ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3135/2021

Ședința publică din data de 25 mai 2021

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamantele A., B., C. și D. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Corpul Experților Contabili și Contabililor Autorizați din România (CECCAR), anularea Hotărârii Consiliului Superior al CECCAR nr. 18/460 din 15 mai 2018.

1.2. Hotărârea primei instanțe

Curtea de Apel Suceava, secția contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 32 din 18 martie 2019, a admis excepția inadmisibilității invocată de pârâtul Corpul Experților Contabili și Contabililor Autorizați din România (CECCAR), și a respins excepțiile de nelegalitate invocate de către reclamante, ca inadmisibile.

Totodată, a admis excepția lipsei calității procesuale active a reclamantelor, invocată de pârât, și a respins acțiunea formulată de acestea ca fiind formulată de o persoană fără calitate procesuală activă.

Prin aceeași sentință, a admis acțiunea formulată de reclamante și a anulat hotărârea nr. 18/460 din 15.05.2018 a Consiliului superior al CECCAR.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentințe au declarat recurs atât reclamantele A., B., C. și D., invocând motivele de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 din C. proc. civ., cât și pârâtul Corpul Experților Contabili și Contabililor Autorizați din România, invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din același cod.

1.3.1. Prin recursul lor reclamantele A., B., C. și D. au solicitat în principal casarea în parte a sentinței recurate în ceea ce privește soluțiile pronunțate asupra excepției lipsei calității procesuale active a reclamantelor C. și D., excepțiilor de nelegalitate formulate, necompetenței legale a Consiliului superior de a dispune suspendarea consiliului unei filiale și a caracterului disproporționat al măsurii suspendării cu consecința rejudecării și admiterii acestor pretenții, iar în subsidiar casarea cauzei cu consecința trimiterii cauzei spre rejudecare.

În motivarea căii de atac exercitate reclamantele au susținut următoarele:

În soluționarea fondului cauzei, prima instanță a dispus în mod nelegal respingerea criticilor reclamantelor în ceea ce privește inexistența competenței Consiliului superior de a suspenda consiliul unei filiale în temeiul pct. 104 din ROF, soluția instanței sub acest aspect fiind dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normei de drept material amintite.

Instanța de recurs este chemată să constate și să dea eficiență unei reguli general recunoscute și aplicabilă în sfera dreptului public, respectiv a principiului general aplicabil în materia dreptului public conform căruia o autoritate publică nu are dreptul să întreprindă nicio acțiune ce nu îi este în mod expres permisă, nefiind aplicabil principiul din sfera dreptului privat conform căruia tot ce nu este interzis este permis.

Autoritățile publice administrative nu pot acționa decât în temeiul și în vederea executării legii și nu pot exercita decât acele atribuții care sunt în mod expres date în sarcina lor prin lege.

Admițând incidența acestui principiu de drept public în prezentul litigiu de contencios-administrativ, rezultă că în lipsa unui text de lege care să atribuie expres Consiliului superior competența de a suspenda de drept consiliul unei filiale, Consiliul superior nu are această competență legală.

Aceasta cu atât mai mult cu cât, nici măcar emitentul actului contestat - Consiliul superior nu a fost în măsură să identifice un text din O.G. nr. 65/1994 sau din ROF care să îi confere expres această competență, sau celu puțin a unei hotărâri a Conferinței naționale de stabilire a acestei competențe.

Cercetând conținutul dispozițiilor legii-cadru, respectiv a O.G. nr. 65/1994, se constată inexistența instituției juridice a suspendării unui consiliu de filială. Prin urmare, o atare atribuție nu este dată Consiliului superior, prevederile art. 32 privind competențele Consiliului superior din O.G. nr. 65/1994 fiind concludente în acest sens.

În cuprinsul ROF există dispoziția de la pct. 104 care stabilește că "urmare a întreprinderii de acțiuni repetate prin care se încalcă Regulamentul și normele Corpului, membrii consiliului filialei provoacă prin aceasta imposibilitatea funcționării corespunzătoare a structurilor organizatorice ale filialei, consiliul filialei se suspendă", iar apoi dispune că "atribuțiile acestuia vor fi exercitate de un administrator provizoriu desemnat de Consiliul superior din rândul membrilor filialei respective, până la organizarea de noi alegeri generale sau parțiale."

Prin urmare, nici măcar ROF nu stabilește expres și nu adaugă la lege o competență nouă în favoarea Consiliului superior.

Or, actele administrative se emit în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii. Așa fiind, actele administrative nu pot adăuga la lege. De asemenea, actele administrative nu pot stabili în favoarea instituțiilor atribuții suplimentare, altele decât cele fixate ori permise prin lege. Cel mult le pot clarifica, însă în niciun caz nu pot deroga sau adăuga la lege.

Mai mult decât atât, din sintagma "consiliul se suspendă", rezultă că din punct de vedere gramatical, legiuitorul utilizează diateza reflexivă, impersonală, din perspectiva interpretării literale și interpretării logice și sistematice, legiuitorul nu atribuie operațiunea de suspendare în sarcina niciunui subiect de drept determinat sau determinabil.

Cu toate acestea, prima instanță a interpretat nelegal că prevederile pct. 104 din ROF și sintagma din cuprinsul acesteia "se suspendă" conduc la concluzia că revine Consiliului superior competența de a dispune suspendarea consiliului unei filiale.

În acest context, se susține că prima instanță a refuzat să analizeze în continuare excepția de nelegalitate corelativă invocată de reclamante pentru ipoteza în care, ad absurdum, prevederii pct. 104 din ROF i s-ar da o interpretare conform căreia Consiliul superior are atribuția suspendării consiliului filialei.

În considerentele sale, prima instanță a reținut nelegal și neavenit că reclamantele nu ar mai fi susținut această excepție. Or, nici la dosarul cauzei nu s-a depus și nici în susținerile părților nu s-a arătat, că reclamantele ar fi renunțat la invocarea acestei excepții care își regăsește motivarea în paragrafele 78-87 din cererea modificatoare și paragrafele 125-129 din răspunsul la întâmpinarea depusă la cererea modificatoare.

În concret, reclamantele au criticat pentru nelegalitate această dispoziție din ROF pe motiv că aceasta adaugă la lege în cazul în care este interpretată în sensul în care i-ar atribui competența de suspendare Consiliului superior, precum și pentru că această normă încalcă regulile elementare de reglementare.

Acestea privesc în esență faptul că Ordonanțele de Guvern se emit în exercitarea delegării legislative, acestea fiind asimilate legii, potrivit dispozițiilor art. 108 din Constituția României. O.G. nr. 65/1994 privind organizarea activității de expertiză contabilă și a contabililor autorizații are forța juridică a unei legi.

Actele administrative se emit în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii potrivit dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. Hotărârea Conferinței naționale a experților contabili și contabililor autorizații din România nr. 1/1995 de aprobare a Regulamentului de organizare și funcționare a Corpului Experților Contabili și Contabililor Autorizați din România (ROF) este un act administrativ.

Așadar, ROF nu poate deroga de la O.G. nr. 65/1994, nu poate adăuga la O.G. nr. 65/1994, ci poate exclusiv să execute în concret O.G. nr. 65/1994. Or, câtă vreme O.G. nr. 65/1994 nu face nicio referire la competența Consiliului superior de a dispune suspendarea consiliilor de filiale, rezultă că dacă ROF ar adăuga această competență ar echivala cu adăugarea la lege, ceea ce nu este permis.

Sub al doilea aspect, pct. 104 din ROF este o normă imprecisă, neclară, confuză, lăsând loc arbitrariului.

Așa cum a subliniat de bună seamă Curtea Europeană a Drepturilor Omului în practica sa constantă, este esențială asigurarea accesibilității și previzibilității legii, ca și a actelor emise în vederea organizării executării legii, arătându-se că "nu poate fi considerată lege decât o normă enunțată cu suficientă precizie, pentru a permite individului să își regleze conduita. Individul trebuie să fie în măsură să își regleze conduita. În special, o normă este previzibilă când oferă o garanție contra atingerilor arbitrare ale puterii publice.

În prezenta cauză reclamantelor li s-a aplicat o sancțiune arbitrară, de un organ necompetent, cu depășirea atribuțiilor prevăzute de lege și în mod imprevizibil.

Că este așa, a subliniat-o chiar pârâtul prin ultimul paragraf al pagini 21 din întâmpinarea la cererea modificatoare unde arată că măsura suspendării a fost aleasă "până la clarificarea tuturor aspectelor și măsurilor definitive ce se vor impune".

Așadar, reclamantele nu au fost ferite și nu li s-a putut garanta protecția de atingerea arbitrară a puterii organului de conducere numit Consiliu superior, ceea ce întărește nelegalitatea pct. 104 ROF a cărei constatare s-a solicitat instanței pe calea excepției de nelegalitate.

În analiza sa, prima instanță s-a rezumat la analiza inexistenței unei veritabile motivări a actului administrativ a cărui anulare s-a solicitat fără a analiza în continuare și motivul de anulare privind încălcarea principiului proporționalității, respingându-l implicit și apreciind că cel dintâi amintit este suficient.

Soluția primei instanțe este nelegală sub acest aspect, caracterul disproporționat al măsurii suspendării derivând inclusiv din inexistența unei veritabile motivări a actului administrativ contestat.

Principiul proporționalității este unul din principiile care stau la baza ordinii juridice la nivel european, așa cum rezultă din practica constantă a Curții Europene a Drepturilor Omului și a Curții Europene de Justiție.

În cauzele C-210/91, C-286/82 și 26/83, 203/80, instanțele europene au reținut în aplicarea principiului proporționalității în mod expres că:

"Măsurile administrative nu trebuie să treacă dincolo de ce este strict necesar, în așa fel încât procedurile de control să nu fie făcute de o manieră care să îngrădească libertățile pe care le cere Tratatul și nu trebuie să fie însoțite de o sancțiune disproporționată cu gravitatea încălcării, încât să devină un obstacol în exercitarea acelei libertăți."

La nivel național, Înalta Curte de Casație și Justiție, a reținut expres că "Principiul proporționalității reclamă ca autoritățile publice cu atribuții de control să ia măsuri sau să impună restricții doar dacă răspund efectiv unor obiective de interes general urmărite de comunitate și să nu afecteze în mod disproporționat drepturile și interesele legitime ale destinatarului."

În prezenta cauză instanța este chemată să constate inclusiv încălcarea principiului proporționalității prin îngrădirea excesivă și nejustificată a drepturilor reclamantelor, în condițiile în care suspendarea este a doua cea mai gravă sancțiune, după aceea a revocării, orice sancțiune din categoria celor grave trebuie să fie precedată de aplicarea, pentru abaterile mai puțin grave, a unor sancțiuni mai blânde, proporționale.

Cum reclamantele nu au fost niciodată cercetate disciplinar și sancționate de organele îndreptățite de lege nici pentru abateri mai puțin grave, mai grave sau cel puțin la fel de grave ca cele cvasi-reclamate, este cu neputință a se primi o astfel de soluție.

Prin urmare, constatându-se incidența unor încălcări grave în ce privește respectarea unui principiu de drept european, direct aplicabil în dreptul intern, respectiv a principiului proporționalității, se impune casarea sentinței recurate și anularea actului administrativ contestat și pentru motivul caracterului disproporționat, cu atât mai mult cu cât actul nici măcar nu este motivat.

Se mai susține că instanța de fond a încălcat regulile de procedură privind instituția excepției de nelegalitate.

În această privință instanța de fond și-a întemeiat soluția pe următoarele considerente principale:

a. excepțiile nu au legătură suficient de strânsă cu fondul cauzei;

b. apărările pârâtei nu prezintă relevanță prin prisma soluției de admitere a acțiunii în anulare justificată de lipsa de motivare a actului administrativ principal contestat;

c. reclamantele nu au uzat de calea acțiunii directe în contencios împotriva hotărârii Conferinței nr. 18/83 din 14 aprilie 2018.

Prima instanță în mod nelegal s-a pronunțat asupra excepțiilor de nelegalitate în lipsa dosarelor administrative care au stat la baza actelor administrative contestate.

Pe calea incidentală a excepției de nelegalitate, reclamantele au solicitat instanței ca în raport de dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 să constate nelegalitatea unor hotărâri ale organelor de conducere ale pârâtei, hotărâri care au fundamentat sau au stat la baza emiterii Hotărârii a cărei anulare s-a solicitat în cauză, precum și care au fundamentat susținerile pârâtei prin apărările formulate.

În raport de dispozițiile art. 13 din Legea nr. 554/2004, precum și de prevederile art. 10, 12, 13 și 22 C. proc. civ., ținând cont de principiile legalității, rolului activ al judecătorului și aflării adevărului în cauză, instanța de judecată avea obligația de a se pronunța asupra excepțiilor de nelegalitate invocate numai după depunerea de către pârât a întregii documentații care a stat la baza emiterii actelor contestate pentru nelegalitate.

Imperativul depunerii acestor dosare administrative a fost relevat inclusiv de prezentarea nereală, distorsionată sau trunchiată a unor elemente de fapt cu rol hotărâtor în cauză de către pârâtă.

Cum în cauză nu se verifică niciun caz excepțional prevăzut de lege care să scutească pârâtul de depunerea dosarelor administrative ale actelor contestate, rezultă că nu există nicio justificare legală și obiectivă pentru pasivitatea pârâtei, precum și nici pentru refuzul instanței de a impune pârâtei până la capăt obligația de depunere a tuturor dosarelor administrative complete.

Excepțiile de nelegalitate invocate de reclamantele din prezenta cauză au urmărit exclusiv respectarea și protejarea intereselor legitime ale acestora, respectarea principiului aflării adevărului și a principiului legalității într-un stat de drept.

Excepțiile de nelegalitate invocate sunt în strânsă legătură cu fondul cauzei, cu drepturile si obligațiile disputate în cauză, precum și cu apărările formulate de către pârâtă.

Solicitarea controlului de nelegalitate asupra actelor administrative emise de organele centrale ale pârâtului reprezintă un drept recunoscut de lege, aflat la îndemâna persoanelor interesate. Inițiativa reclamantelor de a solicita controlul de legalitate pe calea excepției reprezintă expresia dreptului de acces la justiție, respectat și protejat de prevederile constituționale și europene.

Prima instanță în mod nelegal a dispus respingerea excepțiilor de nelegalitate ca inadmisibile, reținând în esență inexistența unei legături cu fondul cauzei.

Admisibilitatea excepției de nelegalitate se verifică tocmai în cazul în care o acțiune în anularea respectivului act nu a fost formulată pentru aceleași considerente precum cele arătate în excepție, reținându-se în mod în privința excepțiilor de nelegalitate asupra hotărârii Conferinței nr. 18/83 din 14 aprilie 2018 că acestea sunt inadmisibile față de lipsa de formulare anterioară a unei acțiuni în anulare.

Considerentul primei instanțe contravine însuși rolului și locului instituției excepției de nelegalitate, astfel cum aceasta este reglementată în legislația națională.

Nicio dispoziție legală națională sau europeană nu se opune invocării pe cale de apărare a excepției de nelegalitate a unui act administrativ care se află în legătură cu fondul cauzei sau de care una din părți în apărările lor înțeleg să se prevaleze sau care are legătură cu drepturile și obligațiile părților disputate în cauză, fiind relevată în acest sens jurisprudența Curții Constituționale în această materie.

În prezenta cauză excepțiile de nelegalitate privesc în mod fundamental drepturi și obligații disputate de părți, precum:

a. constituirea cu încălcarea legii a Consiliului superior care a dispus sancționarea recurentelor-reclamante, acesta având în componență peste jumătate din membri consilieri aflați la al doilea mandat consecutiv, contrar dispozițiilor imperative ale art. 32 alin. (7) din O.G. nr. 65/1994. În aceste condiții, orice hotărâre adoptată de acest organ central, în această componență, este afectat de principiul fraus omnia corrumpit. Așa fiind, se verifică existența unei legături indisolubile între soluționarea fondului cauzei și a excepției de nelegalitate privind hotărârea Conferinței naționale nr. 18/83 din 14 aprilie 2018 - în partea privind validarea alegerilor pentru Consiliul superior.

b. modificarea și aprobarea modificării reglementărilor în baza cărora organele autorității își desfășoară activitatea și în raport de care organele autorității sunt alese reprezintă activități de interes general care reverberează în cazul particular dedus judecății. În acest sens, chiar și pârâta s-a apărat prin invocarea unor așa-numite neregularități în activitatea reclamantelor constând în aplicarea ROF potrivit regulii tempus regit actum, contrar voinței nelegale a pârâtei care urmărește aplicarea retroactivă a noului ROF. Deopotrivă, pârâta s-a apărat și a contestat activitatea reclamantelor prevalându-se de noile dispoziții privind alegerile cuprinse în noul ROF, deși acestea au fost nelegal adoptate. Așa fiind, se verifică existența unei legături indisolubile între soluționarea fondului cauzei și a excepțiilor de nelegalitate privind hotărârea Conferinței naționale nr. 17/78 din 9.01.2017 ce a inițiat procedura de modificare a ROF, hotărârile Consiliului nr. 18/437 din 10.02.2017 și 18/443 din 9.03.2018, hotărârea Conferinței nr. 18/82 din 14.04.2018 și hotărârea Conferinței nr. 18/83/14.04.2018 - în partea ce statuează invalidarea mandatelor.

Iată, deci, că în cauză, contrar considerentelor nelegale ale primei instanțe, excepțiile de nelegalitate privesc în mod esențial drepturi și obligații disputate în cauză.

Dar având în vedere faptul că însăși pârâta a înțeles să își fundamenteze apărările pe situații și efecte juridice derivate din acte administrative nelegale, cu atât mai mult invocarea de către reclamante a excepțiilor de nelegalitate este admisibilă.

Or, cum constatarea caracterului nelegal al actelor administrative cu privire la care s-au invocat excepțiile de nelegalitate fundamentează unele din criticile de nelegalitate ale actului administrativ contestat, rezultă că excepțiile de nelegalitate sunt admisibile.

În continuare se reia prezentarea argumentelor invocate în fața instanței de fond care susțin excepțiile invocate.

1.3.2. Prin recursul său pârâtul Corpul Experților Contabili și Contabililor Autorizați din România (CECCAR) a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a sentinței recurate și, rejudecând cauza, să se dispună respingerea acțiunii reclamantelor ca nefondată.

În motivarea căii de atac exercitate pârâtul a susținut următoarele:

Prin cererea de chemare in judecata reclamantele au criticat pentru trei motive Hotărârea nr. 18/460/15.05.2018 emisă de Consiliul Superior al CECCAR și anume:

- actul contestat nu a fost publicat/comunicat, astfel că ar fi nelegal și inopozabil lor;

- lipsa de competență a Consiliului Superior al CECCAR de a dispune suspendarea consiliului filialei CECCAR Suceava, întrucât art. 104 din ROF CECCAR nu ar conferi o asemenea prerogativă acestui organ central - Consiliul Superior - care coordonează activitatea filialelor din teritoriu (lipsite de personalitate juridica) conform art. 32 alin. (1) din O.G. nr. 65/1994;

- hotărârea ar fi nemotivată.

Reclamantele nu au adus drept critică netemeinicia faptelor avute în vedere de organul central la momentul dispunerii suspendării, în sensul în care încălcările imputate nu ar fi fost săvârșite sau nu ar constitui nesocotirea unor norme legale speciale ale CECCAR așa cum a arătat Corpul profesional prin rapoartele și documentele care au stat la baza adoptării Hotărârii nr. 18/460/15.05.2015 (menționate de altfel în Procesul-verbal aferente hotărârii criticate).

Instanța de fond era ținută, cu atât mai mult cu cât reclamantele nu au contestat realmente faptele, de analiza legalității hotărârii (daca au existat premisele legale) și nu de analiza faptelor și a oportunității măsurii provizorii a suspendării dispusă de Consiliul Superior.

Potrivit procedurii și algoritmului pe care Corpul profesional le folosește dintotdeauna în cadrul tuturor hotărârilor adoptate (atât la nivel central, cât și la nivelul filialelor) Hotărârea nr. 18/460/15.05.2018 menționa în motivare temeiul reprezentat de art. 104 din ROF CECCAR, precum și premisa de fapt în sensul normei precizate - "neconformitățile constatate în activitatea filialei Suceava" (evident anterioare hotărârii). De asemenea, hotărârea menționează că se fundamentează pe analiza materialelor existente până la acea dată prezentate în Consiliul Superior, privind situația înregistrată la filiala Suceava.

Aceasta procedură este justificată și de faptul că, potrivit pct. 17, alin. final, din ROF CECCAR, "Deliberările Consiliului superior au caracter strict secret; hotărârile sunt date publicității în revista editată de Corp și/sau pe site-ul Corpului. Hotărârile de interes general se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I".

Soluția recurată pronunțată de prima instanța apreciază Hotărârea CS nr. 18/460/15.05.2018 ca fiind insuficient motivată, ceea ce ar echivala cu nemotivarea și cu imposibilitatea efectuării controlului judecătoresc nu se raportează la o prevedere legală explicită care să stabilească o anume formă de prezentare a actului administrativ individual, cerințe clare (care sa nu poată fi apreciate cu subiectivism cum au procedat reclamantele) legate de motivarea unei asemenea hotărâri, de amploarea sa, de noțiunea de minime elemente care permit sau nu controlul ulterior.

Pe de alta parte, nu analizează si nu reflecta legalitatea hotărârii, respectiv a măsurii, ci prin considerentele redate de prima instanța în susținerea aprecierii ca "nemotivată", se constată ca instanța se raportează în mod nelegal la temeinicia și proporționalitatea hotărârii, afirmând ca nu pot fi analizate aceste aspecte (temeinicia si proporționalitatea). Se cenzurează astfel prerogativele Corpului profesional de a aprecia asupra consecințelor și întinderii unor încălcări constatate in activitatea organelor teritoriale, asupra oportunității/caracterului adecvat al măsurii etc., fără ca aceasta să echivaleze cu un arbitrariu (fapte dovedite fără dubiu în cauza de față prin actele aflate la dosar; fapte recunoscute de reclamante, cărora acestea le-au atribuit o perspectiva subiectivă).

Observând temeiul legal și natura Hotărârii nr. 18/460/2018 criticate, respectiv contextul juridic în care intervine precum și specificul Corpului profesional în reglementările căruia nu sunt impuse cerințe privind structura și conținutul hotărârilor pe care le adoptă în activitatea sa, se constată că hotărârea îndeplinește criteriile de legalitate care permit controlul asupra sa.

Astfel, hotărârea menționează temeiul reprezentat de art. 104 din ROF CECCAR precum și faptul că în sensul normei precizate este vorba de "neconformitățile constatate în activitatea filialei Suceava" (evident anterioare hotărârii). De asemenea hotărârea menționează că se fundamentează pe analiza materialelor existente până la acea dată prezentate în Consiliul Superior, privind situația înregistrată la filiala Suceava.

O hotărâre de suspendare privind neconformitățile constatate în activitatea consiliului filialei până la data adoptării măsurii (de suspendare) permite exercitarea controlului judiciar al instanței de judecată în sensul de a verifica dacă există motive prealabile suspendării care justifică măsura sau dacă măsura este una discreționară în sensul ca lipsește atât competenta cât și situațiile care permit măsura suspendării.

Măsurile pe care le ia Consiliul Superior (ori celelalte organe de conducere ale Corpului profesional) pentru a asigura optima desfășurare a activității Corpului, conform atribuțiilor sale, nu sunt unele intempestive ci se întemeiază de fiecare dată pe o procedura prealabilă constând în analize/propuneri ale direcțiilor de specialitate ale Corpului, concretizate în Notele și Rapoartele supuse aprobării Consiliului.

Hotărârea CS nr. 18/460/2018 împreună cu documentele care o fundamentează, supuse analizei Consiliului Superior, permit analiza realității neconformităților/faptelor imputate Consiliului filialei CECCAR Suceava (din care fac parte reclamantele) și a legalității măsurii de suspendare dispuse.

La dosarul cauzei există documentele care întregesc motivarea, dovedesc faptul că există motivarea care să permită controlul judecătoresc, confirmând legalitatea Hotărârii nr. 18/460/2018 din toate punctele de vedere, respectiv Procesul-verbal al ședinței Consiliului Superior din 15.05.2018 în urma căreia s-a adoptat Hotărârea nr. 18/461/15.05.2018, Acordul de parteneriat înregistrat nr. 1392/29.09.2107 încheiat de filiala Suceava în numele CECCAR, prin semnătura președintelui consiliului filialei, reclamanta A., Raportul nr. x/27.04.2018 al Direcției juridice a CECCAR, referitor la situația societății E. S.R.L. pentru care Biroul Permanent al Consiliului Superior nu a aprobat emiterea autorizației de confirmare a calității de membru al CECCAR și înscrierea în Tabloul Corpului, motivat de faptul ca făcea obiectul sesizării Direcției Antifraudă.

Nici după comunicarea deciziei Biroului Permanent al Consiliului Superior privind neautorizarea societății E. S.R.L., prin Adresa nr. x/08.01.2018, consiliul filialei Suceava nu a șters societatea din evidențe, tabloul nu a fost actualizat. Mai mult decât atât, în ședința consiliului filialei Suceava din 29.01.2018 s-a hotărât transmiterea către Comisia de disciplina a filialei CECCAR Suceava, spre judecare, a Deciziei unui organ ierarhic superior - a Biroului Permanent central al CECCAR de neaprobare a emiterii autorizării societății E. S.R.L., încălcând prevederile art. 63 din ROF si art. 33 alin. (5) din O.G. nr. 65/1994. Comisia de disciplina a filialei s-a pronunțat in aceasta speța prin Hotărârea nr. 1/2018, invalidând, nelegal si contrar reglementarilor CECCAR, decizia Biroului Permanent central.

În același caz s-a constatat neîndeplinirea atribuțiilor privind de luarea de măsuri împotriva membrului F. (asociat si administrator al societății E. S.R.L.) care a desfășurat activități profesionale fără să-și înscrie societatea în tablou conform prevederilor art. 21 alin. (1), art. 37 alin. (1) si (2) din O.G. nr. 65/1994, art. 89, 121 lit. e) și g) coroborat cu art. 122 lit. d) din ROF. Astfel Consiliul filialei a încălcat prevederile art. 63 lit. 1).

Raportul nr. x/27.04.2018 al Direcției juridice a CECCAR este un act analizat și asumat de Consiliul Superior care a dispus suspendarea.

Consiliul filialei a procedat la nesocotirea conștientă și deliberată a hotărârii organelor ierarhice, depășindu-și totodată competențele, așa cum s-a precizat în Raportul anterior menționat. Concluzionând în acest sens, o filiala nu poate decide în asemenea cazuri fără a avea analiza și confirmarea efectuate la nivel central.

Soluția nu analizează și nu reflectă legalitatea măsurii, ci temeinicia și proporționalitatea sa, cenzurând astfel prerogativele Corpului profesional de a aprecia asupra consecințelor și întinderii unor încălcări constatate în activitatea organelor teritoriale, asupra oportunității/caracterului adecvat al măsurii etc., fără ca aceasta să echivaleze cu un arbitrariu.

Soluția primei instanțe nu arata ce prevedere legală a fost încălcată de pârât prin emiterea hotărârii motivată în forma în care se găsește. Nu menționează care dispoziție stabilește explicit o anume forma de prezentare a actului administrativ individual și cerințe clare (care să nu poată fi apreciate cu subiectivism cum au procedat reclamantele) legate de motivarea unei asemenea hotărâri, de amploarea sa, de noțiunea de minime elemente care permit sau nu controlul ulterior.

1.4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare intimatul pârât Corpul Experților Contabili și Contabililor Autorizați din România (CECCAR) a solicitat respingerea recursului reclamantelor ca nefondat, apreciind în esență că din perspectiva criticilor formulate de reclamante, hotărârea instanței de fond este legală.

II. Considerentele și soluția instanței de recurs

2.1. Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenți, a cadrului normativ aplicabil și a probatoriului administrat în cauză, Înalta Curte reține următoarele:

2.1.1. Recursul reclamantelor C. și D..

Reclamantele a căror recurs este supus analizei în cele ce urmează au exercitat această cale extraordinară de atac împreună cu reclamantele A. și B., cu toate că în ce le privește soluția a fost diferită de cea a celorlalte reclamante, dispunându-se respingerea acțiunii acestora ca fiind formulată de persoane fără legitimare procesuală activă, urmare, deci, a admiterii excepției procesuale cu acest obiect.

Strict legat de acest aspect, s-a susținut că prima instanță a dispus în mod nelegal admiterea excepției lipsei calității procesuale active a reclamantelor C. și D., având în vedere dispozițiile art. 39 din Procedura alegerilor - Anexa nr. 1 la ROF modificat, aplicând unele dispoziții legale noi, publicate în Monitorul Oficial din 3 aprilie 2018, față de o situație petrecută anterior, respectiv procedura alegerilor membrilor consiliului filialei Suceava desfășurată în 21 - 22 martie 2018, cu încălcarea principiului neretroactivității legii.

Instanța de control judiciar nu poate valida aceste critici, întrucât din perspectiva supusă analizei, legitimarea procesuală a oricărei părți se verifică la declanșarea procesului și trebuie să conserve pe tot parcursul acestuia.

Sub acest aspect, instanța de fond nu a făcut o aplicare a art. 39 din Procedura alegerilor - Anexa nr. 1 la ROF, ci a constat că mandatele celor două reclamante, care au fost alese ca membre ale Consiliului filialei la data de 28.03.2018, au fost invalidate de către Conferința națională potrivit hotărârii nr. 18/83 din 14.04.2018. Este adevărat că invalidarea a fost făcută în temeiul acestei norme, însă aplicarea ei nu a fost făcută de instanță, care nu a fost în măsură decât să constate, în mod just de altfel, că reclamantele prin efectul invalidării alegerii lor în consiliul filialei Suceava a CECCAR nu îndeplinesc calitatea de parte în raportul de drept administrativ dedus judecății, ceea ce în plan procesual atrage lipsa legitimării lor active.

În rest, celelalte critici formulate de reclamante vor fi analizate în cadrul recursului exercitat de reclamantele A. și B., fiind lipsitede relevanță în cele privește.

Pentru aceste motive acest recurs va fi respins ca nefondat.

2.1.2. Recursul pârâtului Corpul Experților Contabili și Contabililor Autorizați din România (CECCAR).

Prin calea de atac exercitată pârâtul a criticat hotărârea instanței de fond din perspectiva soluției ei de anulare a hotărârii nr. 18/460 din 15.05.2018 a Consiliului superior al CECCAR considerând că actul administrativ supus analizei de legalitate este motivat corespunzător, aspect care rezultă din documentația care a stat la baza acestuia, neexistând vreun text de lege care să stabilească limitele unei motivări adecvate a actului administrativ.

Criticile pârâtului sub acest aspect sunt nefondate.

Așa cum în mod just a reținut judecătorul fondului motivarea actului administrativ constituie o veritabilă condiție de legalitate a acestuia, o garanție împotriva conduitei arbitrare și a excesului de putere al autorităților publice, menită să ofere destinatarilor lui ori terților interesați o informarea corectă asupra treburilor publice și asupra problemelor de ordin personal, iar instanței să permită efectuarea unui control de legalitate adecvat.

Motivarea trebuie să fie adecvată actului emis și trebuie să prezinte de o manieră clară algoritmul urmat de instituția care a adoptat măsura atacată, astfel încât să permită instanței efectuarea revizuirii actului. În același sens, în Cauza C - 509/1993 s-a reținut că o detaliere a motivelor este necesară și atunci când instituția emitentă dispune de o largă putere de apreciere, întrucât motivarea conferă actului transparența, putându-se verifica în acest fel dacă actul este corect fundamentat.

Motivarea unei decizii administrative nu poate fi limitată la considerente legate de competența emitentului, ci trebuie să conțină elemente de fapt și de drept concrete pentru a putea realiza scopul ambivalent anterior expus.

Motivarea actului administrativ este o obligație generală a autorității emitente, însă se impune cu atât mai mult cu cât prin acest act se modifică sau se suprimă drepturi sau situații juridice individuale și subiective.

Considerentele deciziei administrative, mai ales aspectele de fapt, se pot regăsi și în actele care atestă operațiuni administrative anterioare deciziei, care în ansamblul precedurii derulate premerg, pregătesc și fundamentează actul decizional.

Actul administrativ atacat, așa cum reține în mod just judecătorul fondului, identifică o serie de texte legale, iar în privința motivelor de fapt se menționează lapidar că doar "se ia act de neconformități". Care sunt aceste neconformități, în ce constau, care sunt circumstanțele în care au fost săvârșite și identificate nu rezultă din cuprinsul actului administrativ analizat, nefiind astfel în măsură, prin pretinsele sale considerente, așa cum s-a arătat în precedent, ca destinatarii lui să poată realiza care sunt elementele factuale care au determinat decizia administrativă cauzatoare de prejudicii pentru ei, și pe care să le poată combate, în exercițiul dreptului lor la apărare, și nici instanța de a face un control de legalitate corespunzător.

Nu sunt identificate în cuprinsul acestui act administrativ alte acte sau operațiuni administrative care îl preced și fundamentează, care să fie de natură per relationem să suplinească considerentele laconice anterior menționate.

Împrejurarea că la dosarul cauzei, în faza judecății în fond, au fost depuse de pârât mai multe rapoarte și documente privind verificările și constatările efectuate la filiala Suceava a CECCAR, nu este de natură a complini lipsurile sesizate, de vreme ce actul în sine nu se întemeiază pe conținutul și constatările lor.

Prin urmare, recursul pârâtului este nefondat și va fi respins în consecință.

2.1.3. Recursul reclamantelor A. și B..

Reclamantele au criticat hotărârea instanței de fond atât din perspectiva soluției de inadmisibilitate a excepțiilor de nelegalitate invocate cât și pentru nereținerea ca motiv de anulare a hotărârii nr. 18/460 din 15.05.2018 a Consiliului superior al CECCAR a competenței acestui organism de dispune suspendarea activității consiliului filialei Suceava, precum și încălcarea principiului proporționalității în alegearea sancțiunii aplicate acestei filiale.

Criticile referitoare la competența Consiliului superior al CECCAR de a dispune suspendarea activității consiliului filialei Suceava precum și încălcarea principiului proporționalității în alegerea sancțiunii aplicate acestei filiale se circumscriu unui recurs împotriva considerentelor hotărârii atacate conform art. 461 alin. (2) C. proc. civ., având în vedere că instanța de fond a anulat actul administrativ dedus analizei sale de legalitate, însă pentru un alt motiv de nelegalitate invocat de reclamante, astfel că o cale de atac exercitată împotriva dispozitivului era lipsit de interes. Astfel, analiza instanței de control judiciar se va circumscrie unei asemenea căi de atac, urmând a se verifica dacă prin considerentele hotărârii atacate s-au dat dezlegări unor probleme de drept care sunt greșite în aspectele criticate, în sensul art. 461 alin. (2) C. proc. civ.

Procedând la analiza acestei căii de atac și a criticilor invocate, se constată că instanța de fond a respins motivul de nelegalitate referitor la necompetența de a suspenda activitatea consiliului filialei Suceava de către Consiliul Superior al CECCAR, considerând în esență că are asemena competențe, întrucât o astfel de operațiune este prevăzută de lege, că organismul reprezentat de Consiliul Superior are și competențe în a dispune continuarea activității filialei prin numirea unui administrator pe perioada instituirii acestei măsuri și că legiutorul nu a prevăzut în competențele altui organism această atribuție.

Instanța de control judiciar nu poate împărtăși un asemenea raționament.

Așa cum susține și pârâtul prin întâmpinare Corpul Experților Contabili și Contabililor Autorizați din România este o persoană juridică de drept privat asimilată autorităților publice întrucât a primit gestiunea unui serviciu public național devenind, astfel, de utilitate publică, statut recunoscut la nivel legal prin O.G. nr. 65/1994.

Pârâtul prin organele sale reprezentative, în calitate de unică autoritate competentă care organizează și monitorizează activitatea experților contabili și contabililor autorizați, precum și a societăților de contabilitate și expertiză contabilă, respectiv a societăților de contabilitate conform art. 18 din O.G. nr. 65/1994 nu poate acționa decât în temeiul și în vederea executării legii și nu poate exercita decât acele atribuții care îi sunt în mod expres date în sarcina lor prin lege.

Aceasta întrucât competența cu care a fost învestită de stat este reprezentată de totalitatea atribuțiile stabilite prin lege în mod expres și limitativ în sarcina autorităților publice, pentru realizarea cărora acestea au drept de decizie și dispun de resursele și mijloacele necesare, nefiind de acceptat din perspectiva dreptului public în care acționează și a normelor imperative care le guvernează activitatea, ca o atribuție să poate fi dedusă prin logica intepretării ansamblului normelor aplicabile.

În mod evident, O.G. nr. 65/1994 și nici Regulamentul de organizare și funcționare a Corpului Experților Contabili și Contabililor Autorizați din România nu prevede în mod expres în sarcina Consiliului Superior atribuția de a putea suspenda activitatea consiliului filialei.

Indiferent de faptul că legiutorul infralegal a prevăzut că activitatea consiliului filialei "se suspendă" în anumite circumstanțe de fapt, nu se poate concluziona că această operațiune o dispune Consiliul superior, în calitate de organ superior filialei, chiar și atunci când nu a fost învestit de legiutor un alt organ cu această atribuție. Neclaritatea legii sau o reglementare defectuosă nu permit interpretului legii de a deduce prin aplicarea regulilor logicii formale, existența unei atribuții anume în sfera de competențe a unui organ determinat, fără ca legiutorul să le identifice expres.

Prin urmare, aprecierile instanței de fond în această privință sunt nelegale, motiv pentru care se va dispune înlocuirea considerentelor cu acest obiect cu prezentele argumente, urmând a fi reținută și această critică ca motiv de anulare a hotărârii nr. 18/460 din 15.05.2018 a Consiliului superior al CECCAR.

Motivul de nelegalitate referitor la aplicarea principiului proporționalității era inutil de analizat în contextul soluției și considerentelor instanței, astfel că această critică nu va fi reținută. Odată dispusă anularea integrală a unei decizii administrative prin care este sancționată o persoană, indiferente de motivele reținute, este lipsit de interes a se verifica respectarea aplicării principiului proporționalității în alegerea sancțiunii, pentru că în măsura verificării unei astfel de apărări, se putea dispune numai anularea parțială a actului administrativ, cu consecința firească a înlocuirea sancțiunii cu una mai adecvată scopului urmărit, spre respectarea principiului menționat.

De asemenea, în contextul mai larg al soluțiilor preconizate tuturor cererilor de recurs, este lipsit de interes a se mai verifica și criticile recurentelor referitoare la soluția de inadmisibilitate a excepțiilor de nelegalitate, acestea, cum de altfel se susține și prin cererea de recurs, constituind apărări în vederea valorificării cererii de anulare a hotărârii nr. 18/460 din 15.05.2018 a Consiliului superior al CECCA sub toate aspectele invocate, care așa cum se întrevede au fost satisfăcute.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru toate considerentele expuse de fapt și de drept expuse, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile formulate de reclamantele C. și D., precum și de pârâtul Corpul Experților Contabili și Contabililor Autorizați din România (CECCAR) împotriva sentinței nr. 32 din 18 martie 2019 a Curții de Apel Suceva, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondate. De asemenea, va fi admis recursul formulat de reclamantele A. și B. împotriva considerentelor sentinței nr. 32 din 18 martie 2019 a Curții de Apel Suceva, secția de contencios administrativ și fiscal, pe care o va casa în parte, în sensul înlocuirii considerentelor referitoare la competența Consiliului Superior al CECCAR de suspendare a Consiliului filialei Suceava, cu consecința menținerii în rest hotărârii atacate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile formulate de reclamantele C. și D., precum și de pârâtul Corpul Experților Contabili și Contabililor Autorizați din România (CECCAR) împotriva sentinței nr. 32 din 18 martie 2019 a Curții de Apel Suceva, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Admite recursul formulat de reclamantele A. și B. împotriva considerentelor sentinței nr. 32 din 18 martie 2019 a Curții de Apel Suceva, secția de contencios administrativ și fiscal, pe care o casează în parte, în sensul înlocuirii considerentelor referitoare la competența Consiliului Superior al CECCAR de suspendare a Consiliului filialei Suceava.

Menține în rest hotărârea atacată.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 25 mai 2021.