ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3138/2021

Ședința publică din data de 26 mai 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Prin cererea înregistrată la data de 21 septembrie 2011, pe rolul Judecătoriei Constanța, sub nr. x/2011, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Comisa locală de fond funciar a municipiului Constanța, Primarul municipiului Constanța și Comisia Județeană pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor Constanța a solicitat:

- obligarea pârâților la punerea sa în posesie asupra terenului în suprafață de 5 ha, în privința căruia prin hotărâre a Comisiei județene de fond funciar s-a validat reconstituirea dreptului de proprietate, după efectuarea în teren a delimitărilor necesare prin măsurători;

- obligarea pârâtului Primarul municipiului Constanța la plata de daune cominatorii în sumă de 200 de RON, până la punerea efectivă în posesie;

- obligarea pârâtei Comisa locală de fond funciar a municipiului Constanța la înaintarea documentațiilor aferente către Comisia Județeană pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor Constanța;

- obligarea pârâtei Comisia Județeană pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor Constanța la emiterea titlului de proprietate pentru terenul în litigiu.

1.2. La data de 24 februarie 2014, a formulat cerere de intervenție Inspectoratul de Jandarmi Județean Constanța, urmărind apărarea dreptului de proprietate publică al statului, cerere admisă în principiu prin încheierea din data de 27 octombrie 2014.

1.3. Prin precizările depuse la data de 21 septembrie 2017, reclamantul A. a arătat că solicită Comisiei locale de fond funciar a municipiului Constanța să procedeze la punerea sa în posesie asupra terenului în suprafață de 19451 mp, identificat prin raportul de expertiză efectuat în cauză de expert B. în parcela A 630 (aflat în proprietatea statului) și compensarea cu teren având aceleași caracteristici pentru diferența de 30549 mp, iar în situația în care dreptul de proprietate nu se poate reconstitui pe vechiul amplasament sau pe un alt amplasament liber, acordarea de măsuri compensatorii.

1.4. Prin cererea depusă la termenul de judecată din 15 iunie 2018, reclamantul a invocat, în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, excepția de nelegalitate a Anexei 1 la H.G. nr. 1705/2006, prin care a fost aprobat inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, respectiv pentru terenul inventariat sub nr. x (nr. MFP x) aparținând domeniului public al Statului Român, aflat în administrarea MAI-U.M. teren în suprafață de 19451 mp, care face parte din suprafața totală de 142315 mp, având IE x, amplasat în parcela x.

Pe calea acestei excepții, reclamantul a solicitat instanței să verifice dacă terenul în litigiu a fost inclus în inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului cu respectarea cerințelor cuprinse în Legea nr. 213/1998, respectiv dacă dreptul de proprietate publică al statului a fost dobândit în mod legal.

1.5. Prin încheierea din 13 iulie 2018, Judecătoria Constanța a respins, ca inadmisibilă, excepția de nelegalitate a Anexei 1 a H.G. nr. 1705/2006, iar prin sentința civilă nr. 7999 din 20 iulie 2018, a soluționat pe fond cererea de chemare în judecată.

1.6. Prin decizia nr. 148 din 20 noiembrie 2018, Tribunalul Constanța, secția I civilă a admis recursurile formulate de reclamantul A. și de pârâtele Comisa locală de fond funciar Constanța și Comisia Județeană pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor Constanța, împotriva sentinței civile nr. 7999 din 20 iulie 2018, pronunțată de Judecătoria Constanța, a casat sentința recurată și a trimis cauza spre rejudecare primei instanțe, inclusiv cu privire la excepția de nelegalitate invocată de reclamantă. Casarea a fost dispusă raportat la soluția de inadmisibilitate a excepției de nelegalitate, pronunțată de instanța de fond, instanța de recurs constatând că se impune soluționarea pe fond a excepției de nelegalitate, de către instanța competentă.

1.7. În rejudecare, cauza a fost înregistrată pe rolul Judecătoriei Constanța la data de 22 mai 2019, sub nr. x/2011*.

1.8. Prin încheierea din 20 iunie 2019, Judecătoria Constanța a dispus introducerea în cauză, în calitate de intervenienți forțați, a Guvernului României și a Ministerului Afacerilor Interne.

1.9. La data de 23 octombrie 2019, Statul Român, prin Ministerul Finanțelor Publice - Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Galați - Administrația Județeană a Finanțelor Publice Constanța, a formulat cerere de intervenție accesorie, prin care a solicitat respingerea excepției de nelegalitate a Anexei nr. 1 la H.G. nr. 1705/2006, invocată de reclamant.

1.10. Prin încheierea din 19 decembrie 2019, Judecătoria Constanța a sesizat Tribunalul Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal în vederea soluționării excepției de nelegalitate a Anexei 1 din H.G. nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, invocată de reclamantul A. și a suspendat soluționarea cauzei până la soluționarea definitivă a acestei excepții.

1.11. Prin sentința civilă nr. 188 din 26 februarie 2020, Tribunalul Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței materiale a acestei instanțe și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Constanța.

Prin sentința civilă nr. 173 din 2 decembrie 2020, Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins, ca nefondată, excepția de nelegalitate promovată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Comisia locală de fond funciar Constanța, Primarul municipiului Constanța, Comisia județeană Constanța pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor și intervenienții Inspectoratul de Jandarmi județean Constanța (U.M., Ministerul Afacerilor Interne, Guvernul României și Statul Român, prin Ministerul Finanțelor Publice - Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Galați - Administrația Județeană a Finanțelor Publice Constanța.

În motivarea hotărârii, Curtea a reținut că prin Hotărârea Comisiei județene pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor Constanța nr. 314/8.10.2002 s-a validat anexa 37 prezentată de Comisa locală de fond funciar a Municipiului Constanța, în care, la poziția nr. 93, figurează "C. - Moșt. A." cu suprafața de 5 ha teren, iar din adresa nr. x/15.11.2011 emisă de Primăria Municipiului Constanța rezultă că s-a validat reconstituirea dreptului de proprietate pentru suprafața de 5 ha teren arabil pentru reclamant după autorul C., dar față de împrejurarea că pe raza municipiului Constanța nu există rezervă de teren arabil se vor acorda despăgubiri, în condițiile legii.

Din situația juridică a terenului pentru care s-a dispus reconstituirea dreptului de proprietate în favoarea reclamantului (adresa nr. x/30.03.2012 emisă de Primăria Municipiului Constanța - fila x Jud. C-ța) rezultă că autorul reclamantului - defunctul C. - a fost împroprietărit în baza prevederilor Legii reformei agrare nr. 187/1945 cu suprafața de 5,00 ha teren în extravilanul municipiul Constanța, moșia D. și, în prezent, această suprafață se află tot în extravilanul municipiului, însă parte din teren se suprapune peste loturile de teren atribuite în proprietate persoanelor fizice în temeiul Legii nr. 18/1991, iar parte din teren se suprapune peste incinta unei unități militare.

În cauză a fost efectuat raportul de expertiză tehnică topografică de către expert B., prin care s-a realizat identificarea suprafeței de 5,00 ha teren ce a aparținut autorului C., iar, în urma refacerii lucrării de expertiză, a rezultat că suprafața de 5,00 ha teren în litigiu se suprapune parțial peste parcela A 622/1 din care suprafață afectată de 278 mp aparținând UM Grăniceri. De asemenea, s-a constatat existența unei suprafețe libere de 19451 mp teren .

Prin adresa nr. x/20.02.2013 Primăria Municipiului Constanța a comunicat instanței, referitor la situația juridică a terenului în suprafață de 19451 mp identificat ca fiind liber prin raportul de expertiză, că acesta se suprapune peste o suprafață de teren deținută de UM Grăniceri.

De asemenea, prin adresa nr. x/9.05.2013 Inspectoratul de Jandarmi Județean Constanța a comunicat instanței că terenul în suprafață de 353290 mp dispus în parcelele Ax, Ax, Ax se află în administrarea sa din anul 2000, urmarea preluării lui de la UM Constanța prin protocolul de predare-primire nr. 74635/19.04.2000 și procesul-verbal de predare-primire nr. x/5.06.2000, terenul aparținând Statului Român și fiind înscris în Anexa 1 a H.G. nr. 1705/2006; imobilul face parte din grupa 8.19 "Bunuri destinate apărării naționale și cu destinație specială", având cod de clasificare 8.19.01 "imobile cu destinație specială ale căror date de identificare sunt clasificate conform actelor normative" în baza Ordinului MFP nr. 1718/3.03.2011 pentru aprobarea Precizărilor privind întocmirea și actualizarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului .

Prin suplimentul la raportul de expertiză depus la data de 13.03.2014, expertul a precizat că terenul în suprafață de 19451 mp teren se suprapune total peste parcela Ax .

În egală măsură, prin raportul de expertiză efectuat de expert E., depus la data de 13.03.2018, s-a stabilit că terenul în suprafață de 19451 mp identificat prin raportul de expertiză efectuat în cauză de expert B. face parte din parcela Ax având nr. cadastral x în suprafață totală de 142315 mp (14,23 ha), domeniu public al Statului Român, aflat în administrarea Ministerului Afacerilor Interne, prin UM Constanța.

Din copia cărții funciare nr. x a municipiului Constanța înaintată de Oficiul de Cadastru și Publicitate Imobiliară Constanța cu adresa nr. x/16.05.2018 rezultă că pentru terenul ce formează parcela Ax în suprafață de 142315 mp este înscris în cartea funciară dreptul de proprietate al Statului Român, dobândit prin lege, și dreptul de administrare al Ministerului Afacerilor Interne, prin UM Constanța, fiind menționate ca înscrisuri doveditoare ale dreptului de proprietate H.G. nr. 1705/2006 și o serie de alte acte administrative.

Curtea a constatat că hotărârea de guvern emisă în temeiul art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică nu constituie în sine un titlu de proprietate în favoarea statului, ci are ca efect doar aprobarea inventarului centralizat întocmit conform art. 20 din lege și plasarea bunurilor inventariate într-un anumit regim juridic, motiv pentru care, în fundamentarea deciziei administrative, autoritatea emitentă trebuie să prezinte un titlu valabil în baza căruia statul a dobândit proprietatea.

Potrivit art. 5 din Legea nr. 18/1991, aparțin domeniului public … terenurile pentru nevoile apărării sau pentru alte folosințe care, potrivit legii, sunt de domeniul public ori care, prin natura lor, sunt de uz sau interes public; terenurile care fac parte din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile și imprescriptibile; ele nu pot fi introduse în circuitul civil decât dacă, potrivit legii, sunt dezafectate din domeniul public.

Același caracter inalienabil, insesizabil și imprescriptibil este impus și de art. 11 din Legea nr. 213/1998, care prevede la alin. (2) că "Actele juridice încheiate cu încălcarea prevederilor alin. (1) privind regimul juridic al bunurilor din domeniul public sunt lovite de nulitate absolută."

Conform art. 7 din Legea nr. 213/1998, în vigoare la momentul emiterii H.G. nr. 1705/2006 privind aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, "Dreptul de proprietate publică se dobândește: (…) f) prin alte moduri prevăzute de lege."

De asemenea, art. 1 din aceeași lege prevede că "Dreptul de proprietate publică aparține statului sau unităților administrativ-teritoriale, asupra bunurilor care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public.", iar art. 3 alin. (2) stabilește că "Domeniul public al statului este alcătuit din bunurile prevăzute la art. 135 alin. (4) din Constituție, din cele prevăzute la pct. I din anexă, precum și din alte bunuri de uz sau de interes public național, declarate ca atare prin lege.", în anexa legii, fiind incluse în domeniul public al statului, la art. I pct. 29, "terenurile și clădirile în care își desfășoară activitatea: (...) unități ale Ministerului Apărării Naționale și ale Ministerului de Interne, (...)."

Inventarierea terenului în discuție a avut la bază acte administrative prin care dreptul de administrare asupra bunului a fost transmis de la Ministerul Agriculturii de către Ministerul Apărării Naționale și, ulterior, către Ministerul Administrației și Internelor.

Astfel, imobilul în litigiu a fost preluat de la Ministerul Agriculturii de către Ministerul Apărării Naționale, în baza notei Ministerului Agriculturii nr. 7846/20.10.1987, înregistrată la Cabinetul ministrului cu nr. X/22.10.1987, a adresei înregistrate la Ministerul Agriculturii cu nr. X/12.11.1988 și la Ministerul Apărării Naționale cu nr. X/14.11.1988, schiței terenului ce se predă de la I.A.S. la M.Ap. N conform adreselor comune nr. x/12.11.1988 și y/14.11.1988 în care se menționează parcela Ax, a Protocolul de predare - primire din 09.12.1988, prin care se transmite parcela Ax de la I.A.S. la U.M. Constanța din cadrul Trupelor de grăniceri .

Ulterior, terenul a fost preluat în administrarea Ministerului Administrației și Internelor odată cu trecerea trupelor de grăniceri din subordinea Ministerului Apărării Naționale în structura MAI, conform protocol nr. 74635/19.04.2000 și proces-verbal predare - primire nr. x din 05.06.2000 încheiat între UM Constanța și UM Constanța - Inspectoratul de Jandarmi Constanța .

Instanța a ținut seama de împrejurarea că în perioada în care terenul a fost transmis în administrarea ministerului apărării naționale de la ministerul agriculturii principala formă de proprietate era proprietatea socialistă de stat care se exercita fie prin încredințarea dreptului de folosință unor organizații cooperatiste/altor organizații obștești sau unor persoane fizice, fie prin încredințarea dreptului de administrare către organizațiile socialiste de stat.

Astfel cum rezultă din doctrina vremii, bunurile aflate în proprietatea socialistă de stat erau inalienabile, organizația socialistă deținătoare a dreptului de administrare directă neavând posibilitatea de a dispune de bunuri, motiv pentru care transferul bunurilor nu se putea realiza decât pe calea unui act administrativ, emis de stat ca o manifestare a calității sale de putere supremă, în virtutea căreia putea oricând proceda la distribuirea și redistribuirea bunurilor ce îi aparțineau.

În contextul arătat, Curtea a constatat că transmiterea terenului între cele două ministere, precum și darea lui în folosință către unitatea militară Constanța din cadrul Trupelor de grăniceri reprezenta apanajul exclusiv al statului, iar acest drept nu a fost modificat odată cu intrarea în vigoare a Legii nr. 18/1991, precum și a Legii nr. 213/1998.

Prin urmare, terenul în litigiu inventariat în domeniul public al statului a fost dobândit ca efect al legii, în baza actelor administrative anterioare, fiind inclus în suprafața de 142315 mp ce aparține grupei 8.19 "Bunuri destinate apărării naționale și cu destinație specială", conform Ordinului MFP nr. 1718/3.03.2011 pentru aprobarea Precizărilor privind întocmirea și actualizarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului.

Curtea a considerat că nu prezintă relevanță în cauză modul concret în care terenul în discuție era folosit la momentul inventarierii de către unitatea militară deținătoare deoarece terenul era inclus într-o suprafață mai mare, de 142315 mp, fiind dobândit, astfel cum s-a arătat, prin lege, dreptul de proprietate al statului preexistând inventarierii.

Se reține totodată că art. 6 din Legea nr. 213/1998 prevedea că "(1) Fac parte din domeniul public sau privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale și bunurile dobândite de stat în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, dacă au intrat în proprietatea statului în temeiul unui titlu valabil, cu respectarea Constituției, a tratatelor internaționale la care România era parte și a legilor în vigoare la data preluării lor de către stat. (2) Bunurile preluate de stat fără un titlu valabil, inclusiv cele obținute prin vicierea consimțământului, pot fi revendicate de foștii proprietari sau de succesorii acestora, dacă nu fac obiectul unor legi speciale de reparație."

Prin urmare, împrejurarea că terenul ar fi fost trecut în proprietatea statului fără un titlu valabil nu ar putea valorificată decât în lipsa unei legi speciale de reparație, într-o acțiune în revendicare, situație ce nu se verifică în speță câtă vreme reclamantul a urmat procedura prevăzută de legile de reparație în domeniul fondului funciar.

Pentru considerentele expuse, apreciind că motivele de nelegalitate invocate de reclamant cu privire la H.G. nr. 1705/2006 nu se verifică, nefiind dovedit că prin emiterea actului a fost încălcat vreun drept civil sau interes legitim al reclamantului, Curtea de Apel Constanța a respins, ca nefondată, excepția de nelegalitate.

Împotriva sentinței civile nr. 173 din 2 decembrie 2020, pronunțată de Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 7 și 9 din vechiul C. proc. civ., solicitând modificarea sentinței recurate, în sensul admiterii excepției de nelegalitate a Anexei nr. 1 la H.G. nr. 1705/2006 pentru terenul în suprafață de 19.451 mp, inventariat cu nr. x (nr. MFP x).

În motivarea recursului se arată că, în cadrul litigiului de fond funciar în care a fost invocată excepția de nelegalitate, pe calea expertizei topografice, s-a stabilit că, din suprafața totală de 5 ha teren a cărei retrocedare în natură a solicitat-o recurentul-reclamant, o suprafață de 19.451 mp este liberă, motiv pentru care recurentul-reclamant a solicitat punerea în posesie asupra acestei suprafețe, iar pentru diferență punerea în posesie pe alt amplasament sau acordarea de măsuri compensatorii.

Excepția de nelegalitate a fost invocată de recurentul-reclamant la adresa anexei 1 a H.G. nr. 1705/2006 pentru terenul inventariat cu nr. x (nr. MFP x), aparținând domeniului public al Statului Român, aflat în administrarea MAI-UM având în vedere că suprafața de 19.451 mp a cărei retrocedare în natură o solicită recurentul-reclamant face parte din suprafața totală de 142.315 mp, având IE x, amplasată în parcela A 630.

Pe calea excepției de nelegalitate s-a urmărit să se verifice dacă terenul în litigiu a fost inclus în inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului cu respectarea condițiilor cuprinse în Legea nr. 213/1998, respectiv dacă dreptul de proprietate publică al statului a fost dobândit în mod legal.

Sentința prin care excepția de nelegalitate a fost respinsă ca nefondată este criticată din perspectiva dispozițiilor art. 2 și art. 7 din Legea nr. 213/1998, recurentul-reclamant arătând că aceste dispoziții impun respectarea legalității în ceea ce privește modul de includere a bunurilor în domeniul public al statului și, de asemenea, indică principalele modalități în care un bun aflat în proprietate privată poate trece în proprietatea publică a statului.

Instanța a fost învestită să verifice dacă suprafața de 19.451 mp a intrat în domeniul public al statului printr-una dintre modalitățile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 213/1998, astfel cum era în vigoare la data adoptării H.G. nr. 1705/2006, ce constituie obiectul excepției de nelegalitate.

Simpla includere într-o listă de inventar a unui bun nu îl plasează, ope legis, în domeniul public al statului.

Deși instanța a stabilit că hotărârea de guvern atacată nu constituie, în sine, un titlu de proprietate în favoarea statului și că autoritatea emitentă ar trebui să prezinte titlul valabil în baza căruia statul a dobândit proprietatea, a respins totuși excepția de nelegalitate, statuând că în perioada în care terenul a fost transmis în administrarea Ministrului Apărării Naționale principala formă de proprietate era proprietatea socialistă de stat.

În acest context a reținut că transmiterea terenului de la Ministerul Agriculturii la MApN reprezintă apanajul/dreptul exclusiv al statului, drept care nu a fost modificat prin intrarea în vigoare a Legii nr. 18/1991 și a Legii nr. 213/1998.

Deși instanța reține că terenul a trecut în proprietatea statului fără un titlu valabil, respinge excepția de nelegalitate care vizează tocmai legalitatea inventarierii bunului în domeniul public, apreciind în mod nelegal că terenul face obiectul unei legi speciale de reparație, iar prin emiterea actului nu a fost încălcat vreun drept sau interes legitim.

Este evident astfel că hotărârea, pe de o parte, cuprinde motive contradictorii, iar pe de altă parte, este dată cu încălcarea normelor de drept material.

Astfel, hotărârea reține nelegalitatea titlului statului, însă dă eficiență proprietății socialiste - formă de proprietate care nu exista la momentul inventarierii bunului în domeniul public, în contradicție totală cu proprietatea privată, în raport de care se susține o eventuală acțiune în revendicare, inadmisibilă în speță întrucât există legi speciale de reparație.

Instanța trebuia să verifice dacă terenul a intrat în domeniul public printr-una dintre modalitățile prevăzut de art. 7 din Legea nr. 213/1998, în vigoare la data adoptări hotărârii de guvern, dacă terenul are destinația de utilitate publică și dacă există identitate între terenul aparținând autorului reclamantului și cel dat în administrare prin protocolul 74635/2000 și procesul-verbal de recepție nr. x/5.06.2000.

În mod nelegal instanța nu a analizat acest aspect, înțelegând să dea prioritate regimului juridic al proprietății socialiste, cu încălcarea dreptului de proprietate privată, garantat și care face tocmai obiectul legilor de reparație.

Instanța nu a analizat dacă, la momentul inventarierii, terenul era destinat în mod real nevoilor apărării și dacă trecerea în domeniul public s-a făcut printr-un titlul valabil, așa cum impune Legea nr. 213/1998.

Faptul că terenul a fost preluat fără titlu valabil este dovedit tocmai prin împrejurarea că el face obiectul retrocedării conform Legii nr. 18/1998.

Dincolo de aspectul preluării fără titlu, trebuie analizată și utilitatea publică, pe care instanța nu a analizat-o.

Sentința este criticată și din perspectiva aplicării unor norme legale care nu au incidență în cauză, în sensul că instanța a analizat excepția de nelegalitate raportându-se la proprietatea socialistă de stat, extinzând regimul acestei proprietăți peste ipotezele reglementate prin Legea nr. 213/1998. Din această perspectivă s-a interpretat greșit legea întrucât pct. I.23 din anexa la Legea nr. 213/1998 menționează în domeniul public al statului terenurile destinate exclusiv instrucției militare. Or, terenul în cauză, conform informațiilor comunicate de MAI, era utilizat ca bază de pregătire și antrenament pentru animale de serviciu, destinație pe care, însă, nu o mai are în prezent.

Astfel, nu s-a dovedit utilitatea publică, așa cum nu s-a dovedit identitatea dintre terenul a cărei retrocedare o cere reclamantul și cel dat în administrare prin protocolul 74635/2000 și procesul-verbal de recepție nr. x/5.06.2000.

4.1. Prin întâmpinare, intimatul-intervenient Ministerul Afacerilor Interne solicită respingerea recursului, ca nefondat.

În motivare arată că cercetarea legalității H.G. nr. 1705/2006 nu se poate confunda cu o potențială acțiune în revendicare imobiliară.

Nu există divergență cu privire la împrejurarea că anexa I a H.G. nr. 1705/2006 nu produce efectele specifice unui titlu de proprietate, prin aceasta fiind doar evidențiate imobilele cu privire la care Statul Român exhibă un titlu de proprietate.

Drept urmare, prin inventarul contestat nu s-a realizat o preluare a imobilului în litigiu, iar legalitatea și temeinicia actelor translative de proprietate/folosință depășesc cadrul analizei jurisdicționale realizate pe calea excepției de nelegalitate, ținând de compararea titlurilor părților și de obiectul propriu-zis al litigiului principal.

În acest context, instanța de fond în mod corect a respins excepția de nelegalitate.

În raport cu dispozițiile Legii nr. 213/1998, domeniul public al statului este alcătuit, printre altele, din terenurile și clădirile în care își desfășoară activitatea unitățile MApN și ale MAI - art. I pct. 29 din anexa 1 a legii, iar terenul în litigiu a fost inventariat pe baza actelor administrative care atestă dreptul de administrare transmis de la Ministerul Agriculturii către Ministerul Apărării Naționale și, ulterior, către Ministerul Administrației și Internelor.

Prin urmare, acest teren a fost dobândit ca efect al legii, în baza actelor administrative anterioare, iar pentru respingerea excepției de nelegalitate sunt relevante prevederile art. 6 din Legea nr. 213/1998.

4.2. Prin întâmpinare, intimatul-intervenient Inspectoratul de Jandarmi Județean Constanța invocă inadmisibilitatea excepției de nelegalitate și solicită respingerea recursului, ca nefondat.

În motivare arată că excepția de nelegalitate este inadmisibilă, raportat la obiectul dosarului de fond funciar și la natura și conținutul H.G. nr. 1705/2006 care, prin dispozițiile sale, nu constituie în sine un titlu de proprietate în favoarea Statului Român, ci are ca efect numai aprobarea inventarului domeniului public al statului.

Sunt citate și dispozițiile art. 5 alin. (2) din Legea nr. 18/1991, ca lege specială de reparație, care arată neechivoc că terenurile din domeniul public al statului rămân inalienabile, insesizabile și imprescriptibile.

Terenul face parte din domeniul public al statului, ca efect al legii, în baza actelor administrative anterioare care-i atestă apartenența, fiind clasat în grupa 8.19 - Bunuri destinate apărării naționale și cu destinație specială, conform OMFP nr. 1718/2011.

Intimatul citează, la rândul său, dispozițiile art. 6 alin. (2) din Legea nr. 213/1998, arătând că împrejurarea că terenul ar fi fost trecut în proprietatea statului fără titlu valabil nu ar putea fi valorificată decât în lipsa unei legi speciale de reparație, ceea ce nu este cazul în speța dedusă judecății, în care reclamantul a urmat procedura prevăzută de legile de reparație în domeniul fondului funciar.

4.3. Prin întâmpinare, intimatul-intervenient Guvernul României a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

În motivare, arată că H.G. nr. 1705/2006 a fost adoptată conform art. 108 din Constituție și art. 20 alin. (2) din Legea nr. 213/1998. Această hotărâre de guvern nu are efect constitutiv de drept de proprietate, aprobând numai inventarul bunurilor din domeniul public.

Pe de altă parte, apartenența la domeniul public a terenului este indiscutabilă, raportat la pct. I poziția 29 din anexa Legii nr. 213/1998, care enumeră terenurile pe care își desfășoară activitatea unitățile MApN și MAI.

Astfel, evidențierea prin H.G. nr. 1705/2006 a imobilului ca parte a domeniului public al statului, în administrarea UM Constanța este legală, neexistând niciun motiv de nelegalitate a acestei hotărâri.

4.4. Intimatul-intervenient Statul Român, prin Ministerul Finanțelor Publice - Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Galați - Administrația Județeană a Finanțelor Publice Constanța, a depus întâmpinare, prin care a invocat excepția tardivității formulării cererii de recurs.

Excepția tardivității recursului, invocată de intimatul-intervenient Statul Român, a fost respinsă, ca neîntemeiată, la termenul din 25.05.2021, pentru motivele expuse în partea introductivă a prezentei decizii.

La același termen, Înalta Curte a calificat excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate, invocată de intimatul-intervenient Inspectoratul de Jandarmi Județean Constanța, ca apărare de fond.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de nelegalitate invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Hotărârea recurată este cea prin care se respinge, ca nefondată, excepția de nelegalitate parțială a H.G. nr. 1705/2006, excepție invocată de reclamantul A. în cadrul litigiului de fond funciar ce face obiectul dosarului nr. x/2011 al Judecătoriei Constanța (devenit 24604/212/2011*, în urma trimiterii spre rejudecare).

Această hotărâre se bazează pe următoarele argumente: H.G. nr. 1705/2006 nu constituie în sine un titlu de proprietate în favoarea statului, ci doar aprobă inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, conform art. 20 din Legea nr. 213/1998, atestând apartenența la acest regim de proprietate a terenului din parcela Ax; inventarierea terenului (a cărui retrocedare o cere reclamantul în dosarul de fond aflat pe rolul Judecătoriei Constanța) în domeniul public al statului a avut la bază actele administrative care atestă apartenența bunului și transmiterea dreptului de administrare asupra acestuia de la Ministerul Agriculturii către MApN, în anul 1988 și ulterior către MAI, în anul 2000; la data trecerii imobilului în administrarea MApN, principala formă de proprietate era proprietatea socialistă de stat, inalienabilă; transmiterea terenului între cele două ministere a reprezentat apanajul/dreptul exclusiv al statului, care nu poate fi considerat modificat prin intrarea în vigoare a Legii nr. 18/1991 sau a Legii nr. 213/1998, dovadă în acest sens stând dispozițiile art. 5 din prima lege citată și, mai ales, dispozițiile art. 6 alin. (2) din cea de-a doua lege citată; aceasta din urmă stabilește că trecerea terenului în proprietatea statului fără un titlu valabil nu poate fi valorificată decât în lipsa unei legi speciale de reparație, ceea ce nu este cazul în speță.

Conform probatoriului administrat în dosarul de fond, s-a validat reconstituirea dreptului de proprietate în favoarea reclamantului, ca moștenitor al autorului său, C., asupra unui teren în suprafață de 5 ha, în baza legilor fondului funciar, prin Hotărârea nr. 314/08.10.2002 a Comisiei Județene Constanța pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor, terenul fiind înscris la poziția 93 din anexa nr. 37 a hotărârii.

Pe calea unei expertize topografice, care a avut drept obiectiv identificarea terenului care a făcut obiectul cererii administrative de retrocedare, s-a stabilit că acesta se suprapune parțial cu suprafețe pentru care s-a reconstituit dreptul de proprietate în favoarea altor persoane, în temeiul acelorași legi ale fondului funciar și cu unele lucrări de îmbunătățiri funciare, iar pentru suprafața de 19.451 mp se suprapune cu teren aflat în domeniul public al statului și în administrarea UM a MAI -Inspectoratul Județean de Jandarmi Constanța.

Excepția de nelegalitate privește anexa 1 a H.G. nr. 1705/2006, care aprobă inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, mai exact suprafața de 19.451 mp, parte integrantă din terenul în suprafață totală de 142.315 mp, având IE x, inventariat sub nr. 45-275 (nr. MFP x), amplasat în parcela A x.

Criticile din recurs se circumscriu motivelor de nelegalitate prevăzute de art. 304 pct. 7 și 9 din vechiul C. proc. civ., recurentul-reclamant invocând caracterul contradictoriu al considerentelor hotărârii și greșita interpretare și aplicare a dispozițiilor de drept substanțial.

Motivele de recurs vor fi tratate simultan, dată fiind strânsa interdependență a susținerilor care se circumscriu pct. 7 și 9 ale art. 304 din vechiul C. proc. civ.

O primă critică a recurentului se referă la împrejurarea că instanța, verificând motivul excepției de nelegalitate prin care s-a invocat dobândirea nelegală a dreptului de proprietate de către Statul Român, pe de o parte, a statuat că hotărârea de guvern nu constituie în sine un titlu de proprietate în favoarea statului și, pe de altă parte, în pofida dispozițiilor art. 7 din Legea nr. 213/1998, a dat valență formei de proprietate socialistă de stat.

Înalta Curte are în vedere că, în cauza pendinte, pe calea excepției de nelegalitate, a fost atacată o hotărâre de guvern care atestă apartenența unui imobil la domeniul public al statului, în motivarea excepției reclamantul susținând, în esență, lipsa titlului valabil al Statului asupra respectivului imobil.

Pornind de la susținerile reclamantului, printr-un prim rând de argumente, instanța a stabilit că hotărârea de guvern nu constituie titlu de proprietate în favoarea statului, ci atestă numai apartenența terenului la domeniul public al statului.

Înalta Curte constată că operațiunea de atestare a apartenenței terenului în suprafață de 19.451 mp amplasat în parcela A 630 la domeniul public al statului, la data emiterii hotărârii de guvern, este în deplină concordanță cu regimul juridic al terenului, stabilit de instanța de fond prin coroborarea dispozițiilor art. 3 alin. (1) cu cele ale art. I pct. 29 din anexa Legii nr. 213/1998 și cu luarea în considerare a actelor administrative care atestă dreptul de administrare al MAI - UM Constanța.

Astfel, potrivit dispozițiilor Legii nr. 213/1998, domeniul public al statului este alcătuit din bunurile stabilite în anexa care face parte integrantă din lege, art. I pct. 29 din anexă menționând terenurile pe care își desfășoară activitatea unitățile MApN și MAI. Așadar, prin declarația legii, aceste bunuri sunt de utilitate publică, aparținând domeniului public al statului.

Criticile recurentului referitoare la nedovedirea utilității publice și pretenția relativă la demonstrarea acestei utilități nu pot fi primite, date fiind prevederile exprese ale art. I pct. 29 din anexa la Legea nr. 213/1998.

De asemenea, recurentul-reclamant se referă greșit la pct. 23 al art. I din anexa Legii nr. 213/1998, în cauză fiind incident pct. 29.

În ceea ce privește nedovedirea identității de amplasament a terenului a cărui retrocedare se solicită cu cel dat în administrarea UM Constanța în anul 2000, recurentul-reclamant tinde să susțină că identificarea terenului ca fiind cel înscris în cartea funciară ca proprietate publică a statului, aflată în administrarea unității militare, în baza protocolului de predare-primire nr. 74635/19.04.2000 și a procesului-verbal de predare-primire nr. x/5.06.2000, nu ar fi indubitabilă. Această chestiune excede cadrului procesual obiectiv al excepției de nelegalitate, care nu poate fi extins la verificarea legalității înscrierii dreptului de proprietate în cartea funciară. Pentru soluționarea excepției de nelegalitate este relevant că evidența de carte funciară coroborată cu raportul de expertiză topografică atestă identitatea între terenul a cărui retrocedare în natură o urmărește reclamantul și terenul aflat în administrarea unității militare.

Tot din probatoriul administrat în cauză a rezultat că terenul a făcut parte din proprietatea socialistă de stat, până în anul 1988 aflându-se în administrarea Ministerului Agriculturii, utilizat fiind de către o întreprindere agricolă de stat. În anul menționat, terenul a fost predat în administrarea MApN, prin intermediul UM Constanța, pentru ca ulterior, în anul 2000, să fie preluat în administrarea MAI - UM Constanța.

Raportat la acest probatoriu și la dispozițiile anterior invocate din Legea nr. 213/1998, atestarea bunului în domeniul public al statului prin hotărârea de guvern atacată, în temeiul art. 20-21 din Legea nr. 213/1998, apare ca fiind legală, fiind dovedit dreptul de proprietate al statului și apartenența bunului la domeniul public.

Recurentul-reclamant susține fără temei că hotărârea recurată ar avea considerente contradictorii. Într-adevăr, prin hotărâre s-a reținut, în continuarea ideii potrivit căreia hotărârea de guvern aprobă numai inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, fără să constituie în sine un titlu de proprietate, că "autoritatea emitentă trebuie să prezinte un titlu valabil în baza căruia statul a dobândit proprietatea".

Însă, în cuprinsul hotărârii nu se reține, așa cum susține recurentul, că a avut loc o preluare a terenului fără titlu valabil de către stat, în cauză, de altfel, nefiind administrate probe pe acest aspect. Considerentele citate sunt de ordin teoretic, fiind menite să facă distincția între operațiunea de atestare a dreptului de proprietate al statului pe calea inventarului și titlul de proprietate al statului, care stă la baza inventarierii/atestării dreptului de proprietate.

Cât privește acest titlu de proprietate al statului, Înalta Curte constată că, din perspectiva aplicării legii civile în timp, nu pot fi considerate incidente dispozițiile art. 7 din Legea nr. 213/1998 referitoare la modalitățile de dobândire a dreptului de proprietate publică, având în vedere că dreptul de proprietate al statului a fost dobândit anterior anului 1988.

Prin urmare, sunt avute în vedere dispozițiile art. 35 din Legea nr. 18/1991, potrivit cărora terenurile proprietate de stat sunt acelea intrate în patrimoniul statului conform prevederilor legale existente până la 1 ianuarie 1990 și înregistrate ca atare în sistemul de evidență al cadastrului funciar general. Iar prin declarația legii, așa cum s-a arătat în precedent, terenul face parte din domeniul public al statului.

În cauză nu s-a lămurit temeiul în baza căruia terenul a trecut din proprietatea autorului reclamantului în proprietatea socialistă de stat. Dată fiind destinația lui agricolă și utilizarea de către o întreprindere agricolă de stat, cel mai probabil trecerea în proprietatea statului a avut loc în baza unei legi speciale.

Rămâne nerelevantă în cauză lămurirea exactă a temeiului intrării bunului în patrimoniul statului având în vedere dispozițiile art. 5 din Legea nr. 18/1991 și art. 6 din Legea nr. 213/1998. Prima lege citată stabilește că, și în contextul retrocedării terenurilor agricole către foștii proprietari, bunurile din domeniul public al statului rămân inalienabile și insesizabile, iar cea de a doua lege citată stabilește prin art. 6 următoarele:

(1) Fac parte din domeniul public sau privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale și bunurile dobândite de stat în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, dacă au intrat în proprietatea statului în temeiul unui titlu valabil, cu respectarea Constituției, a tratatelor internaționale la care România era parte și a legilor în vigoare la data preluării lor de către stat.

(2) Bunurile preluate de stat fără un titlu valabil, inclusiv cele obținute prin vicierea consimțământului, pot fi revendicate de foștii proprietari sau de succesorii acestora, dacă nu fac obiectul unor legi speciale de reparație.

(3) Instanțele judecătorești sunt competente să stabilească valabilitatea titlului.

Este clar în cauză că terenul litigios face obiectul unei legi speciale de reparație (reconstituirea dreptului de proprietate fiind validată prin hotărârea comisiei județene de fond funciar), situație în care un demers judiciar care urmărește stabilirea valabilității/nevalabilității titlului statului, în cazul de față pe calea excepției de nelegalitate, nu poate fi primit.

Trimiterea instanței de fond, pe cel de-al doilea nivel al argumentației, la regimul proprietății socialiste este firească raportat la data intrării terenului în proprietatea statului, aceste considerente nefiind contradictorii cu cele precedente, care se referă la operațiunea de atestare a dreptului de proprietate publică, pe calea inventarului centralizat.

Instanța nu a dat prioritate regimului juridic al proprietății socialiste cu încălcarea dreptului de proprietate privată, așa cum susține recurentul, ci a stabilit că recurentul a avut deschisă și a urmat calea legilor speciale de reparație, care au permis validarea reconstituirii dreptului de proprietate, însă o eventuală constatare a nevalabilității titlului statului, pretinsă de către recurent, nu este posibilă față de dispozițiile art. 6 alin. (2) din Legea nr. 213/1998.

Înalta Curte reiterează că în cauză nu s-a stabilit cu exactitate modalitatea de trecere în proprietatea statului a terenului înainte de 1990, însă un astfel de demers nici nu este absolut necesar câtă vreme, pentru repararea ingerinței în dreptul de proprietate al autorului reclamantului există calea prevăzută de Legea fondului funciar nr. 18/1991.

Pentru aceste motive, în temeiul dispozițiilor art. 312 din vechiul C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 173 din 2 decembrie 2020, pronunțată de Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 26 mai 2021.