ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2286/2021

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 20.05.2020, sub nr. x/2020, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, în baza art. 14 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, cu modificările și completările ulterioare, a solicitat suspendarea executării Hotărârii Guvernului nr. 380/2020, privind modificarea Hotărârii Guvernului nr. 34/2009 privind organizarea și funcționarea Ministerului Finanțelor Publice, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 408/18.05.2020.

La termenul de judecată din data de 10.06.2020, Curtea de Apel a admis în principiu cererea de intervenție accesorie formulată de intervenientul Ministerul Finanțelor Publice, în temeiul dispozițiilor art. 61 alin. (1) și (3) din C. proc. civ.

Prin sentința nr. 464 din 24 iunie 2020, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis în parte cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, a suspendat executarea Hotărârii Guvernului nr. 380/2020 pentru modificarea Hotărârii Guvernului nr. 34/2009 privind organizarea și funcționarea Ministerului Finanțelor Publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 408/18.05.2020, în ceea ce privește Art. I pct. 3 - Anexă, referitor la desființarea Direcției Generale Juridice și înlocuirea acestei structuri cu două noi structuri - Direcția Juridică și Reglementare și Direcția Contencios, până la pronunțarea instanței de fond, a respins cererea de intervenție accesorie formulată de intervenientul accesoriu Ministerul Finanțelor Publice, în favoarea pârâtului, ca neîntemeiată, a obligat pârâtul la plata către reclamant a sumei de 4.020 RON cheltuieli de judecată.

Împotriva sentinței nr. 464 din 24 iunie 2020 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal au formulat recurs pârâtul Guvernul României și intervenientul Ministerul Finanțelor Publice.

Pârâtul Guvernul României, cu invocarea motivelor de casare prevăzute de dispozițiile art. 488 pct. 5) și pct. 8) din C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului și să se constate că cererea formulată de intimatul reclamant A., în contradictoriu cu Guvernul României, este inadmisibilă și, pe fond, neîntemeiată.

În motivarea recursului, a arătat că instanța reține caracterul de act normativ al H.G. nr. 380/2020, însă, raportat la doctrină, dar și la jurisprudența în materie, actul de organizare a activității unui compartiment din structura unei autorități/instituții nu prezintă trăsăturile unui act normativ. H.G. nr. 380/2020 este un act administrativ unilateral, emis cu manifestarea de voință a Guvernului, cu caracter individual și nu normativ, în principal pentru faptul că aplicabilitatea și adresabilitatea sa este limitată la nivelul unei anumite categorii de persoane (interesate). Prin urmare, aprecierea/calificarea dată actului administrativ este eronată și nelegală.

Cu privire la motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 5) din C. proc. civ., a criticat soluția instanței de fond sub aspectul greșitei calificări a excepției lipsei de interes ca fiind apărare de fond. Reclamantul nu face dovada vătămării interesului legitim privat, neexistând, general vorbind, această posibilitate, întrucât în procesul de reorganizare al ministerului nu au fost emise măsuri individuale cu privire la raporturile de muncă. Instanța s-a raportat, însă, la dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, reținând eronat înțelesul sintagmei de persoană vătămată, respectiv înțelesul sintagmei privind interesul general în a ataca un act administrativ, a calificat în mod greșit excepția lipsei de interes drept apărare de fond, ignorând necesitatea verificării preliminare, pe cale de excepție, a existenței interesului, calificat drept condiție de exercitare a acțiunii civile, strict raportat la particularitățile cererii pendinte. În acest fel, refuzând punerea în discuția părților a excepției, s-a încălcat principiul contradictorialității, implicit al dreptului la apărare.

Cu privire la motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 8) din C. proc. civ., a arătat că soluția de fond contestată a fost dată cu interpretarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, instanța a pronunțat hotărârea cu depășirea limitelor legale de analiză, reglementate de art. 14 din Legea nr. 554/2004. Instanța de contencios administrativ nu este abilitată legal ca, pe calea unei proceduri sumare, să analizeze și să aprecieze cu privire la oportunitatea adoptării unui act administrativ, în special când acesta privește un proces de reorganizare/restructurare decis de către Guvernul României, în cadrul unui program ce are la bază aspecte privind eficientizarea activităților curente în cadrul Ministrului Finanțelor Publice, deci măsuri care privesc managementul instituției.

Prin aducerea în discuție a unor dovezi de pretinsă nelegalitate, aprecierea lor de către instanța de fond în acest stadiu echivalează cu o veritabilă prejudecare a fondului. Față de obiectul cauzei și specificul prezentei proceduri, instanța nu avea competența legală de a statua cu privire la oportunitatea (justificarea) reorganizării Direcției Generale Juridice, raportat la performanțele acestei direcții de-a lungul anilor, nu putea emite aprecieri în ceea ce privește existența/inexistența abilităților manageriale ale intimatului - reclamant, pe durata celor 14 ani de când ocupa funcția de director general al acestei direcții, și nu putea reține în fundamentarea soluției pronunțate împrejurări ce țin strict de oportunitate, precum interpretarea unui raport al Direcției Interne de Audit. Instanța de fond a încălcat inclusiv limitele de competență ce departajează atribuțiile Guvernului, s-a substituit executivului, aspect ce semnifică ingerința în sfera acestei puteri a statului.

Referitor la pretinsul abuz de putere, instanța de fond nu a reținut concret care ar fi elementele acestei abateri. Instanța induce ideea greșită că, prin adoptarea actului administrativ supus suspendării, s-a urmărit un singur scop, îndepărtarea reclamantului din funcția deținută timp de 14 ani. Premisa abuzului de putere în ceea ce privește adoptarea H.G. nr. 380/2020 nu este probată, instanța preluând întocmai argumentele prezentate de către reclamant sub aspectul oportunității și care, în realitate, nu reprezintă decât o înșiruire a nemulțumirilor personale, subiective, ale acestuia, față de decizia divizării Direcției Generale Juridice și desființării funcției de director general.

Cu privire la nedovedirea condiției cazului bine justificat prevăzute de lege, a arătat că interpretarea instanței este extrem de extensivă prin raportare la noțiunea de aparență de nelegalitate. Instanța apreciază în mod nelegal și netemeinic că nu a fost respectat termenul de 6 luni prevăzut de art. 518 alin. (6) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, însă trebuie avut în vedere aspectul ignorat în mod nejustificat de către instanța de fond, că H.G. nr. 8/2020 reprezintă implementarea O.U.G. nr. 68/2019 privind stabilirea unor măsuri la nivelul administrației publice centrale și pentru modificarea și completarea unor acte normative, aducând modificări doar în ceea ce privește reconfigurarea atribuțiilor Ministerului Finanțelor Publice, nu a pus în discuție și nu a vizat în vreun moment desființări/reorganizări/restructurări de posturi ocupate de funcționarii publici din cadrul Ministerului Finanțelor Publice, așadar efectele H.G. nr. 8/2020 nu au vizat structura organizatorică internă a aparatului propriu al Ministerului Finanțelor Publice

Observând sfera de incidență în care interdicția se manifestă, este evidentă lipsa unor coliziuni între efectele H.G. nr. 8/2020 și art. 518 alin. (6) din Codul administrativ, aprecierile instanței de judecată, din această perspectivă, bazate pe principiul unde legiuitorul nu distinge nici interpretul nu poate să distingă, fiind greșite. Solicită să se constate că obiectul de reglementare al H.G. nr. 8/2020 vizează aspecte cu totul diferite, neimplicând în vreun fel reorganizări care să vizeze funcții publice din cadrul Ministerului Finanțelor Publice, neexistând, prin urmare, vreo suprapunere de efecte juridice între cele două reglementări.

Considerațiile instanței, pe lângă faptul ca sunt eronate, excedează și limitelor unei aparențe de nelegalitate, instanța tranșând pe fond conținutul H.G. nr. 8/2020, în raport de care s-a apreciat depășit termenul de 6 luni prevăzut de lege. Raționamentul subiectiv al instanței face trimitere și la avizul favorabil al Ministerului Justiției transmis prin Adresa nr. x/13.05.2020, în condițiile în care Ministerul Justiției analizează și avizează proiectele de acte normative elaborate de alte ministere, exclusiv din punctul de vedere al constituționalității, legalității și tehnicii legislative.

Totodată, instanța critică și înlătură per se aspectele reținute de inițiatorul proiectului de act normativ în cuprinsul Notei de fundamentare, unde se menționează expres că reorganizarea are la bază măsuri din punct de vedere managerial. Prima instanță a apreciat că reorganizarea, chiar și în aceste condiții, ar fi o "măsură arbitrară". Aceste aspecte sunt cu certitudine exclusiv în sarcina instanței care urmează a se pronunța cu privire la legalitatea H.G. nr. 380/2020, fiind argumente care nu pot fi apreciate la o simplă verificare sumară a aparenței de nelegalitate.

Nu în ultimul rând, desființarea Direcției Generale Juridice presupune și înființarea a două direcții distincte, o direcție de reglementare și care să îndeplinească celelalte atribute ale profesiei de consilier juridic, numită Direcția Juridică și Reglementare, și o altă direcție care să desfășoare cu precădere activitatea de contencios, numită Direcția Contencios. În situația în care instanța s-ar fi rezumat la o analiză în limitele legii, ar fi putut observa că, la momentul inițierii acțiunii, nu erau emise acte administrative ulterioare de implementare care să detalieze structura organizatorică în detaliu, și oricum, fiindcă urmau să fie înființate două direcții distincte, era posibil ca reclamantul să ocupe chiar o funcție de conducere în cadrul unei astfel de structuri cu specific juridic, fără a fi fost necesară punerea în discuție a unor funcții similare din cadrul Corpului de Control sau din cadrul Direcției Generale de Legislație Codul fiscal și Reglementări Vamale (opțiunile personale ale reclamantului cu privire la posturile din cadrul Ministerului Finanțelor Publice pe care ar dori să le ocupe, nereprezentând un aspect ce poate fi decelat ca o nelegalitate a H.G. nr. 380/2020)

Prima instanță reține în mod nelegal și netemeinic încălcarea prevederilor Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică și H.G. nr. 561/2009, precum și nerespectarea procedurilor interne de elaborare a proiectului de act normativ. Consideră că H.G. nr. 380/2020 a fost adoptată fără respectarea termenului de 10 zile în care pot fi formulate propuneri și observații, nearătându-se urgența și fără a se răspunde observațiilor formulate de structura de resurse umane din cadrul Ministerului Finanțelor Publice. Și această interpretare a instanței este în afara cadrului legal reglementat de art. 14 din Legea nr. 554/2004, neindicând care este aparența de nelegalitate în raport de dispozițiile art. 3 lit. e) din Legea nr. 52/2003, care reglementează obligația de transparență, obligația autorităților administrației publice de a informa și de a supune dezbaterii publice proiectele de acte normative, de a permite accesul la luarea deciziilor administrative și la minutele ședințelor publice.

De asemenea, instanța de fond reține drept o "aparență de nelegalitate" și faptul că nu au fost respectate procedurile interne de elaborare a proiectului hotărârii de Guvern, cu precădere neimplicarea Directei Generale Juridice și a Direcției Generale de Management al Resurselor Umane din Ministerul Finanțelor Publice în activitatea de redactare și avizare a proiectului de act normativ, însă neimplicarea departamentelor interne într-un proces de reorganizare a instituției nu reprezintă un demers care să condiționeze valabilitatea actului administrativ în cauză, acestea neavând un rol decizional cu privire la adoptarea măsurilor vizate prin Hotărârea de Guvern.

Aparența de legalitate necesar a fi analizată de instanța de judecată trebuie să nu implice examinarea fondului cauzei și cu certitudine să nu vizeze chestiuni de cutume interne sau de bună guvernare lipsite de temei legal, astfel de limite fiind încălcate flagrant de prima instanță învestită în soluționarea prezentei cereri de suspendare.

Actul administrativ a îndeplinit procedura de adoptare reglementată de H.G. nr. 561/2009, autoritățile publice cărora le-a fost solicitat avizul au emis aviz favorabil, existând avizul Consiliului Legislativ, avizul Ministerului Justiției, avizul A.N.F.P. anterior și ulterior și avizul Ministerului Muncii și Protecției Sociale.

Prima instanță reține în mod nelegal și netemeinic încălcarea prevederilor art. 9 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 și a dispozițiilor art. 487 - 489 din Codul administrativ. Nu poate fi vorba de lipsa avizului Consiliul Legislativ, în condițiile în care proiectul H.G. nr. 380/2020 a fost avizat favorabil de Consiliul Legislativ, conform Adresei nr. x/11.05.2020, observațiile și propunerile au fost referitoare la aspecte formale de tehnică legislativă, după cum se poate observa din simpla lecturare a documentului. Prin urmare, în ce măsură forma finală a H.G. nr. 380/2020 este rezultată în urma inserării tuturor observațiilor primite, urmează a fi clarificat de instanța fondului, care va dispune asupra legalității H.G. nr. 380/2020. Invocă și Recomandarea nr. R (89) 8 din 13 septembrie 1989 a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei cu privire la protecția juridică provizorie în materie administrativă.

Or, prima instanță a antamat vizibil fondul cauzei prin aprecierile de substanță constatate și, doar formal, intitulate indicii de nelegalitate. Instanța s-a pronunțat cu privire la necesitatea consultării comisiei paritare, efectuând comparații cu situații similare, iar nu identice, pentru a concluziona asupra obligativității unui astfel de aviz, însă, în acord cu prevederile art. 489 alin. (2) din Codul administrativ, avizele comisiilor paritare sunt "consultative", neavând, prin urmare, puterea influențării/afectării legalității actului administrativ în discuție cu privire la conținutul acestuia.

Instanța a desconsiderat inclusiv argumentul privind analizarea balanței dintre interesul public versus cel privat, interesul public al punerii în executare a H.G. nr. 380/2020 prevalând asupra interesului privat al reclamantului de a fi blocată procedura de reorganizare internă a Ministerului Finanțelor Publice, în special că prejudiciul iminent și urgența unei asemenea măsuri nu sunt justificate. Face trimitere și la jurisprudența europeană, cele stabilite de Tribunalul Uniunii Europene în Cauza T-235/15 R. Așadar, instanța a omis să analizeze impactul admiterii cererii de suspendare, față de efectele respingerii cererii, considerând, fără echivoc, că măsura suspendării reprezintă o garanție a respectării principiului legalității.

Cu privire la neîndeplinirea condiției unei pagube iminente, a arătat că, raportat la prevederile legale, paguba iminentă presupune o anumită urgență pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ. Există urgență atunci când executarea actului administrativ aduce atingere gravă și imediată situației reclamantului sau intereselor pe care acesta înțelege să le apere. Acceptarea ipotezei reținute de instanța de fond ar însemna că cererile de suspendare ar deveni regula, iar nu excepția, în virtutea faptului că urmăresc să preîntâmpine orice efecte ale executării unui act administrativ, indiferent ce tip de pagubă/prejudiciu ar produce. Practica Î.C.C.J. în legătură cu inexistența și nedovedirea prejudiciului iminent reține în mod neechivoc faptul că: "(...) din dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din lege, rezultă că noțiunea de pagubă iminentă are în vedere producerea unui prejudiciu material viitor și previzibil, greu sau imposibil de reparat, condiție inexistentă în cazul unei diminuări salariale, care poate fi recuperată".

În subsidiar, recurentul a arătat că se impune diminuarea cuantumului cheltuielilor de judecată acordate intimatului - reclamant, în raport de art. 453 alin. (2) din C. proc. civ., având în vedere caracterul excesiv al acestora, în raport de complexitatea cauzei și de activitatea concretă realizată de avocat, având în vedere prevederile art. 451 alin. (2) din C. proc. civ.. Mai mult, solicitarea de cenzurare a cheltuielilor de judecată are în vedere chiar inadmisibilitatea acordării acestora într-o astfel de cauză, în virtutea caracterului provizoriu al hotărârii pronunțate, având în vedere că măsura suspendării întemeiată pe dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 își produce efectele temporar, până la soluționarea pe fond a acțiunii în anularea actului administrativ pretins a fi vătămător pentru intimatul - reclamant, fiind evident caracterul vremelnic al unei astfel de cereri, cheltuielile de judecată se acordă având în vedere culpa părții adverse. Or, în această speță, culpa va fi stabilită cu certitudine doar în cazul analizării pe fond a legalității actului administrativ contestat.

Recurentul intervenient Ministerul Finanțelor Publice, cu invocarea motivelor de casare prevăzute de art. 488 pct. 5), 6) și 8) din C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii recurate și admiterea cererii de intervenție accesorie, respingerea cererii de suspendare formulate de reclamant în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, în principal pe cale de excepție prin admiterea excepției lipsei de interes, iar in subsidiar ca fiind neîntemeiată, respingerea cheltuielilor de judecată acordate de prima instanță, în principal ca inadmisibil a fi acordate în cadrul prezentei proceduri, iar în subsidiar cenzurarea acestora, în temeiul art. 451 alin. (2) din C. proc. civ.

Cu privire la motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 5) din C. proc. civ., a invocat greșita calificare a excepției lipsei de interes drept apărare de fond, sentința civilă fiind dată cu interpretarea și aplicarea greșită a normelor de procedură. A arătat că prin cererea de intervenție formulată a formulat excepția lipsei de interes a reclamantului, având in vedere încălcarea dispozițiilor art. 33 din C. proc. civ. raportat la art. 2 alin. (1) lit. p) și r) din Legea nr. 554/2004, că reclamantul nu a probat vătămarea vreunui interes legitim privat, neexistând de plano această posibilitate, având în vedere că în procesul de reorganizare al ministerului nu au fost emise măsuri individuale cu privire la raporturile de muncă.

Instanța s-a raportat la art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr 554/2004 cu referire la înțelesul sintagmei de persoană vătămată, respectiv al interesului general în a ataca un act administrativ, a calificat in mod greșit excepția lipsei de interes drept apărare de fond, ignorând necesitatea verificării preliminare, pe cale de excepție, a existenței interesului, calificat drept condiție de exercitare a acțiunii civile, strict raportat la prezentul dosar. Din această perspectivă, instanța de recurs, pe calea examenului preliminar, astfel cum a fost învestită și prima instanță, urmează să aibă în vedere lipsa interesului actual al reclamantului în raport de împrejurarea necontestată de către reclamant, a inexistenței unui act administrativ individual care să vizeze raporturile de muncă, deci lipsa unui prejudiciu care să fie direct determinat de adoptarea H.G. nr. 380/2020.

Consideră a fi incident art. 488 pct. 8) din C. proc. civ., interpretarea și aplicarea greșită a normelor de drept material. Instanța a pronunțat hotărârea recurată cu depășirea limitelor legale de analiză reglementate de art. 14 din Legea nr. 554/2004. Instanța de contencios administrativ nu este abilitată legal ca pe calea unei proceduri sumare să ia în analiză și să aprecieze cu privire la oportunitatea adoptării unui act administrativ, în special când acesta privește un proces de reorganizare/restructurare decis de către Guvernul Românici ce are la bază aspecte privind eficientizarea activităților curente în cadrul MFP, deci care privesc managementul instituției.

Chiar și în situația în care ar accepta ipoteza Curții de Apel referitoare la faptul că oportunitatea reprezintă o componentă a legalității actului administrativ, motivarea reprezintă o veritabilă analiză de fond a criticilor invocate de reclamant, mai exact o preluare fidelă a acestora. Învederează că nu există puternice și evidente suspiciuni de nelegalitate la nivelul împrejurărilor emiterii actului administrativ normativ, cu atât mai mult din perspectiva oportunității adoptării acestuia. Prin aducerea în discuție a unor dovezi de pretinsă nelegalitate, aprecierea lor de către instanța de fond în acest stadiu echivalează cu o veritabilă prejudecare a fondului. Față de obiectul dosarului și specificul prezentei proceduri, instanța nu avea căderea legală de a statua cu privire la nejustificarea reorganizării Direcției General Juridice raportat la performantele acestei direcții de-a lungul anilor, nu putea emite aprecieri cât privește existența/inexistența abilităților manageriale ale reclamantului pe parcursul a 14 ani de când ocupă funcția de director general al acestei direcții, și nu putea reține în fundamentarea sentinței împrejurări strict de oportunitate, precum interpretarea unui raport al Direcției Interne de Audit, fiind limitată exclusiv la verificarea aspectelor de legalitate în raport de mecanismul și caracteristicile unei reorganizări precum cea vizată prin H.G. nr. 380/2020, procedură ce nu are legătură cu abilitați profesionale/culpa personalului vizat de reorganizare în exercitarea funcției și alte aspecte de ordin subiectiv.

Instanța nu doar că a depășit limitele legale de analiză permise de procedura specială reglementată de art. 14 din Legea nr. 554/2004, dar a încălcat inclusiv limitele de competență ce departajează atribuțiile Guvernului ca putere executivă, cât privește necesitatea restructurării anumitor ministere din structura aparatului executiv, pentru a le asigura eficiența necesară funcționarii acestora potrivit unui program asumat de către Guvern, prin procese incontestabil legale, ce nu implică aprecieri cât privește culpa/vina sau/și abilități profesionale ale personalului vizat de astfel de restructurări.

Cât privește pretinsul abuz de putere în raport de care prima instanță a considerat că ii este permis a aprecia cu privire la oportunitatea adoptării H.G. nr. 380/2020, pe lângă faptul că nu s-a reținut în clar care ar fi elementele acestui abuz, este total greșit. H.G. nr. 380/2020 este una din hotărârile de guvern ce au ca obiect restructurarea diferitelor ministere, fiind integrată unui proces masiv de restructurare a aparatului guvernamental, asumat public de către de Guvern, prin declarații oficiale apărute inclusiv în spațiul public. Astfel, însuși Ministerul Finanțelor Publice, circumscris acestui program, este supus unui proces de reorganizare ce antrenează unsprezece direcții, cu efectul reducerii a circa 200 de posturi de funcționari publici, inclusiv prin desființarea a 2 posturi de secretari de stat.

Astfel, teza abuzului în adoptarea H.G. nr. 380/2020 nu se susține, prima instanță reluând oricum ca atare argumentele prezentate de către reclamant sub aspectul oportunității și care în realitate nu reprezintă decât o înșiruire a nemulțumirilor personale ale acestuia, fiind evident deranjat la nivel personal (dar nejustificat juridic) de previzibilul efect al desființării funcției de director general al unei direcții generale juridice și înființarea altor două funcții de conducere specifice în cadrul celor două structuri în care este divizată această direcție.

Cu privire la nedovedirea condiției cazului bine justificat prevăzut de lege, a arătat că analiza acesteia presupune prezentarea unor dovezi care să fie de natură a configura un dubiu serios care să răstoarne prezumția de legalitatea, interpretarea instanței fiind extrem de extensivă prin raportare la noțiunea de aparență de nelegalitate.

Instanța apreciază în mod nelegal și netemeinic că nu a fost respectat termenul de 6 luni prevăzut de art. 518 alin. (6) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu completările ulterioare, însă trebuie avut în vedere aspectul ignorat în mod nejustificat de către prima instanță, că H.G. nr. 8/2020 reprezintă implementarea O.U.G. nr. 68/2019, nu a pus în discuție și nu a vizat în vreun moment desființări/reorganizări/restructurări de posturi ocupate de funcționarii publici din cadrul Ministerului Finanțelor Publice, nefiind încălcat art. 518 alin. (6) din Codul administrativ, așadar efectele H.G. nr. 8/2020 nu au vizat structura organizatorică internă a aparatului propriu al Ministerului Finanțelor Publice.

Observând sfera de incidență in care interdicția se manifestă, este evidentă lipsa unor coliziuni între efectele H.G. nr. 8/2020 și art. 518 alin. (6) din Codul administrativ, aprecierile primei instanțe de judecată din această perspectivă, bazate pe principiul unde legiuitorul nu distinge nici interpretul nu poate să distingă, fiind greșite. Instanța de recurs urmează să constate că obiectul de reglementare al H.G. nr. 8/2020 vizează aspecte cu totul diferite, neimplicând în vreun fel reorganizări care să vizeze funcții publice din cadrul Ministerului Finanțelor Publice, inexistând prin urmare vreo suprapunere de efecte juridice între cele două reglementări.

Considerațiile instanței, pe lângă faptul că sunt greșite, exced și limitelor unei aparențe de nelegalitate, instanța tranșând pe fond conținutul H.G. nr. 8/2020 în raport de care s-a apreciat depășit termenul de 6 luni prevăzut de lege. Raționamentul viciat și profund părtinitor al instanței face trimitere și la avizul favorabil al Ministerului Justiției transmis prin Adresa nr. x/13.05.2020. În loc să se limiteze la prezumția de legalitate a actului administrativ prin efectul juridic evident favorabil al adresei emise de o instituție avizatoare, instanța contestă și invalidează conținutul acestui aviz.

Instanța s-a îndepărtat cu mult de o simplă "pipăire a fondului", răsturnând până și aparenta de legalitate a altor înscrisuri conexe actului administrativ, de altfel necontestate de vreo parte din dosar. Dimpotrivă, reclamantul s-a prevalat de acest aviz, dar evident într-un mod trunchiat, spre a-și fundamenta cererea de suspendare exclusiv din perspectiva pretinsei încălcări a art. 518 alin. (6) din Codul administrativ cu referire la termenul de șase luni. În concret, în temeiul rapoartelor de activitate favorabile ale structurii juridice ale Ministerului Finanțelor Publice și ținând cont de evaluarea efectuată de Direcția Generala de Audit Intern, prin care s-a reținut un grad ridicat de conformare a modului in care structura juridică, în forma Direcției Generale Juridice, își aduce la îndeplinire responsabilitățile încredințate prin Regulamentul de organizare și funcționare, instanța consideră măsura reorganizării drept arbitrară, nefiind îndeplinită cerința de la art. 518 alin. (6) din Codul administrativ.

Instanța critică și înlătură per se aspectele reținute de inițiatorul proiectului de act normativ în cuprinsul Notei de fundamentare, unde se menționează expres că reorganizarea are la bază măsuri din punct de vedere managerial, a apreciat într-un mod cel puțin discutabil că reorganizarea, chiar și în aceste condiții, ar fi o "măsură arbitrară". Oricum, aceste aspecte sunt cu certitudine exclusiv în sarcina instanței care urmează a se pronunța cu privire la legalitatea H.G. nr. 380/2020.

Documentele avute în vedere de instanță nu sunt recente și nu răspund nevoilor actuale de restructurare, nefiind administrat material probator relevant în aceasta privință, din moment ce instanța nu a fost învestită cu anularea pe fond a H.G. nr. 380/2020. Dincolo de interpretările doctrinare privind relația dintre oportunitate și legalitate, este clar faptul ca oportunitatea vizează conformitatea actului administrativ cu scopul legii.

Instanța efectiv speculează aspecte, desigur, tot în favoarea reclamantului, printr-o interpretare investigativă care golește de conținut sensul unei cereri de suspendare întemeiate pe art. 14 din Legea nr. 554/2004, cu ignorarea deliberată a contextului integral în care lansează aceste considerente la care a ajuns prin preluarea și prelucrarea selectivă a anumitor aspecte afirmate întocmai de către reclamant.

Prima instanță reține în mod nelegal și netemeinic încălcarea prevederilor Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică și prevederile H.G. nr. 561/2009, precum și nerespectarea procedurilor interne de elaborare a proiectului de act normativ. Subliniază interpretarea părtinitoare și în afara cadrului legal reglementat de art. 14 din Legea contenciosului administrativ, instanța neîndicând care este aparența de nelegalitate în raport de dispozițiile art. 3 lit. e) din Legea nr. 52/2003.

În concret, reclamantul a luat la cunoștință în prealabil de proiectul H.G. nr. 380/2020, sens în care a și formulat un punct de vedere prin Memoriul înregistrat sub nr. x/08.05.2020. Cu toate acestea, în fața unor dovezi evidente că scopul legii a fost atins, acela de a permite persoanelor interesate să fie informate și să își exprime un punct de vedere, instanța consideră necesar a fi probată urgența adoptării, ignorând o data în plus specificul cererii de suspendare și faptul că reclamantul nu a fost prejudiciat din acest punct de vedere, atât timp cât și-a exercitat opoziția vehementă față de proiectul pus în dezbatere publică.

De asemenea, instanța retine drept o "aparență de nelegalitate" și faptul că nu au fost respectate procedurile interne de elaborare a proiectului Hotărârii de Guvern, cu precădere neimplicarea Direcției Generale Juridice și a Direcției Generale de Management al Resurselor Umane din Ministerul Finanțelor Publice în activitatea de redactare și avizare a proiectului de act normative. Instanța de recurs urmează să aibă în vedere că neimplicarea departamentelor interne într-un proces de reorganizare a instituției nu reprezintă un demers care să condiționeze valabilitatea actului administrativ în cauză, acestea neavând un rol decizional cu privire la adoptarea masurilor vizate prin Hotărârea de Guvern. A arătat în mod expres instanței de fond omisiunea chiar a reclamantei de a indica textele de lege în raport de care propune efectuarea examenului sumar de legalitate a H.G. nr. 380/2020.

Aparența de legalitate necesar a fi analizată de instanța de judecată trebuie să nu implice examinarea fondului cauzei și cu certitudine să nu vizeze chestiuni de cutume interne sau de buna guvernare lipsite de temei legal, astfel de limite fiind încălcate flagrant de prima instanță învestită în soluționarea prezentei cereri de suspendare.

Învederează atât imparțialitatea vădită a structurilor vizate de reorganizare raportat la memoriile adresate Ministrului Finanțelor Publice, prin care contestă vehement procedura de reorganizare, cât și incompatibilitatea persoanelor implicate, cum este cazul reclamantului, sens în care demersurile legale efectuate demonstrează o data în plus că un proiect de lege vizând restructurarea inclusiv a acestor entități nu ar fi putut fi elaborat chiar de persoanele vizate de H.G. nr. 380/2020. În realitate, actul normativ a îndeplinit procedura de adoptare reglementată de H.G. nr. 561/2009, autoritățile publice cărora le-a fost solicitat avizul au emis aviz favorabil, există avizul Consiliului legislativ, avizul Ministerului de Justiție, avizul ANFP anterior și ulterior și avizul Ministerului Muncii și Protecției Sociale.

Prima instanță reține în mod nelegal și netemeinic încălcarea prevederilor art. 9 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 și a dispozițiilor art. 487 - 489 din Codul administrativ. Și în privința acestor argumente, instanța răstoarnă din temelii prezumția de legalitate a H.G. nr. 380/2020, îmbrățișând integral raționamentul viciat prezentat de reclamant.

Nu poate fi vorba de lipsa avizului Consiliului Legislativ in condițiile în care proiectul H.G. nr. 380/2020 a fost avizat favorabil de Consiliului Legislativ conform Adresei nr. x/11.05.2020, au fost observații și propuneri referitoare Ia aspecte formale de tehnică legislativă, după cum se poate observa din simpla lecturare a documentului. Prin urmare, în ce măsură forma finală a H.G. nr. 380/2020 este rezultată în urma inserării tuturor observațiilor primite de la instituțiile avizatoare urmează a fi clarificată de instanța fondului care va dispune asupra legalității H.G. nr. 380/2020. Aparența de legalitate este în favoarea pârâtului și intervenientului prin existența certă a avizului Consiliului Legislativ.

Invocă și Recomandarea nr. R (89) 8 din 13 septembrie 1989 a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei cu privire la protecția juridică provizorie în materie administrativă, prin care se solicită autorității jurisdicționale competente ca, "atunci când executarea unei decizii administrative este de natură să provoace daune grave, dificil de reparat, persoanelor particulare cointeresate de această decizie - să ia măsuri de protecție provizorii corespunzătoare. în limitele competenței sale și fără ca, astfel, să influențeze în vreun fel soluția asupra fondului, cu atât mai mult atunci când există un argument juridic aparent valabil în raport cu elementele de legalitate ale actului administrativ contestat". Or, prima instanța a prejudiciat fondul cauzei prin aprecierile de substanță constatate și doar formal intitulate indicii de nelegalitate.

Este și cazul aspectelor privind necesitatea consultării comisiei paritare, instanța efectuând comparații cu situații similare, iar nu identice, pentru a concluziona asupra obligativității unui astfel de aviz. În acord cu art. 489 alin. (2) din Codul administrativ, avizele comisiilor paritare sunt "consultative", neavând prin urmare valența influențării/afectării legalității actului administrativ în discuție cu privire la conținutul acestuia. De altfel, comisiile paritare nu au invocat vreun viciu de nelegalitate în adoptarea H.G. nr. 380/2020, interpretarea primei instanțe este excesiv de formalistă în condițiile in care nici nu se află în ipoteza existenței unui aviz conform.

Instanța a desconsiderat inclusiv argumentul privind analizarea balanței dintre interesul public versus cel privat, interesul public al punerii în executare a H.G. nr. 380/2020 prevalând asupra interesului privat al reclamantului de a fi blocată procedura de reorganizare internă a Ministerului Finanțelor Publice, în special că prejudiciul iminent și urgența unei asemenea măsuri nu sunt justificate. Face trimitere și la jurisprudenta europeană, cele dispuse de Tribunalul Uniunii Europene în cauza Cauza T-235/15 R. Așadar, instanța a omis să pună în balanță impactul admiterii cererii de suspendare versus efectele respingerii cererii, considerând fără urmă de echivoc că măsura suspendării reprezintă o garanție a respectării principiului legalității. În schimb, nu se află în situația în care interesul privat și chiar o anumită dimensiune a interesului public ar putea fi prejudiciate grav și iremediabil.

Recurentul intervenient a invocat și neîndeplinirea condiției unei pagube iminente, interpretarea contrară inclusiv jurisprudenței instanței supreme. Dacă ar accepta această ipoteză, ar însemna că cererile de suspendare ar deveni regula, iar nu excepția, în virtutea faptului că urmăresc să preîntâmpine orice efecte ale executării unui act administrativ, indiferent ce tip de paguba/prejudiciu ar produce. În schimb, în virtutea măsurii cu caracter de excepție, pentru a fi îndeplinită condiția pagubei iminente este necesar să fie probat un prejudiciu grav și iremediabil, foarte însemnat, putând consta, de exemplu, în executarea silita a imobilului în care locuiește persoana, la situații privind declanșarea falimentului sau privind demolarea unor construcții, fiind vorba despre consecințe greu sau imposibil de recuperat.

Recurentul intervenient a solicitat și respingerea ca inadmisibile și cenzurarea cheltuielilor de judecată, iar în subsidiar a apreciat că se impune diminuarea cuantumului cheltuielilor de judecată acordate reclamantului, în raport de art. 451 alin. (2) din C. proc. civ., având in vedere caracterul excesiv al acestora, în raport de complexitatea cauzei și de activitatea concretă realizată de avocat. Cheltuielile de judecată se acordă având în vedere culpa părții adverse, iar culpa, în sensul procesual specific acordării cheltuielilor de judecată, va fi stabilită cu certitudine doar în cazul analizării pe fond a legalității actului administrativ în discuție.

Intimatul A. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursurilor ca nefondate.

Cu privire la presupusa încălcare de către instanța de judecată a procedurii de soluționare a excepției lipsei de interes, instanța apreciază în mod corect că pronunțarea pe cale de excepție cu privire la existența unei vătămări a unui drept recunoscut de lege sau a unui interes legitim nu poate fi analizata decât în cadrul unei acțiuni în anulare întrucât presupune antamarea fondului cauzei. Prin urmare, motivul invocat pentru susținerea excepției lipsei de interes nu poate fi valorificat decât în cadrul unei acțiuni în anulare, iar nu în cea de suspendare care se circumscrie strict motivelor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, și anume existența plângerii prealabile, a cazului bine justificat și a pagubei iminente.

Referitor la motivele de recurs pe care recurentul le circumscrie prevederilor art. 488 pct. 8) din C. proc. civ., plecând de la principiul aplicat și recunoscut de jurisprudența constantă, oportunitatea emiterii unui act administrativ reprezintă o componentă a legalității acestuia, iar oportunitatea vizează momentul și condițiile emiterii actului, consideră că instanța de fond a făcut o corectă analiză a motivelor de nelegalitate invocate și a constatat că o parte din acestea se pretează la o analiză prima facie.

În continuare, intimatul pârât a reluat pe scurt motivele de nelegalitate invocate pe care instanța fondului a considerat că se pretează la o analiză prima facia.

A arătat că Hotărârea de Guvern a fost emisă cu încălcarea prevederilor art. 518 alin. (6) din Codul administrativ, fiind emisă într-un interval mai mic de 6 luni consecutive de la ultima reorganizare. Dincolo de argumentele juridice vizând încălcarea de către pârât a art. 518 din Codul administrativ, raportat la "viziunea" Guvernului privind competența instanțelor de judecată de a cenzura (prin anulare) actele administrative nelegale de reorganizare/restructurare a ministerelor, a subliniat că actul administrativ nu a fost temeinic justificat/motivat, așa cum cer în mod expres prevederile art. 518 alin 6) din Codul administrativ. O motivare rezumată la voința exclusivă a emitentului nu constituie, juridic, o fundamentare. Ministerul Justiției a atras atenția inițiatorului cu privire la nerespectarea cerinței legale în două rânduri (prin avizul nr. x/2020 emis pentru primul proiect de reorganizare retras de la publicare de ministrul finanțelor publice și nr. 36907/2020 emis pentru al doilea proiect de reorganizare, care a devenit H.G. nr. 380/2020), cu privire la insuficienta motivare a măsurilor dispuse prin actul administrativ.

A menționat că rezultă din însuși modul superficial și tendențios prin care inițiatorul a încercat să motiveze pretinsa necesitate a destructurării Direcției Generale Juridice caracterul abuziv al coordonatelor în care Hotărârea Guvernului prezintă situația Direcției Generale Juridice până la apariția hotărârii de Guvern.

În cazul H.G. nr. 380/2020 nu s-au respectat prevederile Legii nr. 52/2003, fapt care atrage nelegalitatea actului administrativ cu caracter normativ. Nici Guvernul, prin motivele de recurs, nu contestă că la adoptarea H.G. nr. 380/2020 nu au fost respectate prevederile Legii nr. 52/2003, dar consideră că pentru faptul că Direcția generală juridică a formulat un memoriu pe data de 08.05.2020, după adoptarea în Guvern a primului proiect de reorganizare, abandonat ulterior, înseamnă că intimatul reclamant nu are un prejudiciu prin nerespectarea acestor prevederi legale.

În adoptarea hotărârii Guvernului nu a fost consultată Comisia paritară constituită la nivelul Ministerului Finanțelor Publice (art. 487-489 din Codul administrativ). Deși dezideratul declarat de pârât este cel de a îmbunătăți activitatea Ministerului Finanțelor Publice, Comisia paritară constituită la nivelul autorității nu a fost consultată/informată cu privire la demersul inițiatorului (MFP) sau al emitentului.

Ulterior depunerii plângerii prealabile, Ministerul Finanțelor Publice a emis o opinie scrisă potrivit căreia "chiar și dacă aspectele învederate de către reclamant s-ar susține, avizele comisiilor paritare sunt consultative, neavând prin urmare valența influențării/afectării legalității actului administrativ în discuție". Deși există tentația de a prezenta argumente juridice față de această afirmație fără fundament juridic, se rezumă doar să precizeze că de esența avizului consultativ este faptul că el este obligatoriu să fie cerut și obținut, fără a fi obligatoriu conținutul său.

H.G. nr. 380/2020 a fost adoptată fără avizul Consiliului Legislativ și al Consiliului Economic și Social. Așa cum a arătat prin acțiunea introductivă, doar pentru proiectul de Hotărâre de Guvern de reorganizare inițial aprobat în ședința din 7 mai 2020 și ulterior retras de la publicare s-a emis un aviz al Consiliului Legislativ, dar ulterior adoptării acesteia în ședința de Guvern. în ceea ce privește proiectul adoptat în ședința din 14 mai 2020, devenit H.G. nr. 380/2020, nu a existat avizul Consiliului Legislativ așa cum rezultă în mod explicit din adresa acestei instituții înregistrată cu numărul x din 8 septembrie 2020.

Cu privire la condiția prevenirii riscului producerii unei pagube iminente, a arătat că, prin H.G. nr. 380/2020, funcția de director general al Direcției Generale Juridice, ocupată de reclamantul intimat, este desființată, în acest fel sunt afectate: dreptul la cariera de funcționar public, dreptul la salariu corespunzător funcției publice ocupate prin concurs cu dovedirea competențelor, stabilitatea în funcția publica. In plus, realizarea unor reorganizări succesive, repetate, la intervale scurte de timp, realizate prin hotărâri de Guvern, cu consecința înființării/desființării/reînființării de posturi și a modificării de competențe și atribuții sunt de natură să determine o instabilitate instituțională într-un domeniu important, cel juridic. În aceste condiții, a susține că în procedura de reorganizare nu s-a produs nicio vătămare a drepturilor sale este vădit neîntemeiat.

În recurs, părțile au administrat proba cu înscrisuri.

Examinând sentința recurată prin prisma motivelor de casare invocate prin cele două recursuri formulate, prevăzute de art. 488 pct. 5), 6) și 8) din C. proc. civ., prin care se instituie exclusiv un control de legalitate a hotărârii judecătorești recurate, Înalta Curte constată următoarele:

Prin sentința recurată a fost admisă în parte cererea formulată de reclamantul A. și s-a dispus suspendarea executării Hotărârii Guvernului nr. 380/2020 pentru modificarea H.G. nr. 34/2009 privind organizarea și funcționarea Ministerului Finanțelor Publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 408/18.05.2020, în ceea ce privește Art. I pct. 3 - Anexă, referitor la desființarea Direcției Generale Juridice și înlocuirea acestei structuri cu două noi structuri - Direcția Juridic și Reglementare și Direcția Contencios, până la pronunțarea instanței de fond.

În ceea ce privește motivele de recurs invocate de recurentul pârât Guvernul României privind faptul că este eronată și nelegală calificarea dată de către instanță actului administrativ supus suspendării, întrucât H.G. nr. 380/2020 este un act administrativ cu caracter individual și nu normativ, nu sunt de natură să conducă la concluzia că instanța de fond, în vederea soluționării cererii de suspendare, cerere în care se efectuează o cercetare sumară a aparenței dreptului, a apreciat în mod eronat asupra caracterului normativ al hotărârii de guvern.

Actele administrative se clasifică în acte administrative cu caracter normativ și acte administrative cu caracter individual în funcție de întinderea efectelor juridice pe care le produc. Actele administrative cu caracter normativ conțin reglementări cu caracter general, impersonale, cu aplicabilitate generală, iar actele administrative cu caracter individual produc efecte, de regulă, față de o persoană sau față de mai multe persoane, nominalizate expres în cuprinsul acestor acte, sau se adresează unor subiecte determinate.

La nivel de aparență, H.G. nr. 380/2020 prezintă caracteristicile unui act administrativ cu caracter normativ. În acest sens, se observă că H.G. nr. 380/2020 modifică H.G. nr. 34/2009 privind organizarea și funcționarea Ministerului Finanțelor Publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 52 din 28 ianuarie 2009, cu modificările și completările ulterioare, act normativ emis în temeiul art. 108 din Constituția României, republicată, art. 40 alin. (1) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor, cu modificările și completările ulterioare, precum și art. 8 și art. 19 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 221/2008 pentru stabilirea unor măsuri de reorganizare în cadrul administrației publice centrale,

Dispozițiile art. 19 din O.U.G. nr. 221/2008 prevăd că "(1) În termen de 30 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență, ministerele nou-înființate, prevăzute la art. 1-17, vor supune Guvernului spre adoptare proiectele de acte normative pentru reglementarea măsurilor privind organizarea și funcționarea lor", precizând, astfel, faptul că reglementarea măsurilor privind organizarea și funcționarea ministerelor se realizează prin acte normative. În întregul cuprins al Notei de fundamentare care a stat la baza adoptării H.G. nr. 280/2020, de asemenea, se indică faptul că Hotărârea de Guvern este act normativ.

Motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 5) din C. proc. civ., "când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității", invocat prin ambele cereri de recurs, care se referă la neregularități de ordin procedural sancționate cu nulitatea de prevederile art. 174 din C. proc. civ., conform cărora nulitatea ca fiind sancțiunea care lipsește total sau parțial de efecte actul de procedură efectuat cu nerespectarea cerințelor legale, de fond sau de formă, este nefondat.

Instanța de fond a reținut în mod corect, față de motivele invocate privind lipsa de interes a reclamantului în promovarea cererii de suspendare executare, că procedura prin intermediul căreia se poate solicita anularea unui act administrativ este la îndemâna persoanei care se consideră vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ, un motiv de nelegalitate invocat pe calea unei acțiuni în contenciosul administrativ putând constitui cauză de anulare numai în condițiile în care neregularitatea vatămă un drept subiectiv sau un interes legitim al reclamantului, anularea actului fiind întotdeauna condiționată de dovedirea vătămării, că, nefiind învestită cu o acțiune în anularea H.G. nr. 380/2020, împrejurarea că reclamantul are sau nu are calitatea de "persoană vătămată", în sensul art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, excedează limitelor învestirii în cererea de suspendare executare, fiind un aspect care urmează a fi analizat de instanța învestită cu acțiunea în anulare a actului administrativ menționat, că excepția lipsei de interes a reclamantului este în realitate o apărare de fond care poate fi valorificată într-o eventuală acțiune în anulare, dar nu poate face obiectul analizei în cadrul cererii de suspendare, a c