constanța, cu nr. X/RP/23.03.2017.

În consecință, în privința celor două ordine contestate sunt îndeplinite condițiile de legalitate referitoare la competența autorității emitente și la respectarea procedurii și a normelor de tehnică legislativă, ordinele atacate fiind conforme cu conținutul legilor în baza cărora au fost emise și cu scopul acestor acte normative.

Pentru argumentele prezentate anterior, Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâtul Consiliul Local Năvodari, ca nefondat.

Cu privire la recursul declarat de pârâtul Guvernul României

Motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., este neîntemeiat.

Pentru a răspunde criticilor formulate de recurentul-pârât ce vizează considerentele pentru care instanța de fond a respins excepția tardivității acțiunii, instanța de control judiciar este chemată să lămurească natura juridică a actului administrativ contestat în fața primei instanțe, și în mod subsecvent, să determine care sunt dispozițiile legale ce reglementează termenul înăuntrul căruia poate fi contestat actul în litigiu.

Obiectul acțiunii deduse judecății în primă instanță îl constituie anularea parțială a H.G. nr. 903/2012, pentru modificarea Anexei nr. 10 la H.G. nr. 904/2002 privind atestarea domeniului public al județului Constanța, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Constanța.

H.G. nr. 903/2012 conține un articol unic privind Anexa nr. 10 la H.G. nr. 904/2002, anexă care a fost publicată în Monitorul Oficial nr. 664 bis din 20.09.2012, cuprinzând inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al orașului Năvodari.

Instanța de control judiciar reține că în cazul unei hotărâri adoptate de Guvern în temeiul art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998 pentru atestarea apartenenței bunurilor la domeniul public, momentul de început al calculului termenelor procedurale nu coincide cu publicarea în Monitorul Oficial, având în vedere că anexele în care sunt indicate bunurile sunt publicate separat, în numerele "bis" ale Monitorului Oficial, care nu se aduc la cunoștința generală a publicului, ci sunt distribuite numai persoanelor interesate.

În condițiile arătate, este puțin probabil ca în speță, reclamanta să fi cunoscut faptul că prin hotărârea de Guvern contestată s-a dispus vreo măsură în ceea ce privește terenul în litigiu.

Având în vedere că H.G. nr. 903/2012 este un act administrativ cu caracter individual, prin prisma scopului în vederea căruia această hotărâre de Guvern a fost emisă și a întinderii efectelor juridice pe care le produce actul respectiv, și constatându-se că hotărârea de Guvern nu a fost comunicată reclamantei, se reține că termenul de decădere de 1 an pentru introducerea acțiunii în anulare, curge de la data luării la cunoștință a actului contestat.

Această interpretare este impusă de respectarea principiului accesului liber la justiție și a dreptului la un proces echitabil, consacrate de art. 21 din Constituția României și art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

În prezenta cauză, din actele dosarului rezultă că intimata-reclamanta a luat cunoștință de H.G. nr. 903/2012 la momentul comunicării ordonanței de clasare emisă de Parchetul de pe lângă Tribunalul Constanța la 29.09.2015, în dosarul nr. x/2015, aspect necontestat de către părțile potrivnice. În consecință, în raport de momentul la care reclamanta a luat cunoștință de hotărârea de Guvern atacată, se constată că acțiunea în anulare a fost introdusă cu respectarea termenului prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Pe fondul cauzei, criticile formulate de recurentul-pârât Guvernul României, sunt neîntemeiate.

Conform mențiunilor înscrise la pct. 546 din H.G. nr. 903/2012, terenul aferent bulevardului Mamaia Nord - tronson I aparține domeniului public al orașului Năvodari, iar la rubrica "Denumire act de proprietate" este indicată Hotărârea nr. 33/2012 emisă de Consiliul Local Năvodari, situație care ulterior a fost supusă publicității imobiliare.

În contextul evidențiat, constatând că terenul în litigiu a făcut obiectul trecerii din domeniul public al statului în domeniul public local al orașului Năvodari, în mod corect instanța de fond a făcut aplicarea dispozițiilor art. 9 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, potrivit cărora trecerea unui bun din domeniul public al statului în domeniul public al unei unități administrativ-teritoriale se face la cererea consiliului județean sau a consiliului local, după caz, prin hotărâre a Guvernului.

Rezultă astfel că operațiunea juridică de trecere a unui bun din domeniul public al statului în domeniul public al unei unități administrativ-teritoriale se realizează numai cu respectarea dispozițiilor art. 9 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, prin hotărâre a Guvernului emisă în temeiul acestor prevederi legale.

Cum în cauză, H.G. nr. 903/2012 este emisă în temeiul art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998 și are rolul de a atesta apartenența bunurilor la domeniul public al orașului Năvodari, în mod judicios prima instanță a reținut că nu a fost respectată procedura prevăzută de art. 9 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, trecerea terenului în litigiu din posesia și administrarea reclamantei în domeniul public al orașului Năvodari realizându-se fără un titlu valabil.

În consecință, este nelegală apartenența terenului la domeniul public local în condițiile art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998, fără ca în prealabil Guvernul să-și fi asumat schimbarea de regim juridic în privința titularului dreptului de proprietate publică, în condițiile legii.

Instanța de recurs va respinge, ca neîntemeiată, și critica recurentului-pârât vizând aplicarea de către prima instanță în mod greșit a dispozițiilor art. 453 și art. 455 din C. proc. civ.

În conformitate cu prevederile legale menționate, la baza obligației de restituire a cheltuielilor de judecată stă culpa procesuală, iar partea din vina căreia s-a purtat procesul trebuie să suporte cheltuielile efectuate, justificat, de partea care a câștigat procesul.

În speță, culpa procesuală a pârâtului Guvernul României este dincolo de orice îndoială, atât timp cât acesta nu a recunoscut pretențiile reclamantei, ci a susținut în mod constant legalitatea actului administrativ contestat și a solicitat respingerea acțiunii formulate de reclamantă, determinând astfel efectuarea cheltuielilor în legătură cu procesul de către partea potrivnică.

Pentru argumentele prezentate anterior, Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâtul Guvernul României, ca nefondat.

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursurile declarate de Consiliul Județean Constanța, Consiliul Local Năvodari și Guvernul României, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de pârâții Guvernul României, Consiliul Județean Constanța și Consiliul Local Năvodari împotriva sentinței nr. 139/CA din 19 septembrie 2018 a Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 26 mai 2021.