ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 580/2020

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Iași, sub nr. x/2017 reclamanta Unitatea Administrativ-Teritorială comuna Tutova, jud. Vaslui a chemat în judecată pe pârâta Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice si Fondurilor Europene-MDRAPFE, (succesor în drepturile si obligațiile Ministerului Dezvoltării Regionale si Administrației Publice -MDRAP) solicitând anularea notificării transmisă de către M.D.RA.P. conform adresei nr. x/12.01.2017.

Soluția instanței de fond Prin sentința nr. 159 din 30 octombrie 2017, Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ-Teritorială comuna Tutova, jud. Vaslui reprezentata prin primar A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene (fost Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice) și, pe cale de consecință, a dispus anularea notificării transmisă de către M.D.RA.P. conform adresei nr. x/12.01.2017. 1.

Calea de atac a recursului exercitată în cauză și motivele înfățișate Împotriva hotărârii instanței de fond a promovat recurs pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației (fost Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice) în condițiile art. 493 C. proc. civ. Criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, din perspectiva motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., fără a le dezvolta pe fiecare separa, recurentul-reclamant a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței atacate și, în rejudecare, respingerea acțiunii formulată de reclamant, ca neîntemeiată. Reiterând modalitatea de soluționare a cauzei și în contextul unei succinte prezentări a situației de fapt, recurentul-pârât a arătat, în esență, că hotărârea atacată este nelegală întrucât instanța de fond a ignorat conținutul textelor legale incidente în cauză. Arată că aceste prevederi se regăsesc și în cadrul Normelor metodologice aprobate prin Ordinul ministrului dezvoltării regionale și administrației publice nr. 1851/2013, pentru punerea în aplicare a prevederilor O.U.G. nr. 28/2013, unde la art. 17 alin. (7) și alin. (8) se stipulează următoarele: "(7) în cazul în care beneficiarii utilizează sumele transferate cu nerespectarea prevederilor legate sau contractuale, Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice notifică beneficiarii cu privire la prevederile încălcate, și solicită restituirea în termen de 30 de zile calendaristice a sumelor decontate necuvenit. (8) în situația în care beneficiarii nu restituie sumele decontate necuvenit în termenul stabilit, Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice solicită în scris Ministerului Finanțelor Publice sistarea alimentării atât cu cote defalcate din impozitul pe venit, cât și cu sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru echilibrare, cu excepția plăților pentru achitarea drepturilor salariale și a contribuțiilor aferente atunci când nu pot fi asigurate din venituri proprii. Alocarea și utilizarea cotelor defalcate din impozitul pe venit și a sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru echilibrarea bugetelor locale care au fost sistate în condițiile altor acte normative se mențin". Așadar, ceea ce nu reține instanța de fond este tocmai faptul că MDRAPFE poate deconta doar lucrări efectuate cu respectarea prevederilor legale și numai în limitele prevăzute de contractele de finanțare, iar în caz contrar, suportarea cheltuielilor efectuate se va face de către beneficiari. A mai subliniat recurentul că, în această situație, contractul de lucrări nu este subordonat contractului de finanțare (de altfel, acordul contractual nr. x a fost încheiat în 2008, cu mult timp înainte de încheierea contractelor de finanțare dintre MDRAPFE și UAT Comuna Tutova). Așadar, MDRAPFE și-a asumat obligația să deconteze cheltuielile efectuate de către reclamantă, în calitate de beneficiar, cu condiția ca acestea să respecte toate dispozițiile legale incidente și pe cele contractuale (respectiv pe cele ale contractului de finanțare). În ceea ce privește critica reclamantei referitoare la faptul că MDRAPFE avea cunoștință de cesiunea efectuată și putea să refuze efectuarea plății, consideră că aceasta nu constituie un argument pertinent, întrucât s-ar putea trage concluzia că, în situația în care nu este sesizată/constatată încălcarea legii la momentul depunerii cererii de plată, aceasta devine automat legală. Mai mult, la data încheierii contractului de finanțare nr. x/19.05.2015, nu avea cunoștință de cesiunea acordului contractual nr. x/20.10.2008, întrucât potrivit prevederilor art. 11 alin. (2) din O.U.G. nr. 28/2013 în forma în vigoare la data acordării finanțării se precizau următoarele: "Beneficiarii au obligația să transmită consiliilor județene toate documentele necesare monitorizării și finanțării prin program a obiectivelor de investiții și sunt responsabili pentru realitatea, exactitatea și legalitatea datelor prezentate". Astfel, obligativitatea beneficiarilor de a depune documentele necesare în vederea obținerii finanțării pentru obiective de investiții a survenit prin modificările aduse actului normativ, respectiv august 2015, adică după data încheierii contractului de finanțare între instituția noastră și reclamantă. Recurenta era obligat să efectueze decontările în baza contractului de finanțare încheiat în cadrul PNDL, numai în măsura în care beneficiarul respecta legea și dispozițiile contractului de finanțare. Mai susține recurentul că, în cauza dedusă judecății, tocmai prin înlocuirea cu un terț a persoanei juridice cu care s-a încheiat contractul de achiziție publică, se consideră o modificare a unei clauze esențiale a contratului și se impune efectuarea unei noi proceduri de achiziție publică. În concluzie instanța de fond a nesocotit incidența în cauză dispozițiilor O.U.G. nr. 34/2006, act normativ ce reprezintă transpuneea în legislația națională a Directivelor nr. 2004/18/CE și nr. 200/17/CE care au înlocui Directiva 92/50/CEE.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea formulată intimata-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Tutova, a solicitat respingerea recursului ca nefondat. În dezvoltarea apărărilor, intimata a arătat că, în ceea ce privește contractul de cesiune, acesta a fost pus la dispoziția pârâtului încă din anul 2012 datorita obligativității de a depune actele aferente proiectului. Nu se poate invoca acum la momentul la care lucrările sunt practic finalizate, sumele de bani decontate, sa se constate ca de fapt si de drept ar trebui sa restituie suma de 1.818.000 ron ca fiind neeligibilă. Apreciază intimata că nu exista premisele unei solicitări de restituire de fonduri care sa aibă o baza corecta si legală. 1.

Procedura de soluționare a recursului Prin rezoluția completului învestit cu soluționarea dosarului din data de 19 noiembbrie 2019, a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 5 februarie 2020, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigențelor dispozițiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., față de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, și față de întreg probatoriul administrat, prin raportare la normele legale incidente, incluzând dezlegările date în cursul soluționării căii de atac cu care a fost investită, Înalta Curte, în urma propriului demers de verificare a actelor și lucrărilor dosarului reține că recursul de față este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. În prealabil, Înalta Curte constată că prin criticile de recurs formulate, recurentul procedează la reiterarea aspectelor invocate în fața instanței de fond, cărora li s-a răspuns în mod corect în considerentele hotărârii recurate, condiții în care nu va relua argumentele expuse de judecătorul fondului, ci se va limita, doar, la analiza criticilor care se circumscriu unor veritabile motive de recurs. Din actele și lucrările dosarului reiese că în fapt, intimata-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Tutova, în anul 2008 a organizat o licitație deschisă pentru obiectivul de investiții -"modernizare drum comuna DC76 Crivesti-Vizureni și drum vicinal 872 având o lungime de 4040 km comuna Tutova județ Vaslui, fiind astfel acordul contractul cadru nr. x/20.1O.20O8, cu S.C. B. S.A., în calitate de antreprenor. Ulterior, S.C. B. S.A. a încheiat cu S.C. C. S.R.L. Călărași contractul de cesiune nr. x/10.12.2011, prin care a transferat acestuia din urmă, drepturile și obligațiile prevăzute în acordul contractual nr. x/20.10.2008, UAT Comuna Tutova fiind parte în contract în calitate de beneficiar. În vederea finalizării obiectivului menționat mai sus, conform H.G. 577/19, MDRAP, în calitate de succesor în drepturi a MLPAT, a încheiat cu UAT Tutova contracte de finanțare în anii 2013, 2014 și 2015 ca urmare a includerii la finanțare a obiectivului investiții în Programul național de dezvoltare locală (PNDL), aprobat prin O.U.G. nr. 28/2013. În derularea contractelor de finanțare, UAT Comuna Tutova a transmis către MDRAP între altele, o copie a acordului contractual nr. x/2008 și a contractului de cesiune nr. 1628/10 . 12. 2011. Ca atare, având în vedere că documentele transmise, evidențiază nerespectarea prevederilor legale în materia achizițiilor publice, în vigoare la data încheierii contractului de cesiune, autoritatea pârâtă a apreciat că încheierea contractului de cesiune contravine prevederilor art. 2 alin. (2) și a prevederilor art. 204 1 din O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servici modificările și completările ulterioare (O.U.G. nr. 34/2006), aplicabilă până la data de 26.05.2016. Mai mult, a concluzionat, prin notificarea emisă că, contractul de cesiune nr. x/10.12.2011 prevede că cesionarul își însușește în totalitate clauzele din acordul contractual x/20.10.2008(își asumă toate obligațiile și va exercita toate drepturile cedentului)..,"încât au fost cesionate atât drepturile, cât și obligațiile aferente acordului contractual x/2008 încheiat cu" S.C. B.. Contrar celor susținute de recurentul-pârât și, în acord cu argumentația judecătorului fondului, Înalta Curte, reține că reclamanta a supus controlului de legalitate notificarea (conform adresei nr. x/12.01.2017) emisă și transmisă de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice (denumit în continuare Minister) prin care se solicită restituirea sumei de 1.818.000,00 RON acordată prin transferuri de la bugetul de stat, prin bugetul instituției, în vederea realizării obiectivului de investiții -"modernizare drum comuna DC76 Crivesti-Vizureni și drum vicinal 872 având o lungime de 4040 km comuna Tutova județ Vaslui, sumă utilizată cu nerespectarea prevederilor O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii. Aferent adresei din 07.03.2012 au fost trimise si documentele acestei investii documente care includeau si contractul de cesiune încheiat la data de 9.12.2011 prin care executant devenea S.C. C. S.R.L. în asociere cu S.C. D. S.R.L. În urma analizei dosarului trimis, deci inclusiv a contractului de cesiune, intimata-reclamantă a fost înștiințată în anul 2013 asupra faptului ca obiectivul a fost aprobat spre finanțare si au fost invitați la Consiliul Județean Vaslui pentru semnarea contractului de finanțare nr. x/11.06.2013. În anul 2014 MDRAP, prin Consiliul Județean Vaslui, a solicitat toate documentele aferente investiției Modernizare DC 76 Crivesti-Vizureni și drum vicinal 872 iar, prin adresa x din 07.03.2014, s-au pus la dispoziția recurentului-pârât documentele solicitate. În susținerea dispoziției de restituire a finanțării acordate Ministerul pârât s-a prevalat de prevederile contractelor de finanțare care califică ca neeligibile cheltuielile cu achiziții de lucrări neconforme prevederilor legale în materie și a dispozițiilor art. 10 1 din O.U.G. nr. 28/2013 și art. 1341 alin. (1) din C. civ. Soluția primei instanțe, de admitere a acțiunii și de anulare a notificării contestate, este legală, reflectând interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale pertinente în raport cu situația de fapt rezultată din probele administrate în cauză. Criticile recurentului referitoare la faptul că nu cunoștea și nu putea să cunoască documentația necesară obținerii finanțării, deoarece aceasta era depusă de către potențialii beneficiari la Consiliile Județene care procedau la selecția/eligibilitatea/prioritizarea obiectivelor de investiții și transmiteau instituției pârâte numai lista centralizată a beneficiarilor sunt neîntemeiate. Este de precizat că instanța de fond a reținut că ministerul recurent a avut cunoștință de contractul de cesiune, astfel că acesta nu mai poate veni după acordarea finanțării în baza acestui contract de cesiune și finalizarea obiectivului în cauză, să invoce faptul că, contractul verificat nu era legal. Sub aceste aspect, recurentul nu se poate prevala de o plată nedatorată, întrucât nu poate fi reținută afirmația conform cu care plata sumelor cu care a fost finanțată intimata-reclamanta ar fi făcute în lipsa oricărei vinovății din partea ministerului recurent. Investiția finanțată în cauză face parte, și este de necontestat sub acest aspect, din categoria investițiilor în continuare, în sensul art. 2 lit. b) din O.U.G. nr. 28/2013, ca fiind acele obiective al căror stadiu de execuție este cel puțin la nivelul documentației tehnico-economice proiect tehnic. Preluarea acestei investiții în cadrul Programului național de dezvoltare locală reglementat prin O.U.G. nr. 28/2013 și continuarea finanțării acesteia presupune îndeplinirea mai multor obligații din partea autorității finanțatoare și a celor finanțate. Obligațiile relevante sunt reglementate la art. 12 din actul normativ menționat mai sus. Astfel norma menționată, în forma în vigoare la data finanțărilor pe anii 2013 și 2014, prevedea că "în vederea decontării fondurilor alocate de la bugetul de stat, unitățile administrativ-teritoriale transmit solicitările de fonduri la consiliile județene, care, după verificarea documentațiilor specifice, le avizează și le transmit în mod centralizat Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice." Aceeași normă, însă în forma în vigoare al momentul acordării finanțării pe anul 2015 prevedea că "în vederea decontării fondurilor alocate de la bugetul de stat, beneficiarii transmit solicitările de fonduri la Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, cu informarea consiliilor județene." În concluzie, în ambele situații, ministerul pârât a avut cunoștință sau se poate presupune în mod rezonabil că a luat la cunoștință de acordul contractual nr. x din 20 octombrie 2008 și a contractului de cesiune nr. x din 10 decembrie 2011, prin a căror încheiere și avizare de către intimata -reclamantă în calitate de autoritate contractantă i se impută încălcarea prevederilor O.U.G. nr. 34/2006, la momentul decontării fondurilor alocate în baza contractelor de finanțare încheiate în anii 2013, 2014 și 2015. Suplimentar, se remarcă că în cauză nu poate fi vorba de o plată nedatorată, obligația acordării finanțării fiind asumată de ministerul recurent și datorată, în consecință, sub rezerva justificării, prin contractele de finanțare nr. x și nr. 2735/2014, care sunt în vigoare și continuă să producă efectele juridice în vederea cărora au fost încheiate. Este adevărat că, potrivit art. 10 1 din O.U.G. nr. 28/2013 "în cazul în care beneficiarii utilizează sumele transferate cu nerespectarea prevederilor legale sau contractuale, Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice notifică beneficiarii cu privire la prevederile încălcate și solicită restituirea în termen de 30 de zile calendaristice a sumelor decontate necuvenit." Însă, această normă a fost introdusă la data de 28.10.2015 prin O.U.G. nr. 46/2015, și produce efecte juridice pentru viitor, aplicându-se faptelor juridice lato sensu care pot fi calificate ca încălcări ale prevederilor legale sau contractuale săvârșite după intrarea în vigoare a acestui act normativ. Or, în cauză, intimatei-reclamante i se impută nerespectarea dispozițiilor legale anterior intrării în vigoare a acestui act normativ și chiar anterior acordării finanțării, așa încât sancțiunea restituirii finanțării întemeiată pe această normă este nelegală. Este de menționat că, cedarea lucrărilor ce a condus la efectuarea acestora de o altă societate,(S.C. C. S.R.L. în asociere cu S.C. D. SRL), în condiții identice subcontractării s-a datorat unei împrejurări pe deplin justificată, în mod obiectiv. Practic, nici nu s-a dovedit că nominalizarea acestui subcontractant în cadrul ofertei operatorului ar fi avut vreun impact cu privire la îndeplinirea criteriilor de calificare/selecție sau la aplicarea criteriului de atribuire și nu s-a modificat cu nimic prețul contractului, în condițiile în care se confirma necesitatea și urgența finalizării lucrărilor, având în vedere faptul că era vorba de o platformă de drum situată în apropierea albiei unui râu. Relevanță au și statuările din cauza C-454/2006 a CJUE (prima întrebare din cele trei) în cuprinsul căreia s-a statuat că în principiu, în situația în care contractantul inițial este înlocuit cu un altul dar primul își păstrează responsabilitatea privind garanția și obligațiile contractuale, nu se poate vorbi de o nouă atribuire și de o încălcare a clauzelor privind contractul de achiziție publică. Nu în ultimul rând, recurentul-pârât M.D.R.A.P. nu a uzat de procedura contestării legalității contractului de cesiune, nu a făcut vreo observație cu privire la legalitatea continuării investițiilor prin cesionarea lucrărilor astfel că intimata-reclamantă nu a mai demarat altă procedură de achiziție publică pentru lucrările rămase, având în vedere că S.C. B. S.R.L. nu a mai dorit sa continue executarea lucrărilor. Prin urmare, în lipsa unei notificări de reziliere a contractelor de finanțare încheiate între părți, acestea continuă să producă efecte, notificarea de restituire a sumelor finanțate în temeiul acestor contracte administrative fiind nelegală. De altfel, la data încheierii cesiunii forma în vigoare a ordonanței 34/2006 nu prevedea interdicția de a cesiona, interdicție ce a fost introdusă ulterior prin modificările ce au intrat in vigoare la data de 12.12.2011 mai exact prin completarea art. 204 cu art. 204 indice 1. Văzând dispozițiile art. 451 C. proc. civ., Înalta Curte va obliga recurentul-pârât Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației la plata sumei de 3.453 RON către intimata-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Tutova - Consiliul Local, reprezentând cheltuieli de judecată. III. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs. Pentru toate considerentele expuse de fapt și de drept expuse, în temeiul art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul formulat de pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației (fost Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice).