ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1011/2015

Circumstanțele cauzei; Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 10 ianuarie 2013, reclamanta A. - prin B. Constanța a solicitat anularea parțială a H.G. nr. 903/2012 pentru modificarea anexei nr. 10 la H.G. nr. 904/2002, respectiv poziția nr. 963, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, C., D., E. Constanța și F. Năvodari. În motivarea cererii, reclamanta a arătat că în anexa nr. 10 la H.G. nr. 903/2012, la poziția nr. 963, imobilul - teren aferent parc public „G.", în suprafață de 445.500,00 mp, a fost inclus în domeniul public al orașului Năvodari, conform Hotărârii F. Năvodari nr. 33/2012, măsură considerată nelegală având în vedere că terenul reprezintă fond forestier proprietate publică a statului și este înscris în Amenajamentul silvic UP V Murfatlar, 97 din anul 1968. A susținut reclamanta că potrivit prevederilor Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, aparțin proprietății publice a statului terenurile forestiere ce se găsesc în amenajamentele silvice, iar potrivit H.G. nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, anexa nr. 3, poziția nr. 1364, suprafața totală de 56.705,03 ha terenuri forestiere, ce se identifică conform amenajamentelor silvice, aparține proprietății publice a statului. Terenul în discuție constituie o pepinieră silvică și este menționat în documente sub denumirea „H.", aflându-se în administrarea RN I. SA, astfel cum rezultă și din prevederile art. 4 din H.G. nr. 229/2009 privind reorganizarea RN I. SA. Reclamanta consideră ca trecerea acestui teren în proprietatea publică a Orașului Năvodari reprezintă un abuz, sens în care a solicitat pârâtului Guvernul României anularea poziției nr. 963 din H.G. nr. 903/2012, primind drept răspuns adresa din 03 decembrie 2012. Prin notele scrise depuse la termenele de judecată din data de 18 martie 2013 si 26 aprilie 2013 reclamanta RN I. SA - B. Constanța a făcut precizări cu privire la calitatea procesuală pasivă a pârâților, susținând că pentru toate autoritățile publice chemate în judecată se justifică legitimarea procesuală pasivă în prezenta acțiune, cele două ministere, C. și D. fiind implicate în operațiunile prealabile emiterii actului contestat, iar pârâții E. Constanța și F. Năvodari au efectuat actele pregătitoare emiterii H.G. nr. 903/2012. La data de 18 martie 2013, reclamanta a precizat că pentru E. Constanța are calitate procesuală pârâtul J. Constanța. La data de 11 iunie 2013, reclamanta a înaintat instanței noi precizări scrise referitoare la cauza cererii de anulare, învederând că prin actul administrativ atacat au fost încălcate prevederile art. 35, art. 36 și art. 39 din Legea nr. 46/2008 privind C. silvic, dispoziții care interzic diminuarea fondului forestier național și cazurile în care este permisă scoaterea definitivă sau temporară a acestor terenuri din circuitul silvic. Se arată, de asemenea, că normele legale incidente sunt cele cuprinse în Legea nr. 46/2008, ca normă specială și că și în condițiile Legii nr. 213/1998, trecerea bunurilor proprietate publică a statului în proprietatea publică a unei unități administrativ teritoriale se face la cererea acesteia din urmă, prin hotărâre a Guvernului. Prin încheierea din data de 29 aprilie 2013, instanța a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâților C. și D. invocată prin întâmpinare și a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului J. Constanța, invocată de reprezentantul acestei pârâte, pentru considerentele expuse în cuprinsul încheierii. Astfel, cadrul procesual pasiv a fost stabilit cu pârâții Guvernul României, J. Constanța și F. Năvodari. În cauză a fost administrată proba cu expertiza tehnică judiciară topografică.

Hotărârea Curții de apel; Prin sentința nr. 24 din 6 februarie 2014, Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ si fiscal: - a admis în parte acțiunea promovată de reclamanta RN I. SA, prin B. Constanța, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României J. Constanța și F. Năvodari astfel cum a fost precizată; - a anulat în parte H.G. nr. 903 din 01 septembrie 2012 pentru modificarea anexei nr. 10 la H.G. nr. 904/2002, în ceea ce privește poziția nr. 963, în limita suprafeței de teren de 438.000 mp, reprezentând „H.", Unitatea Imagistică 97 din Amenajamentul Silvic UP V Murfatlar; - a respins cererea formulată în contradictoriu cu pârâții C. și D., ca fiind promovată împotriva unor persoane fără calitate procesuală pasivă; - a obligat pe pârâții Guvernul României, J. Constanța și F. Năvodari la plata cheltuielilor de judecată în cuantum de 2.500 lei, onorariu expertiză și cheltuieli de deplasare, către reclamantă. Pentru a pronunța această hotărâre, prima instanță a constatat următoarele: Prin Hotărârea F. Năvodari nr. 33 din 24 februarie 2012 cu privire la modificarea și completarea Hotărârii F. nr. 71 din 21 aprilie 2011 privind însușirea și aprobarea inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Orașului Năvodari, emisă în temeiul art. 21 din Legea nr. 213/1998, la articolul 2, s-a actualizat inventarul bunurilor aparținând domeniului public al Orașului Năvodari, conform anexei nr. 2, care include la poziția nr. 963, imobilul - teren aferent Parc „G." (Pepinieră bulevardul Năvodari), în suprafață totală de 445.500,00 mp, cu vecinătăți: N - De 334; S-Bulevardul Năvodari; E- De 333; V- A319 și SC K. SA și an al dobândirii, 2012. Potrivit notei de fundamentare a proiectului de H.G., documentația a fost însușită de Instituția prefectului Județului Constanța și de J. Constanța, iar modificarea inventarului bunurilor aparținând domeniului public al Orașului Năvodari este determinată, printre altele, de schimbarea regimului juridic al unor imobile și necesitatea apartenenței unor terenuri la domeniul public, terenuri pe care urmează a se realiza investiții prin programe cu finanțare externă. Prin H.G. nr. 903 din 01 septembrie 2012 a fost modificată anexa nr. 10 la H.G. nr. 904/2002 privind atestarea domeniului public al județului Constanța, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Constanța și a fost atestat ca aparținând domeniului public al orașului Năvodari și imobilul - teren aferent Parc „G." (Pepinieră bulevardul Năvodari), în suprafață totală de 445.500,00 mp. La data de 13 noiembrie 2012, reclamanta RN I. SA a solicitat Guvernului României anularea poziției nr. 963 din actul menționat, pârâtul înaintând la data de 06 decembrie 2012 o adresă prin care precizează că cererea a fost înaintată C., inițiator al actului menționat. Terenul inclus la poziția nr. 963 în Hotărârea F. Năvodari nr. 33/2012 și atestat prin H.G. nr. 903/2012 ca făcând parte din domeniul public al Orașului Năvodari a fost identificat prin expertiza realizată de expertul judiciar L., astfel: terenul reprezintă o pepinieră silvică în care se află diverse specii de puieți ornamentali și se suprapune cu amplasamentul imobilului „H.", Unitatea Imagistică 97 din Amenajamentul Silvic UP V Murfatlar. Potrivit H.G. nr. 1705 din 29 noiembrie 2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, anexa nr. 3, fondul forestier reprezentat de vegetație forestieră în suprafață de 4.443.692,4922 ha și terenuri forestiere în suprafață totală de 56.705,03 ha, identificate potrivit amenajamentelor silvice, sunt incluse în domeniul public al statului, terenul „H.", în suprafață de 42,9 ha, fiind inclus în Amenajamentul Silvic U.P.V. Murfatlar, realizat în anul 1968. În anul 2008, Amenajamentul Ocolului Silvic Murfatlar menționează în compunerea fondului forestier al unității V Murfatlar, terenul „H.", în suprafață de 43,8 ha, în administrarea RN I. SA - Ocolul Silvic Murfatlar. Din înscrisurile depuse de reclamantă și din prevederile coroborate ale art. 3 alin. (2) și alin. (4), art. 9 alin. (1) din Legea nr. 213/1998; Anexa nr. 1 a Legii nr. 213/1998 și art. 7 alin. (1) C. silvic, rezultă că terenul în suprafață de 438.000 mp (43,8 ha ), cuprins în Amenajamentul Ocolului Silvic Murfatlar cu denumirea „H." face parte din domeniul public al statului și constituie fond forestier proprietate publică a statului, astfel că nu poate fi inclus în domeniul public al unității administrativ teritoriale Orașul Năvodari prin simpla inventariere realizată chiar de administrația publică locală, în baza unui raport întocmit de N. și Privat din cadrul F. Năvodari (filele 183 și 184) și atestată ulterior prin hotărâre a Guvernului. Din întreaga documentație care a stat la baza Hotărârii F. Năvodari nr. 33 din 24 februarie 2012 cu privire la modificarea și completarea Hotărârii F. nr. 71 din 21 aprilie 2011, nu rezultă care este temeiul inventarierii în cadrul domeniului public al Orașului Năvodari a terenului aferent Parc „G." (Pepinieră bulevardul Năvodari ), în suprafață totală de 445.500,00 mp, nu este evidențiat regimul juridic al acestui teren, documentația cadastrală și întabularea dreptului de proprietate intervenind ulterior Hotărârea F., și fiind realizate tocmai în baza acestui act administrativ. Trecerea acestui bun din domeniul public al statului în domeniul public al unității administrativ teritoriale nu se poate realiza decât cu respectarea prevederilor art. 9 alin. (l) din Legea nr. 213/1998, respectiv la cererea F., prin hotărâre a Guvernului. Instanța de fond a precizat că este vorba despre hotărâre a Guvernului care să realizeze operațiunea juridică a trecerii bunului dintr-un domeniu public în altul, emisă în temeiul art. 9 din Legea nr. 213/1998 și nu de H.G. care să ateste apartenența bunului la domeniul public de interes local, emisă în baza art. 21 alin. (3) din lege și după parcurgerea procedurii și etapelor arătate în art. 21 alin. (1) și 2. Astfel cum chiar pârâtul Guvernul României arată, hotărârea emisă în baza art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998 are numai rolul de a atesta apartenența bunului la domeniul public al unității administrativ teritoriale, pentru delimitarea bunurilor din domeniul public de cele din domeniul privat sau delimitarea bunurilor de interes local de cele de interes național, fără a se putea interveni în inventarierea realizată. „Inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unităților administrativ-teritoriale", recunoscut ca drept al autorităților publice locale și județene prin art. 21 din Legea nr. 213/1998 nu se poate confunda cu „trecerea unui bun din domeniul public al statului în domeniul public al unei unități administrativ-teritoriale", operațiune juridică reglementată de art. 9 și care cuprinde o altă procedură ce implică, în mod evident, o verificare din partea Guvernului în ceea ce privește schimbarea regimului juridic al bunului. Întrucât în cauza de față nu au fost respectate prevederile art. 9 alin. (1) din Legea nr. 213/1998 și nu a fost emisă o hotărâre a Guvernului de trecere a terenului cu destinația fond forestier „H." din domeniul public al statului în domeniul public al Orașului Năvodari, prima instanță a apreciat că H.G. nr. 903 din 01 septembrie 2012 pentru modificarea anexei nr. 10 la H.G. nr. 904/2002, în ceea ce privește poziția nr. 963, este nelegală, reclamanta RN I. SA, administrator al bunului, dovedind astfel vătămarea dreptului său.

Recursurile declarate în cauză; Împotriva sentinței curții de apel au formulat recurs pârâții F. al Orașului Năvodari, J. Constanța și Guvernul României. Recurentul F. al Orașului Năvodari a invocat dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304 1 C. proc. civ., criticând hotărârea fondului pentru greșita interpretare a dispozițiilor art. 9 și 21 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia. În accepțiunea sa, nu este necesară emiterea a două hotărâri de guvern, una de trecere în domeniul public al orașului și una de inventariere, fiind suficientă emiterea unei singure hotărâri, de inventariere. Invocă în susținerea acestei idei, sentința nr. 227/2010 a Curții de Apel Constanța, irevocabilă prin Decizia nr. 4650/2010 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal. De asemenea a arătat că nu există un act normativ care să interzică unităților administrativ teritoriale să dețină în proprietate fonduri forestiere, ci, dimpotrivă art. 7 C. silvic reglementează această posibilitate, impunând condiția ca terenurile să rămână în domeniul public al Unității Administrativ Teritoriale. Recurentul J. Constanța și-a motivat calea de atac însă nu și-a îndeplinit obligația legală de a o timbra, astfel încât nu este posibilă examinarea criticilor sale. Recurentul Guvernul României a invocat dispozițiile art. 304 pct. 8, 9 și art. 304 1 C. proc. civ. A susținut că acțiunea trebuia respinsă ca inadmisibilă pentru nerespectarea dispozițiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004, în sensul că procedura prealabilă a fost îndeplinită cu întârziere în raport cu data publicării hotărârii de guvern în M. Of. Pe fondul cauzei, a insistat asupra respectării procedurii prevăzute de Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative și de Regulamentul privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului, aprobat prin H.G. nr. 561/2009. A mai arătat că actul administrativ atacat a fost emis în conformitate cu art. 21 din Legea nr. 213/1998, pe baza Hotărârii F. a Orașului Năvodari nr. 33/2012 a cărei legalitate nu a fost contestată.

Apărările formulate în recurs; Prin întâmpinarea înregistrată la data de 2 martie 2015, C. a subliniat că recurenții nu critică partea din hotărâre referitoare la modalitatea de soluționare a excepției lipsei sale de calitate procesuală pasivă, solicitând, ca atare, păstrarea acesteia. Prin concluziile scrise depuse la termenul de dezbateri asupra recursurilor, intimata RN I. SA - B. Constanța a solicitat respingerea căilor de atac exercitate. Referitor la procedura prealabilă a arătat că anexele privind evidența bunurilor atestate nu au fost publicate în M. Of. Partea I, ci au fost solicitate de regie, fiindu-i comunicate copii la data de 18 octombrie 2012, conform dovezilor pe care le atașează, astfel încât, plângerea prealabilă trimisă prin poștă Guvernului României la data de 13 noiembrie 2012, a fost formulată în termen legal. Pe fond, a arătat că prima instanță a aplicat corect art. 9 din Legea nr. 213/1998, în condițiile în care apartenența bunului la domeniul public al statului era deja atestată. A invocat, de asemenea, doctrină și jurisprudență.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor; Examinând cu prioritate, în temeiul art. 137 alin. (1) C. proc. civ., excepția netimbrării recursului formulat de J. Constanța, Înalta Curte constată că este fondată. Acestui recurent i s-a comunicat conform mențiunilor din dovada de îndeplinire a procedurii de citare (fila 22, dosar recurs) că are obligația de a-și timbra calea de atac cu 2 lei taxă judiciară de timbru și 0,15 lei timbru judiciar, însă nu s-a conformat. Ca atare, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 146/1997 și al ar. 9 din O.G. nr. 32/1995 se va anula acest recurs, ca netimbrat. Examinând apoi sentința atacată din perspectiva criticilor formulate de ceilalți doi recurenți, a apărărilor din întâmpinare și concluzii scrise, cât și sub toate aspectele, în temeiul art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că nu există motive pentru reformarea acesteia. Controlul de legalitate declanșat de intimata-reclamantă RN I. SA - B. Constanța vizează pct. 963 din Anexa la H.G. nr. 903/2012 pentru modificarea anexei nr. 10 la H.G. nr. 904/2002 privind atestarea domeniului public al județului Constanța, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Constanța. Potrivit mențiunilor din actul administrativ atacat, terenul în suprafață de 445.500 mp, este aferent Parcului public „G.”, la rubrica anul dobândirii înscriindu-se „2012” iar la rubrica situația juridică actuală, denumire act de proprietate sau alte acte doveditoare: „domeniu public al orașului Năvodari potrivit Hotărârii F. nr. 33/2012”. Conform concluziei necontestate a expertului tehnic judiciar, specialist în topografie, cadastru și geodezie L., care a efectuat expertiza dispusă de instanța de fond, terenul în discuție se suprapune cu amplasamentul imobilului „H.”, Unitatea imagistică 97 din Amenajamentul Silvic din „UPV Murfatlar” aflat în administrarea RN I. SA - B. Constanța. Pornind de la faptul că prin H.G. nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, anexa nr. 3, poziția 1364, același teren era atestat ca fond forestier, proprietate publică a statului, curtea de apel a concluzionat că este nelegală inventarierea acestuia în domeniul public de interes local în temeiul art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998, fără ca în prealabil să se fi realizat operațiunea juridică de trecere a bunului din domeniul public al statului în domeniul public al Unității Administrativ Teritoriale, în condițiile art. 9 alin. (1) din același act normativ. Concluzia curții de apel este corectă, fiind însușită și de instanța de control judiciar pentru că reflectă interpretarea judicioasă, în acord cu voința clar exprimată de legiuitor, a prevederilor care reglementează regimul juridic al proprietății publice. În esență, teza afirmată de recurentul F. al Orașului Năvodari pornește de la ideea că Guvernul României, în calitate de administrator al bunurilor statului a emis actul administrativ individual în discuție având în vedere, deopotrivă, atât procedura vizată de art. 9, cât și cea de la art. 21din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia. Înalta Curte remarcă mai întâi divergența de abordare a celor doi recurenți, câtă vreme Guvernul României, inclusiv prin recursul său, s-a limitat la a arăta că hotărârea de guvern atacată a fost emisă numai în considerarea art. 21 din Legea nr. 213/1998. Nici în Nota de fundamentare care a premers hotărârea de guvern și nici în celelalte documente care au stat la baza emiterii actului respectiv nu se face vreo referire la faptul că terenul fusese deja atestat, printr-o altă hotărâre de guvern, ca făcând parte din domeniul public al statului. Singura justificare pentru regimul juridic al terenului, indicată de emitentul hotărârii de guvern, o reprezintă Hotărârea F. al Orașului Năvodari nr. 33/2012. Practic, în mod unilateral, făcând totală abstracție de statutul juridic al terenului, recurentul F. al Orașului Năvodari a creat premisele atestării acestuia ca făcând parte din domeniul public al localității. Contrar recurentului Guvernul României, hotărârea F. nu putea fi atacată separat, pentru că reprezintă un act premergător hotărârii de guvern, legalitatea sa fiind examinată, în condițiile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în prezenta cauză. În al doilea rând, necesitatea emiterii prealabile a unei hotărâri de guvern de trecere a unui bun din domeniul public al statului în domeniul public al Unității Administrativ Teritoriale, rezultă cu claritate din dispozițiile cuprinse în art. 9 alin. (1) din Legea nr. 213/1998: „trecerea unui bun din domeniul public al statului în domeniul public al unei unități administrativ teritoriale se face la cererea J., (…) sau a F., după caz, prin hotărâre a Guvernului”, precum și din art. 2 al alin. (1), (2) și (5) din H.G. nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului: „(1) Modificările intervenite în inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului se aprobă în condițiile legii, prin acte normative adoptate în acest sens, inițiate de către ministere sau de alte organe de specialitate ale autorităților publice centrale, aflate în subordinea Guvernului, precum și de autorități administrative autonome și autoritățile administrației publice locale, prin C. (2) Operarea modificărilor în inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului se face prin sistemul securizat al M. de către instituțiile prevăzute la alin. (1), în termen de 90 de zile de la intrarea în vigoare a actelor normative prevăzute la alin. (1). (5) Anual, până la data de 15 martie, instituțiile prevăzute la alin. (2) vor supune spre adoptare actele normative de modificare a inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, bunuri aflate în patrimoniul acestora sau al instituțiilor publice aflate în subordinea, coordonarea sau sub autoritatea lor, precum și pentru bunurile din domeniul public al statului aflate în administrarea autorităților administrației publice locale, ca urmare a constatării unor diferențe cu ocazia inventarierilor anuale efectuate.” Reglementările citate conduc univoc către concluzia adoptată de prima instanță, că este nelegală apartenența bunului la domeniul public local, în condițiile art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998 fără ca anterior Guvernul să-și fi asumat schimbarea de regim juridic în privința titularului dreptului de proprietate publică, în condițiile legii. Sentința nr. 22/2010 a Curții de Apel Constanța, irevocabilă, invocată de recurentul F. al Orașului Năvodari cu titlu de jurisprudență, nu poate susține punctul său de vedere. Prin această hotărâre judecătorească s-a soluționat o excepție de nelegalitate a H.G. nr. 904/2002, act administrativ individual emis anterior Legii nr. 554/2004, astfel că argumentația instanței s-a raliat opiniei că examinarea legalității acestuia potrivit art. 4 ar duce la încălcarea principiului securității raporturilor juridice. Pe de altă parte, din cuprinsul considerentelor rezultă că anterior H.G nr. 904/2002 privind atestarea domeniului public al Județului Constanța, prin H.G. nr. 416/1997 imobilul proprietate publică a statului fusese transmis în administrarea J. Constanța, ceea ce confirmă că în acel caz s-a respectat procedura prevăzută de art. 9 din Legea nr. 213/1998. În același sens este, de altfel, și jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, (e.g. Decizia nr. 4431/2008). În fine, critica recurentului Guvernul României referitoare la nerespectarea procedurii prealabile nu poate fi primită, câtă vreme potrivit art. 109 alin. (3) C. proc. civ., recurentul este decăzut din dreptul de a o mai invoca pentru că prin întâmpinarea de la fondul cauzei nu a invocat neregularități în această privință. De altfel, conform celor expuse în concluziile scrise de către intimata-reclamantă, a fost respectat termenul legal de 30 de zile care curge de la momentul în care i s-a comunicat actul administrativ atacat. Conchizând, în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 312 alin. (1) C. proc. civ., pentru toate argumentele expuse, vor fi respinse ca nefondate recursurile declarate de Guvernul României și F. al Orașului Năvodari și va fi anulat ca netimbrat recursul declarat de J. Constanța.