ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2404/2021

Circumastanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 17 septembrie 2015, sub nr. x/2015, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială a Municipiului Târgoviște, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice (MDRAP), a solicitat anularea actului administrativ individual Notă de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/20.01.2015 emis de Direcția Constatare și Stabilire Nereguli, Serviciul Constatare și Stabilire Nereguli - POR din cadrul M.D.R.A.P. referitor la Contractul de finanțare nr. x/23.11.2010, proiect cod SMIS 7015 "Reabilitarea, modernizarea, dezvoltarea și echiparea infrastructurii educaționale - Colegiul Național Constantin Cantacuzino din Municipiul Târgoviște, jud. Dâmbovița" și a Deciziei nr. 49/28.04.2015 emisă de Serviciul Soluționare Contestații Nereguli Fonduri Europene din cadrul M.D.R.A.P. comunicată cu adresa înregistrată sub nr. x/29.04.2015 înregistrată la UAT Municipiul Târgoviște cu nr. X/04.05.2015. Prin sentința civilă nr. 78/23.03.2016 Curtea de Apel Ploiești a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială a Municipiului Târgoviște, dispunând anularea în tot a Deciziei nr. 49/28.04.2015 emisă de Serviciul Soluționare Contestații Nereguli Fonduri Europene din cadrul M.D.R.A.P. și a Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a condițiilor financiare nr. x/20.01.2015 emisă de Direcția Constatare și Stabilire Nereguli, Serviciul Constatare și Stabilire Nereguli. Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice. Prin decizia nr. 4077 din 22 noiembrie 2018, Înalta Curte de Casație și Justiție a admis recursul formulat de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice împotriva sentinței nr. 78 din 23 martie 2016 pronunțată de Curtea de Apel Ploiești, a casat sentința recurată și a trimis cauza spre rejudecare la aceeași instanță.

Hotărârea instanței de fond. În rejudecare, prin sentința nr. 87/10.04.2019, Curtea de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins, cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

Cererea de recurs. Împotriva sentinței nr. 87/10.04.2019, pronunșțată de Curtea de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Târgoviște. În dezvoltarea motivelor de recurs se arată în primul rând că, prin acțiunea formulată, reclamanta a invocat excepția de tardivitate a Deciziei nr. 49/28.04.2015 (calificată ca fiind o susținere pe fondul cauzei, prin încheierea din data de 13.01.2016 a Curții de Apel Ploiești), iar prin sentința atacată, instanța de fond a omis a se pronunța asupra tardivității. În al doilea rând, prin acțiunea formulată, a susținut faptul că, în condițiile în care intimatul nu a identificat nereguli și nu a inițiat procedura de constatare a creanțelor bugetare rezultate din nereguli în intervanul de timp stabilit prin O.G. nr. 79/2003, constatarea unor pretinse nereguli este neîntemeiată. Într-adevăr, prin Decizia nr. 4077/22.11.2018, instanța de control judiciar a reținut aplicabilitatea în cauză a dispozițiilor O.U.G. nr. 66/2011, însă prin sentința atacată, prima instanță a împrumutat argumentele M.D.R.A.P. susținând faptul că, "implementarea și finalizarea contractului de achiziție [...] nu are nicio legătură cu posibilitatea constatării neregulilor", invocându-se în acest sens art. 45 din O.U.G. nr. 66/2011 și art. 16 și următoarele din contractul de finanțare (referitoare la termenul de presctipție de 5 ani). În cauză intimatul-pârât nu a făcut dovada că a identificat nereguli de la aplicarea legislației din domeniul achiziției publice la data atribuirii contractului de achiziție în discuție și pe durata de implementare a proiectului, mai ales în contextul în care implementarea proiectului a presupus numeroase cereri de rambursare/de plată, iar în cazul identificării unor cheltuieli neeligibile/sume plătite necuvenit, provenind dintr-o neregulă, avea obligația de a iniția procedura de constatare a creanțelor bugetare, potrivit O.U.G. nr. 66/2011. Prin urmare, pretinsele nereguli constatate după mai bine de 3 ani sunt nefondate și contravin reglementărilor comunitare referitoare la identificarea neregularităților în discuție. Mai reține instanța de fond prin hotărârea atacată faptul că, "existența sau nu a contestațiilor și/sau a solicitărilor de clarificări nu constituie un argument al corectitudinii și legalității procedurii de atribuire [...]." Or, în situația în care instituțiile abilitate constatau eventuale încălcări/eludări ale legislației aplicabile, săvârșite de către autoritatea contractantă, se impuneau măsuri care să conducă la remedierea documentației de atribuire, sau se stabileau/aplicau sancțiuni UAT Municipiul Târgoviște. Așadar, contrar opiniei instanței de fond, inexistența contestațiilor și/sau a solicitărilor de clarificări sunt un argument în plus care să conducă la ideea potrivit căreia, procedura de atribuire s-a desfășurat corect și legal. În ceea ce privește natura și gravitatea abaterii, prima instanță a reținut faptul că, "echipa de control a ținut seama de acest aspect aplicând corecția minimă prevăzută de lege, de 5% [...]", însă, conform pct. A din Anexa 1 la H.G. nr. 519/2014, s-au stabilit ratele pentru stabilirea reducerilor procentuale/corecțiilor financiare care se aplică în cazul nerespectării procedurilor de achiziții pentru contracte a căror valoare este egală sau mai mare decât plafonul/pragul stabilit în legislația națională privind achizițiile publice pentru care există obligația publicării în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene. Valoarea contractului de achiziție în discuție este cu mult inferioară plafonului/pragului stabilit în legislația națională privind achizițiile publice pentru care există obligația publicării în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene. În acest context, contrar opiniei primei instanțe, aplicarea corecției de 5% din valoarea contractului este neîntemeiată. Sub un ultim aspect, recurenta-reclamantă a arătat că instanța de fond, invocând art. 1 alin. (2) din Regulamentul nr. 2988/1995, art. 2 pct. 7 din Regulamentul CE nr. 1083/2006, art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2001 și prevederile O.G. nr. 79/2003, raportat la producerea efectului vătămător asupra bugetului UE/fondurilor naționale corespunzătore (efect constând în existența unui impact financiar deja produs sau doar potențial), a apreciat că "nu se poate reține [...] că acest element definitoriu nu este îndeplinit, de vreme ce neregula constă în angajarea unor cheltuieli cu încălcarea principiului tratamentului egal și al nediscriminării [...]." Recurenta-reclamantă a precizat faptul că, nota de constatare atacată prin acțiunea introductivă nu precizează impactul financiar al așa-zisei nereguli. Astfel, chiar dacă, potrivit deciziei instanței de control judiciar, existența neregulii conduce la existența prejudiciului, așa cum s-a învederat prin acțiunea introductivă, în speță nu este dovedită existența neregulii. Prin urmare, principiul proporționalității prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. n) din O.U.G. nr. 66/2001 este încălcat în cauza de față, măsura adoptată nefiind adecvată, necesară și corespunzătore. Așadar, echipa de verificare a M.D.R.A.P. nu a consemnat explicit și fără echivoc în nota de constatare care este impactul financiar al pretinselor nereguli constatate, prin raportare la dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. n) din O.U.G. nr. 66/2001 și art. 6 alin. (33) din O.U.G. nr. 66/2001. Mai mult decât atât, prin nota de constatare nu se consemnează care sunt sumele plătite în mod necorespunzător/necuvenit și prejudiciul cauzat, consecință a naturii și gravității pretinsei nereguli. În concluzie, cele consemnate în Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/20.01.2015 contravin principiului proporționalității prevăzut de dispozițiile legale. De asemenea, recurenta-reclamantă a solicitat să se observe faptul că, prima instanță nu a analizat toate motivele învederate de către reclamantă prin acțiunea introductivă (a se vedea susținerile referitoare la modul de acordare al punctajului/principiile nediscriminării și tratamentului egal - pg. 5-6 din acțiune) că sentința a fost pronunțată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material și nu cuprinde motivele pe care aceasta se întemeiază, cuprinzând însă motive contradictorii și străine de natura cauzei. Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt si de drept care au format convingerea instanței, arâtându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților. În mod necesar, o hotărâre judecătorească trebuie să cuprindă în motivarea sa argumentele pro și contra care au format, în fapt și în drept, convingerea instanței de judecată cu privire la soluția pronunțată, argumente care trebuie să se raporteze, pe de o parte, la susținerile și apărările părților, iar, pe de altă parte, la dispozițiile legale aplicabile raportului juridic dedus judecății, în caz contrar hotărârea fiind lipsită de suport probator și legal și pronunțată cu nerespectarea prevederilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. Motivarea este, așadar, un element esențial al unei hotărâri judecătorești, o puternică garanție a imparțialității judecătorului și a calității actului de justiție, precum și o premisă a exercitării corespunzătoare de către instanța superioară a atribuțiilor de control judiciar de legalitate și temeinicie. Obligativitatea motivării hotărârilor judecătorești constituie o condiție a procesului echitabil, exigența a art. 21 alin. (3) din Constituția României și art. 6 alin. (1) din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale. Or, în aceste condiții, a fost încălcat dreptul recurentei-reclamante la un proces echitabil și i s-a cauzat o vătămare procesuală, care nu poate fi înlăturată decât prin aplicarea prevederilor art. 498 alin. (2) C. proc. civ., respectiv casarea în totalitate a sentinței atacate și trimiterea spre rejudecare la aceeași instanță de fond, pentru a se asigura părților accesul la dublul grad de jurisdicție, ca garanție a legalității și temeiniciei hotărârii judecătorești ce va fi dată în cauză (Curtea de Apel Oradea, secția a II - a civilă, de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2333/R/CA/29.06.2015, portal.just.ro). Așadar, nemotivarea unei hotărâri judecătorești echivalează practic cu soluționarea procesului fără a intra pe fondul acțiunii, ceea ce este de natură a justifica dispunerea casării cu trimitere spre rejudecare, în temeiul prevederilor art. 498 alin. (2) C. proc. civ. În considerarea motivelor invocate a solicitat, în principal, admiterea cererii de recurs, casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare instanței de fond, iar în subsidiar, admiterea acțiunii introductive și anularea actelor administrative individuale atacate.

Apărările formulate în cauză. Prin întâmpinarea formulată, intimatul-pârât a arătat că recursul se poate exercita numai cu privire la nelegalitatea hotărârii atacate rezultă și din structura art. 488 C. proc. civ. care prevede, în mod expres și limitativ, motivele de casare, niciunul dintre acestea nefiind conceput astfel încât să permită instanței de recurs reanalizarea probelor și reevaluarea situației de fapt, aspect față de care a invocat excepția nulității recursului. În ceea ce privește nemotivarea recursului, art. 489 alin. (1) C. proc. civ. este elocvent, reglementând în mod imperativ că "Recursul este nul dacă nu a fost motivat în termenul legal, cu excepția cazului prevăzut la alin. (3)". Potrivit alin. (2) al aceluiași articol 489, aceeași sancțiune a nulității recursului intervine și în cazul în care motivele invocate nu se pot încadra în cazurile de casare prevăzute de art. 488 C. proc. civ. În subsidiar a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Procedura de soluționare a recursului. Cu privire la examinarea recursului în completul filtru În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 12 august 2019, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererilor de recurs la data de 20 ianuarie 2021, în ședință publică, cu citarea părților.

Soluția instanței de recurs 6.1. Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte va respinge excepția nulității recursului, pentru următoarele considerente: Potrivit dispozițiilor art. 248 alin. (1) și (2) din C. proc. civ., "(1) Instanța se va pronunța mai întâi asupra excepțiilor de procedură, precum și asupra celor de fond care fac inutilă, în tot sau în parte, administrarea de probe ori, după caz, cercetarea în fond a cauzei. (2) În cazul în care s-au invocat simultan mai multe excepții, instanța va determina ordinea de soluționare în funcție de efectele pe care acestea le produc." Sub acest aspect Înalta Curte constată că recurenta-reclamantă a invocat dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., iar din expunerea motivelor rezultă că criticile formulate pot fi încadrate în cazurile de casare invocate. 6.2. Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, pentru următoarele considerente: Criticile formulate de recurenta-reclamantă subsumate motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., republicat, sunt nefondate. Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, precum și cele pentru care s-au admis ori s-au înlăturat cererile părților. Motivarea hotărârii este necesară pentru ca părțile să cunoască motivele ce au fost avute în vedere de către instanță în pronunțarea soluției, iar instanța ierarhic superioară să aibă în vedere, în aprecierea legalității și temeiniciei hotărârii, și considerentele pentru care s-a pronunțat soluția respectivă. Obligația legală a instanței de a-și motiva hotărârea adoptată, are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situației de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părților și punctul de vedere al instanței față de fiecare argument relevant, și, nu în ultimul rând, raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția adoptată. Plecând de la aceste coordonate teoretice, instanța de control judiciar constată că hotărârea pronunțată de prima instanță satisface cerințele prevăzute de art. 425, alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., republicat, în considerentele acesteia regăsindu-se motivele de fapt și de drept care au determinat formarea convingerii instanței, fiind examinate efectiv toate problemele esențiale ridicate de părți, respectiv toate motivele de nelegalitate invocate de reclamantă în contextul faptic dat. În ceea ce privește cel de-al doilea motiv de recurs, Înalta Curte constată că potrivit motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale. Sub acest aspect, recurenta-reclamantă invocă omisiunea primei instanțe de a se pronunța asupra excepției de tardivitate a Deciziei nr. 49/28.04.2015, precum și încălcarea dispozițiilor art. 45 din O.U.G. nr. 66/2011 și art. 16 și următoarele din contractul de finanțare referitoare la termenul de prescripție de 5 ani. Cu privire la excepția de tardivitate a emiterii Deciziei nr. 49/28.04.2015 Înalta Curte constată că această excepție nu poate fi pusă în discuție în această fază procesuală având în vedere că cererea dedusă judecății se află în al doilea ciclu procesual, după o casare cu trimitere spre rejudecare, iar în cadrul rejudecării nu s-a mai insistat asupra excepției de către reclamantă, instanța de trimitere fiind ținută a analiza cauza din perspectiva aplicabilității legii noi (O.U.G. nr. 66/2011) la situații apărute sub imperiul legii vechi (O.G. nr. 79/2003). Cu privire la încălcarea dispozițiilor art. 45 din O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, Înalta Curte constată că această critică este neîntemeiată având în vedere că potrivit acestor dispoziții: "Dreptul de a stabili creanța bugetară se prescrie în termen de 5 ani de la data de 1 ianuarie a anului următor datei de închidere a programului, comunicată oficial de către Comisia Europeană/donatorul public internațional prin emiterea declarației finale de închidere, cu excepția cazului în care normele Uniunii Europene sau ale donatorului public internațional prevăd un termen mai mare". Potrivit art. 16 și următoarele din Contractul de finanțare nr. x/29.11.2010: "(16) Beneficiarul este obligat să permită, pe întreaga durată de valabilitate a Contractului, OI, AM POR și oricăror altor persoane autorizate în acest sens de către acestea, precum și Autorității de Certificare și Plată, Autorității de Audit, Comisiei Europene sau oricărui alt organism abilitat să verifice sau să realizeze controale/audituri asupra modului de implementare a proiectelor cofinanțate din instrumente structurale, sau agenților desemnați de către acestea, să verifice, cu ocazia vizitelor la fața locului, prin examinarea documentelor originale și obținerea de copii de pe aceste documente, modul de implementare a Proiectului; (17) După expirarea perioadei de valabilitate a contractului, se menține obligația Beneficiarului de a păstra și de a pune la dispoziția OI, AM POR, Autorității de Certificare și Plată, Autorității de Audit, Comisiei Europene și oricărui alt organism abilitat de a efectua verificări/audituri asupra modului de utilizare a finanțării nerambursabile, toate documentele originale privind activitățile și cheltuielile eligibile aferente Proiectului, inclusiv documentele contabile, inventarul asupra activelor dobândite ca urmare a prezentului Contract, pe o perioada de 5 ani de la data închiderii oficiale a Programului Operațional Regional 2007 -2013". În acest context, nu poate fi primită critica recurentei-reclamante conform căreia intimatul-pârât MDRAP nu mai putea "sesiza" nereguli, odată ce "contractul de achiziție nr. x/05.05.2011 era implementat și finalizat integral", având în vedere că "implementarea și finalizarea" contractului de achiziție nu are nicio legătură cu posibilitatea constatării neregulilor, iar, potrivit normelor legale mai sus menționate, beneficiarul are obligația de a păstra și de a pune la dispoziția OI, AM POR, Autorității de Certificare și Plată, Autorității de Audit, Comisiei Europene și oricărui alt organism abilitat de a efectua verificări/audituri asupra modului de utilizare a finanțării nerambursabile, toate documentele apreciate ca fiind necesare, pe o perioada de 5 ani de la data închiderii oficiale a Programului Operațional Regional 2007 - 2013, acesta fiind termenul de prescripție a dreptului de a stabili creanțe bugetare. O ultimă critică a recurentei-reclamante se referă la împrejurarea că măsura administrativă adoptată nu este adecvată, necesară și corespunzătoare scopului urmărit, iar echipa de control nu a specificat în ce constă prejudiciul identificat. Și această critică va fi respinsă ca nefondată având în vedere că, în mod corect instanța de fond a ținut cont de considerentele deciziei de casare și a reținut că existența neregulii conduce implicit la existența unui prejudiciu, fără să fie necesar să se probeze producerea lui. Relevante sub acest aspect sunt dispozițiile art. 1 alin. (2) din Regulamentul nr. 2988/1995 potrivit cărora prin "abatere" se înțelege "orice încălcare a unei dispoziții de drept comunitar, ca urmare a unei acțiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea prejudicia bugetul general al comunităților sau bugetele gestionate de acestea - fie prin diminuarea sau pierderea veniturilor acumulate din resurse proprii, colectate direct în numele comunităților, fie prin cheltuieli nejustificate". În mod similar, în sensul art. 2 pct. 7 din Regulamentul CE nr. 1083/2006, de stabilire a anumitor dispoziții generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European și Fondul de coeziune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999 "neregularitate" înseamnă "orice încălcare a unei dispoziții a dreptului comunitar care rezultă dintr-un act sau dintr-o omisiune a unui operator economic care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general". Potrivit art. 2 alin. (1) lit. a) din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 66/2001, în forma în vigoare la data emiterii notei contestate, neregula este "orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate, în raport cu dispozițiile naționale și/sau europene, precum și cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate pe baza acestor dispoziții, ce rezultă dintr-o acțiune sau inacțiune a beneficiarului, ori a autorității cu competențe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaționali și/sau fondurile publice naționale, printr-o sumă plătită necuvenit." În același sens sunt și dispozițiile O.G. nr. 79/2003 privind controlul și recuperarea fondurilor comunitare, precum și a fondurilor de cofinanțare aferente utilizate necorespunzător care definesc "neregula" drept, "orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate în raport cu dispozițiile legale naționale și/sau comunitare, precum și cu prevederile contractelor ori ale altor angajamente legale încheiate în baza acestor dispoziții, care prejudiciază bugetul general al Comunității Europene și/sau bugetele administrate de aceasta ori în numele ei, precum și bugetele din care provine cofinanțarea aferentă printr-o cheltuială necuvenită." Într-adevăr toate aceste definiții includ elementul producerii unui efect vătămător asupra bugetului Uniunii Europene sau asupra fondurilor naționale corespunzătoare, efect constând în existența unui impact financiar deja produs sau doar potențial, însă nu se poate reține că în cauză acest element definitoriu nu este îndeplinit, de vreme ce neregula constă în angajarea unor cheltuieli cu încălcarea principiului tratamentului egal și al nediscriminării, astfel cum acestea sunt reglementate de dispozițiile art. 2 din O.U.G. nr. 34/2006. Concluzionând, Înalta Curte, în acord cu Legislația europeană, constată că existența abaterii/neregulii/cheltuielii nejustificate presupune implicit potențialitatea/existența prejudicierii bugetului U.E.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru aceste considerente, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat. PENTRU ACESTE MOTIVE,