ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3927/2020
ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3927/2020 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2020)
Ședința publică din data de 28 iulie 2020
Asupra recursului de față;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanțele cauzei
Obiectul litigiului dedus judecății
Prin cererea înregistrată la data de 23 decembrie 2016 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. S.R.L. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate ("CNAS"):
- anularea notificării nr. x/27.07.2016 transmisă reclamantei de către CNAS prin care le-au fost comunicate datele în vederea stabilirii, declarării și achitării contribuției clawback aferentă trimestrului II al anului 2016;
- anularea adresei nr. x/07.09.2016, prin care CNAS a răspuns contestației administrative formulate de reclamantă împotriva notificării sus-menționate;
- obligarea CNAS la comunicarea valorii consumului de medicamente, suportate din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății, consum aferent vânzărilor reclamantei în trimestrul II 2016.
Hotărârea primei instanțe
Prin sentința civilă nr. 2401 pronunțată în data de 16 iunie 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis cererea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu Casa Națională de Asigurări de Sănătate, a anulat Notificarea nr. x/27.07.2016 emisă de pârâta CNAS și adresa nr. x/07.09.2016 și a obligat pe pârâtă să comunice reclamantei valoarea consumului de medicamente suportate din FNUASS și din bugetul Ministerului Sănătății, aferent vânzărilor reclamantei în trimestrul al II-lea al anului 2016.
Calea de atac exercitată în cauză
Împotriva sentinței civile nr. 2401 pronunțată în data de 16 iunie 2017 de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs Casa Națională de Asigurări de Sănătate, care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și pe fond respingerea acțiunii ca netemeinice.
În susținerea recursului, pârâta a prezentat următoarele critici de nelegalitate:
a) Sunt greșite reținerile instanței de fond, potrivit cărora CNAS a determinat în mod greșit baza de calcul a contribuției, ca fiind egală cu valoarea de compensare a medicamentelor, iar nu cu valoarea vânzărilor plătitorului de contribuție.
În formula de calcul menționată la art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 77/2011, legiuitorul nu face deosebire între consumul de medicamente și valoarea consumului de medicamente, așa cum susține instanța de fond. Unul din elementele acestei formule este consumul total trimestrial de medicamente, care reprezintă de fapt valoarea consumului total trimestrial, iar nu cantitatea acestui consum. Cei care pot stabili trimestrial care este valoarea consumului de medicamente suportate din FNUASS și din bugetul MS, în funcție de procentul de compensare sunt furnizorii de servicii medicale și medicamente, această valoare (acest consum) fiind validată de către casele de asigurări de sănătate.
Astfel, instanța de fond a interpretat în mod eronat prevederile O.U.G. nr. 77/2011, atunci când a susținut că reclamantei ar fi trebuit să i se comunice de către CNAS consumul de medicamente înregistrat în sistemul asigurărilor de sănătate (număr de cutii, bucăți, pastile, etc.) și nu valoarea acestuia.
Totodată, instanța de fond a interpretat în mod greșit prevederile art. 5 alin. (4) din O.U.G. nr. 77/2011, aceste prevederi legale nefăcând referire la consumul de medicamente în sensul pretins de reclamantă și reținut de instanța de fond. Dacă ar fi așa cum a reținut instanța de fond, s-ar pune întrebarea cum pot fi decontate din FNUASS și din bugetul MS cutii de medicamente, pastile, etc., fără ca acest consum să aibă o valoare pecuniară.
În conformitate cu prevederile art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 77/2011, cu modificările și completările ulterioare, la determinarea valorii consumului, precum și în modul de calcul al contribuției trimestriale, nu se au în vedere vânzările realizate de către DAPP, ci consumul de medicamente aferent vânzărilor fiecărui DAPP. Dacă legiuitorul ar fi dorit să se raporteze doar la vânzările realizate de DAPP, nu ar fi făcut referire expresă la consumul raportat de furnizorii de servicii medicale caselor de asigurări de sănătate. Mai mult, procentul "p" se aplică valorii consumului centralizat de medicamente aferente unui DAPP pentru un trimestru. În accepțiunea O.U.G. nr. 77/2011, cu modificările și completările ulterioare, vânzările realizate de către reclamantă nu au relevanță în stabilirea, calcularea și declararea contribuției trimestriale, legiuitorul reglementând expres că, la calculul contribuției trimestriale, se au în vedere datele aferente valorii consumului din sistemul asigurărilor sociale de sănătate, respectiv medicamentele eliberate asiguraților.
Consumul trimestrial de medicamente poate să difere de vânzările trimestriale ale DAPP-urilor, acest consum fiind cunoscut doar de către furnizorii de servicii medicale și medicamente, care raportează consumul de medicamente către casele de asigurări de sănătate, în conformitate cu prevederile art. 5 alin. (4) și (5) din O.U.G. nr. 77/2011, cu modificările și completările ulterioare.
b) În mod greșit a reținut instanța de fond că notificarea nu îndeplinește cerința motivării, respectiv nu conține motivarea în fapt.
În preambulul notificării este menționat temeiul de drept al emiterii ei respectiv dispozițiile Legii nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, cu modificările și completările ulterioare, precum și ale O.U.G. nr. 77/2011, cu modificările și completările ulterioare.
În ceea ce privește starea de fapt, prin adresa ce face obiectul acțiunii de față s-a adus la cunoștință procentul de contribuție pentru trimestrul II 2016, precum și consumul de medicamente pentru trimestrul II 2016 suportat din FNUASS și din bugetul MS aferent reclamantei, în conformitate cu dispozițiile O.U.G. nr. 77/2011, cu modificările și completările ulterioare.
Prin notificarea transmisă, CNAS a comunicat intimatei-reclamante datele necesare pentru a calcula contribuția trimestrială aferentă trimestrului II 2016, astfel că susținerea instanței de fond referitoare la nemotivarea notificării a cărei anulare se solicită este neîntemeiată.
Apărări formulate în cauză
Intimata-reclamantă a depus întâmpinare și, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a soluției instanței de fond.
II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului
Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate este fondat, pentru următoarele considerente:
Instanța de fond a analizat două dintre motivele de nelegalitate a notificării invocate prin cererea introductivă, pe care le-a găsit întemeiate, motiv pentru care a admis cererea reclamantei și a anulat atât notificarea nr. x/27.07.2016, cât și adresa nr. x/07.09.2016 de soluționare a plângerii administrative prealabile.
Toate cele două motive de nelegalitate au fost reținute pe baza unei greșite interpretări și aplicări a cadrului normativ incident.
Astfel, instanța de fond a reținut că notificarea nu îndeplinește o cerință esențială a oricărui act administrativ, care constituie o condiție de legalitate a acestuia, anume de a prezenta în mod clar și neechivoc raționamentul instituției emitente a actului. Notificarea conține o motivare insuficientă în fapt care, arată instanța de fond, nu ar permite reclamantei verificarea informaților pe baza cărora urmează să calculeze și să declare contribuția prevăzută de art. 1 și art. 3 din O.U.G. nr. 77/2011, cu încălcarea principiului transparenței fiscale, conform căruia contribuabilului trebuie să i se ofere posibilitatea de a cunoaște și înțelege modul de constituire a bazei de impunere.
Susținerile instanței de fond sunt eronate întrucât prin notificare s-au pus în aplicare întocmai prevederile O.U.G. nr. 77/2011 conform cărora CNAS transmite în format electronic persoanelor obligate la plata contribuției consumul centralizat de medicamente înregistrat corespunzător datelor din sistemul de asigurări sociale de sănătate, pe baza acestor informații efectuându-se de către persoana obligată la plată stabilirea, calculul și declararea contribuției.
Cu alte cuvinte, potrivit dispozițiilor exprese ale O.U.G. nr. 77/2011 care instituie contribuția și stabilește procedura de calcul și declarare a ei, obligația CNAS este de a transmite consumul centralizat înregistrat corespunzător datelor din sistemul de asigurări, iar nu de a comunica explicații cu privire la valoarea înregistrată a acestui consum.
Instanța de fond nu a arătat care ar fi temeiul legal care ar impune instituției publice pârâte să completeze notificarea cu alte explicații/detalii privitoare la valoarea consumului.
De altfel, Curtea Constituțională a fost sesizată repetat cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor O.U.G. nr. 77/2011, și, în special, ale art. 1, art. 3, art. 5 și art. 6 din ordonanță, astfel cum a fost modificată și completată de O.G. nr. 17/2012, cu motivarea că ar contraveni prevederilor constituționale ale art. 31 alin. (1) privind dreptul la informație, deoarece sistemul creat de O.U.G. nr. 77/2011 nu conferă contribuabilului posibilitatea de a solicita și de a obține informațiile direct de la farmacii și spitale, în ceea ce privește consumul total de medicamente pe baza căruia se stabilește valoarea taxei datorate.
Curtea Constituțională a statuat, atât prin decizia nr. 144/2015, cât și prin decizia nr. 789/2015 că transmiterea în format electronic a datelor necesare pentru calculul contribuției trimestriale nu este de natură a contraveni dispozițiilor constituționale invocate, ci reprezintă o consecință a eliminării barierelor administrative, în scopul instituirii unei proceduri caracterizate prin simplificare și celeritate în comunicarea informațiilor. De altfel, datele comunicate de Casa Națională de Asigurări de Sănătate, potrivit prevederilor art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 77/2011, pot fi contestate de către deținătorii autorizațiilor de punere pe piață a medicamentelor în procedura administrativă și, în cele din urmă, prin adresarea instanței de contencios administrativ, potrivit prevederilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.
În concluzie, instanța de fond a reținut fără temei legal că notificarea nu ar fi motivată în fapt întrucât cadrul normativ incident stabilește conținutul notificării, din care trebuie să facă parte informația referitoare la consumul centralizat de medicamente înregistrat corespunzător datelor din sistemul de asigurări sociale de sănătate, rigoare pe care actul administrativ supus cenzurii instanței o respectă.
Un alt motiv de nelegalitate reținut de instanța de fond a fost acela că autoritatea pârâtă a determinat greșit baza de calcul a contribuției ca fiind egală cu valoarea de compensare a medicamentelor, iar nu cu valoarea vânzărilor plătitorului de contribuție.
Este de remarcat mai întâi că distincția între cele două sintagme pe care a pretins-o reclamanta prin cererea introductivă are ca scop excluderea din baza impozabilă a adaosurilor distribuitorilor și farmaciilor (precum și a TVA), reclamanta pretinzând că procentul "p" din formula de calcul a contribuției prevăzută de art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 77/2011 ar trebui să se aplice nu la valoarea de compensare (adică la valoarea consumului de medicamente înregistrat corespunzător datelor din sistemul de asigurări), ci la valoarea vânzărilor fiecărui plătitor de contribuție (adică prin scăderea din valoarea de compensare anterior menționată a adaosurilor distribuitorilor și farmaciilor).
Instanța de fond a interpretat și aplicat greșit prevederile art. 3 alin. (1) și art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 77/2011, întrucât noțiunile de consum de medicamente, valoarea consumului de medicamente și, respectiv, consum aferent vânzărilor fiecărui plătitor de contribuție din cuprinsul dispozițiilor citate, înainte de modificările aduse actului normativ prin O.U.G. nr. 69/2014, au aceeași semnificație și reprezintă valoarea de compensare a medicamentelor, conform datelor din sistemul de asigurări sociale de sănătate.
Intimata-reclamantă susține fără temei că distincția anterior menționată ar trebui făcută tocmai în considerarea modificărilor aduse O.U.G. nr. 77/2011, prin O.U.G. nr. 69/2014.
Prin ultima ordonanță s-a unificat exprimarea din art. 3 și art. 5, rezultând în mod clar că informația din cuprinsul notificării pe baza căreia se stabilește valoarea de impozitare pentru contribuția clawback se referă la valoarea aferentă consumului trimestrial de medicamente suportat de FNUASS și din bugetul MS.
Interpretând literal, sistematic și teleologic prevederile O.U.G. nr. 77/2011 înainte de amendarea lor prin O.U.G. nr. 69/2014, rezultă identitatea între noțiunea de consum de medicamente și noțiunea de valoare a consumului de medicamente, legiuitorul neurmărind să se raporteze la valoarea vânzărilor realizate de DAPP, stabilită pe baza prețurilor de vânzare practicate de acesta, ci la valoarea consumului de medicamente înregistrat în sistemul asigurărilor sociale de sănătate, pe baza prețurilor la care au fost eliberate asiguraților.
Actul normativ operează cu o unitate de măsură identică atât în cazul stabilirii procentului "p". cât și în cazul stabilirii bazei de impozitare, anume cu valoarea consumului trimestrial de medicamente (total și, respectiv, individual).
Susținerile intimatei-reclamante care urmăresc înlăturarea din baza de impunere a valorii adaosurilor distribuitorilor și farmaciilor contravin soluției legale de stabilire a bazei de impunere, care, de altfel, a făcut și obiectul controlului de constituționalitate.
Prin deciziile nr. 789/2015, nr. 802/2015 și nr. 665/2014, Curtea Constituțională a constatat că soluția legală conform căreia valoarea consumului de medicamente se raportează la prețul cu amănuntul al medicamentelor (incluzând o cotă a adaosului de distribuție și o cotă a adaosului de farmacie care sunt plafonate prin ordin al ministrului Sănătății) nu încalcă nici un principiu constituțional. Sunt relevante în acest sens paragrafele 38-40 ale deciziei nr. 789/2015, prin care s-a statuat:
"38. Referitor la critica privind încălcarea principiului justei așezări a sarcinilor fiscale, instituit de art. 56 alin. (2) din Constituție, Curtea a reținut că în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului s-a statuat că un stat contractant, mai ales atunci când elaborează și pune în practică o politică în materie fiscală, se bucură de o marjă largă de apreciere, cu condiția existenței unui "just echilibru" între cerințele interesului general și imperativele apărării drepturilor fundamentale ale omului (a se vedea Hotărârea din 23 februarie 2006, pronunțată în Cauza Stere și alții împotriva României, paragraful 50). Astfel, legiuitorul trebuie să dispună, la punerea în aplicare a politicilor sale, mai ales cele sociale și economice, de o marjă de apreciere pentru a se pronunța atât asupra existenței unei probleme de interes public care necesită un act normativ, cât și asupra alegerii modalităților de aplicare a acestuia, care să facă "posibilă menținerea unui echilibru între interesele aflate în joc" (Hotărârea din 4 septembrie 2012, pronunțată în Cauza Dumitru Daniel Dumitru și alții împotriva României, paragrafele 41 și 49).
De asemenea, Curtea a reținut că reglementarea criticată a fost determinată de un interes public general, respectiv pentru asigurarea accesului neîntrerupt al populației, cu și fără contribuție personală, la medicamentele acordate în ambulatoriu, în cadrul programelor naționale de sănătate, și ținând cont de necesitatea implementării unui sistem de contribuție sustenabil, pentru suplimentarea în continuare a surselor de finanțare a sistemului public de sănătate în regim de urgență, în vederea asigurării asistenței medicale a populației. În acest context, și pentru realizarea unui just echilibru între interesul general arătat și drepturile particularilor vizați prin reglementarea criticată, modul de calcul al contribuției stabilite prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2011 a fost reglementat în considerarea regimului juridic distinct al deținătorilor de autorizații de punere pe piață a medicamentelor. Astfel, spre deosebire de distribuitori și farmaciile care se interpun în circuitul comercial al medicamentelor compensate, deținătorii de APP au exclusivitatea punerii pe piață a medicamentelor, au certitudinea vânzării și încasării contravalorii lor, motiv pentru care legiuitorul a stabilit doar în sarcina acestora suportarea contribuției în discuție, cu excluderea celorlalte categorii de operatori economici menționate, care nu beneficiază de aceste avantaje. Formula identificată de legiuitor pentru calculul contribuției dă expresie, așadar, acestui just echilibru între interesul general care a determinat stabilirea acesteia și avantajele conferite unei categorii de operatori economici, respectiv deținătorilor de APP.
Prin Decizia nr. 484 din 25 septembrie 2014, precitată, Curtea a reținut că deținătorii autorizațiilor de punere pe piață a medicamentelor nu pot invoca faptul că nu cunosc întinderea contribuției trimestriale reglementate de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2011. Aceasta întrucât, potrivit art. 890 din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 652 din 28 august 2015, Ministerul Sănătății stabilește, avizează și aprobă, prin ordin al ministrului sănătății, prețurile maximale ale medicamentelor de uz uman, cu autorizație de punere pe piață în România, cu excepția medicamentelor care se eliberează fără prescripție medicală (OTC). În aplicarea prevederilor legale de referință este stabilit, așadar, modul de calcul al prețurilor la medicamente, inclusiv modul de calcul al prețului cu amănuntul maximal, respectiv cota maximă a adaosului de distribuție și cota maximă a adaosului de farmacie. Câtă vreme deținătorii autorizațiilor de punere pe piață a medicamentelor solicită includerea medicamentelor pe care le vând în lista medicamentelor pentru care plătesc contribuția, cunoscând prețurile maximale ale medicamentelor, precum și influența maximă a adaosurilor ce pot fi practicate de subiecții care se interpun în circuitul comercial al medicamentelor compensate, rezultă că și-au asumat că vor plăti o contribuție raportată nu doar la prețul de producător. În acest cadru legal este la aprecierea deținătorilor de APP negocierea de adaosuri cât mai mici cu intermediarii, cu consecința plății unei contribuții într-un cuantum cât mai redus."
Înalta Curte constată că judecătorul fondului nu a analizat toate criticile formulate de părți și s-a limitat doar la a reține că instituția pârâtă a determinat greșit baza de calcul și nu a motivat actele contestate, dând o interpretare proprie prevederilor legale incidente.
Pentru toate aceste motive, Înalta Curte în temeiul art. 496 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., va admite recursul și va casa sentința atacată, constatând că motivele de nelegalitate care au condus instanța de fond la soluția de anulare a notificării sunt nefondate. În temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe întrucât instanța de fond nu a analizat toate motivele invocate prin cererea introductivă și nici apărările instituției pârâte, ceea ce echivalează cu o parțială necercetare a fondului.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de pârâta CASA NAȚIONALĂ DE ASIGURĂRI DE SĂNĂTATE împotriva sentinței civile nr. 2401 din data de 16 iunie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.
Casează sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.
Definitivă.
Pronunțată în ședință publică, astăzi, 28 iulie 2020.