ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3420/2020

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 03 mai 2017, sub nr. x/2017, reclamanta A. a chemat în judecată pe pârâții MINISTERUL MEDIULUI și ADMINISTRAȚIA FONDULUI PENTRU MEDIU (A.F.M.), în temeiul art. 11 și art. 19 din Legea nr. 554/2004, solicitând instanței ca, prin hotărârea pe care o va pronunța, să dispună obligarea, în solidar, a pârâților la plata sumei de 256.520 RON cu titlu de despăgubiri materiale suferite ca urmare a emiterii Ordinului Ministrului Mediului și Pădurilor nr. 3647/17.10.2012 și a Dispoziției Președintelui Administrației Fondului pentru Mediu nr. 750/18.10.2012, ambele acte administrative anulate în dosarul nr. x/2014 prin sentința nr. 2414/18.09.2014, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, rămasă definitivă prin decizia nr. 2692/20.10.2016, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal; cu acordarea cheltuielilor de judecată. La data de 31.05.2017 și 08.06.2017, pârâții au formulat întâmpinări, prin care au invocat, cu prioritate, excepția inadmisibilității, iar, pe fond, au solicitat respingerea cererii, ca neîntemeiată.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 3215 din 19 septembrie 2017, pronunțată în dosarul nr. x/2017, a admis excepția de inadmisibilitate, și a respins acțiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Mediului și Administrația Fondului pentru Mediu, ca inadmisibilă.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva acestei sentințe a declarat recurs, în termen, reclamanta A., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare la instanța de fond, cu acordarea cheltuielilor de judecată constând în taxa judiciară de timbru. Întemeindu-și calea de atac pe prevederile pct. 5 și pct. 8 ale art. 488 alin. (1) C. proc. civ., recurenta-reclamantă a criticat sentința primei instanțe pentru nelegalitate, invocând, în esență, următoarele motive: Prin sentința recurată, instanța a admis excepția și a respins acțiunea, ca inadmisibilă, hotărârea fiind dată cu încălcarea regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității și cu aplicarea greșită a normelor de drept material. În primul rând, arată că hotărârea a fost dată cu încălcarea regulilor de procedură privind conținutul hotărârii, semnarea și comunicarea acesteia, conform dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) și art. 426 alin. (3), coroborat cu art. 427 alin. (1) C. proc. civ. Astfel, arată că în ceea ce privește conținutul hotărârii, nu se regăsesc susținerile sale referitoare la excepția inadmisibilității acțiunii, împrejurări ce relevă faptul că apărările sale nici măcar nu au fost avute în vedere de către instanță, nefăcând o analiză a acestora pentru a cunoaște măcar motivul pentru care instanța a considerat că ar fi neîntemeiate, câtă vreme a admis excepția inadmisibilității în contra apărărilor formulate. În ceea ce privește semnarea și comunicarea hotărârii, recurenta-reclamantă arată că, art. 426 alin. (3) și art. 427 alin. (1) C. proc. civ. stabilesc faptul că hotărârea va fi semnată de membrii completului de judecată și de grefier, iar părților, se comunică o copie a acesteia, de îndată ce hotărârea a fost redactată și semnată. În considerarea acestor dispoziții legale, recurenta susține că instanța avea obligația să comunice o copie a hotărârii redactate, dar numai după semnarea acesteia de completul de judecată și de grefier; or, recurentei-reclamante i s-a comunicat sentința civilă nr. 3215/19.09.2017 fără nicio semnătură, ceea ce, în opinia sa, atrage nulitatea absolută a acesteia prin încălcarea unei norme de ordine publică. În al doilea rând, recurenta- reclamantă a susținut că hotărârea instanței este nelegală, fiind dată cu aplicarea greșită a dispozițiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004, întrucât acțiunea formulată îndeplinește toate condițiile de admisibilitate. Susține recurenta că, ceea ce instanța nu a luat în seamă, este faptul că cele două acte administrative menționate, din dosarul nr. x/2014, au vizat și postul de director cabinet deținut de aceasta, ceea ce înseamnă că aceste acte administrative anulate o privesc în mod direct și îi conferă dreptul și legitimitatea procesuală necesară de a se prevala de nulitatea lor, fiind greșit raționamentul primei instanțe în a considera că nu poate folosi ca temei al prezentei acțiuni sentința nr. 2414/18.09.2014. În acest fel, sentința nr. 2414/18.09.2014 este opusă în prezenta cauză ca o realitate juridică, care nu naște nicio obligație a intimaților- pârâți față de recurenta- reclamantă, numai o hotărâre de obligare a acestora la despăgubiri ce s-ar pronunța în această cauză, ar naște în sarcina pârâților obligații față de ea. Relativ la dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, recurenta-reclamantă susține că acest text legal reglementează numai termenul de prescripție pentru introducerea acțiunii pentru daunele provocate de către actul administrativ nelegal, astfel încât, nu sunt de natură a îngrădi dreptul persoanelor vătămate de acest act administrativ de a se adresa instanței de contencios care a dispus anularea actului. Nu se poate considera că, prin această normă, legiuitorul a intenționat să ofere persoanei vătămate posibilitatea de a solicita despăgubirile cauzate de un act administrativ nelegal exclusiv pe criteriul atacării în mod personal a acestui act. Așadar, dispozițiile art. 1 alin. (1) și art. 2 alin. (1) lit. a) ale Legii nr. 554/2004, îi conferă atât calitatea de persoană îndreptățită, cât și dreptul de a solicita repararea pagubei cauzate prin actul administrativ nelegal, pe calea contenciosului administrativ. În opinia sa, nu se poate considera că art. 19, ce reglementează termenul de prescripție pentru introducerea acțiunii în daune, limitează până la negare dreptul persoanei vătămate de a se adresa instanței de contencios pentru repararea pagubei, doar pe considerentul că actul administrativ a fost anulat în cadrul unei acțiuni introduse de o altă persoană vătămată. Concluzionând, recurenta-reclamantă susține că sunt îndeplinite toate condițiile de admisibilitate pentru introducerea cererii de despăgubiri pentru vătămarea produsă prin emiterea unui act administrativ nelegal, formulată în baza art. 19 din Legea nr. 554/2004, respectiv: (1) existența unui act administrativ nelegal anulat de o instanță de contencios administrativ; (2) producerea unui prejudiciu și (3)dovedirea legăturii de cauzalitate între actul administrativ nelegal și prejudiciul suferit.

Apărarea formulată în cauză Intimatul- pârât MINISTERUL MEDIULUI a formulat întâmpinare în recurs, prin care, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea recursului, ca neîntemeiat, și menținerea dispozitivului sentinței recurate.

Procedura de soluționare a recursului În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486, art. 490 C. proc. civ. Prin rezoluția din 20 noiembrie 2018 a completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, a fost fixat termen de judecată inițial pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 20 martie 2020, cu citarea părților, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză Analizând recursul formulat, prin prisma motivelor invocate și a temeiului de drept indicat, precum și din perspectiva obiectului și a normelor legale incidente, dar și a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului- pârât Ministerul Mediului, Înalta Curte constată că acesta este nefondat, urmând a fi respins, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare: Reclamanta A. a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere întemeiată pe dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004 vizând obligarea, în solidar a pârâților la plata sumei de 256.520 RON, cu titlu de despăgubiri materiale suferite ca urmare a emiterii Ordinului Ministrului Mediului și Pădurilor nr. 3647/17.10.2012 și a Dispoziției Președintelui A.F.M. nr. 750/18.10.2012, ambele acte administrative fiind anulate în dosarul nr. x/2014. Curtea de Apel București a admis excepția de inadmisibilitate invocată prin întâmpinare, cu consecința respingerii acțiunii reclamantei, ca inadmisibilă. În esență, judecătorul fondului a reținut că acțiunea nu îndeplinește cumulativ condițiile pentru angajarea răspunderii administrativ-patrimoniale a autorităților pârâte, întrucât, reclamanta nu a solicitat, în prealabil și anularea actului pretins vătămător, astfel cum dispun prevederile art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, iar existența unei hotărâri judecătorești definitive de anulare a actului administrativ nelegal, privitoare, însă, la altă parte, nu-i poate servi acesteia ca temei în acțiunea de față, întrucât, față de prevederile art. 435 alin. (1) C. proc. civ.., hotărârea produce efecte doar între părțile litigante. Recurenta-reclamantă critică această soluție, ca fiind dată cu încălcarea regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității și cu aplicarea greșită a normelor de drept material. În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 5 C. proc. civ.., invocat de recurenta-reclamantă, cu referire la încălcarea regulilor de procedură privind conținutul hotărârii, semnarea și comunicarea acesteia conform dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) și art. 426 alin. (3), coroborat cu art. 427 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte reține că acest motiv este nefondat. Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii instanța trebuie să arate obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților. Motivarea hotărârii înseamnă stabilirea în concret, clar și concis a stării de fapt urmând o ordine cronologică, încadrarea unei situații particulare, de speță, în cadrul prevederilor generale și abstracte ale unei legi. Scopul motivării fiind acela de a explica soluția adoptată de instanță. Cum motivarea hotărârilor judecătorești reprezintă un element de validitate a acestora, instanța are obligația de a arăta argumentele pro și contra ce au format convingerea în ceea ce privește soluția pronunțată, argumente ce trebuie să se raporteze atât la susținerile, apărările părților, cât și la probele și dispozițiile legale incidente raportului juridic dedus judecății. Prin urmare, motivarea hotărârii reprezintă arătarea stării de fapt și de drept în baza cărora judecătorul pronunță soluția și constituie o garanție procesuală ce permite efectuarea controlului judiciar în calea de atac exercitată împotriva acesteia. Raportând cele expuse la litigiul pendinte, precum și la criticile recurentei- reclamante legate de incidența dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.., Înalta Curte reține că hotărârea instanței de fond se încadrează în exigențele prevăzute de art. 425 C. proc. civ., în condițiile în care, instanța și-a argumentat, atât în fapt, cât și în drept soluția adoptată, în raport de starea de fapt necontestată, de obiectul dedus judecății și de limitele învestirii instanței prin cererea de chemare în judecată. Fără a reveni asupra celor reținute în sentința de fond, se constată că instanța de prim control judiciar s-a raportat în motivare la elementele de fapt ale cererii de chemare în judecată, la obiectul pricinii și prevederile legale incidente, inclusiv, textul de lege apt să justifice inadmisibilitatea acțiunii reclamantei, raționamentul instanței de fond, cu privire la acest aspect, justificând pe deplin soluția adoptată. Nemulțumirea recurentei-reclamante, în sensul că, în conținutul hotărârii recurate nu se regăsesc apărările sale cu privire la excepția inadmisibilității acțiunii formulate prin răspunsurile la întâmpinările pârâților (reluate identic, de altfel, și prin recursul de față), nu este suficientă pentru a satisface standardele normei procedurale de la art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.., spre a atrage desființarea hotărârii, întrucât, aceasta nu constituie, în realitate, o lipsă a motivării. Hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă, într-adevăr, împrejurările de fapt, susținerile pe scurt ale părților ori, expunerea situației de fapt, motivele de drept care au format convingerea instanței, astfel că ea se va referi la toate acestea, fără a însemna, însă, că instanța va trebui să răspundă tuturor argumentelor invocate de părți și apărărilor pe care le-au formulat. În acest sens, Înalta Curte subliniază că, potrivit jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, chiar dacă art. 6 parag. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor și a Libertăților Fundamentale ale Omului impune instanțelor naționale să își motiveze hotărârile, această obligație nu presupune răspunsuri detaliate la fiecare problemă ridicată, fiind suficient să fie examinate în mod real chestiunile supuse spre judecată, instanței revenindu-i obligația de motivare a hotărârii judecătorești, aspect ce presupune expunerea argumentelor care, prin conținutul lor, influențează soluția. Față de aceste considerente, se constată că nu este incident cazul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., motivarea hotărârii recurate permițând verificarea conformității acesteia cu susținerile părților, motivare care este corespunzătoare exigențelor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. Cu privire la susținerile recurente referitoare la lipsa semnăturii membrilor completului de judecată de pe exemplarul hotărârii care i-a fost comunicată, contrar dispozițiilor art. 426 alin. (3) și art. 427 alin. (1) C. proc. civ.., Înalta Curte reține că și această critică este nefondată. Potrivit art. 426 alin. (6) C. proc. civ.. și art. 131 alin. (5) din Regulamentul de ordine interioară a instanțelor judecătorești, aprobat prin Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii nr. 1375/2015, hotărârea judecătorească se întocmește în două exemplare originale, dintre care unul se atașează la dosarul cauzei, iar celălalt se depune spre conservare la dosarul de hotărâri al instanței. De asemenea, potrivit art. 427 alin. (1) din C. proc. civ. și art. 131 alin. (8) din același regulament, hotărârea se comunică din oficiu părților, în copie, chiar dacă este definitivă. Ca atare, împrejurarea că exemplarul comunicat recurentei, identic cu cel aflat la dosarul cauzei, nu poartă semnăturile completului de judecată se explică prin aceea că, potrivit dispozițiilor legale mai sus- indicate, hotărârea se redactează doar în două exemplare originale, purtând semnăturile membrilor completului de judecată. Înalta Curte constată că este nefondat și motivul de recurs întemeiat pe pct. 8 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ.., și reține că în mod corect prima instanță a apreciat că sunt aplicabile prevederile art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, privind contenciosul administrativ. Potrivit acestor dispoziții "(1) Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în același timp și despăgubiri, termenul de prescripție pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei". Pentru a învesti legal instanța de contencios administrativ cu o cerere în despăgubiri, în condițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, reclamanta ar trebui să probeze faptul că s-a adresat anterior instanței de contencios administrativ cu o cerere în anularea actului administrativ vătămător, care să fi fost admisă. Astfel, acțiunea în despăgubiri formulată în fața unei instanțe de contencios administrativ, este întotdeauna subsidiară acțiunii în contencios de anulare a actului adminstrativ pretins vătămător. Fiind o situație de excepție, persoana vătămată, în cazul formulării acțiunii în despăgubiri ce are ca temei art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, trebuie să dovedească că a a cerut anularea actului administrativ, ceea ce, în speță, recurenta-reclamantă A. nu a dovedit. De aceea, în mod corect, instanța de fond a considerat că existența unei hotărâri judecătorești definitive de anulare a actului administrativ nelegal constituie o condiție necesară pentru formularea unei acțiuni în pretenții și, în lipsa unei atare hotărâri, excepția inadmisibilității acțiunii este întemeiată. Sentința civilă nr. 2414 din 18 septembrie 2014, definitivă, de care se prevalează cu insistență recurenta-reclamantă și care, în opinia acesteia, îi conferă dreptul și legitimitatea procesuală de a se prevala în nulitatea celor două acte administrative vătămătoare, nu poate constitui temei al acțiunii pendinte, corect reținând instanța de fond că nu reprezintă, per se, un temei juridic pentru nașterea dreptului la despăgubiri în favoarea acesteia, câtă vreme nu a fost parte în acel litigiu. Cererea pentru despăgubiri formulată pe cale separată, întemeiată pe dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiționată de existența unei hotărâri judecătorești prin care să fi fost admisă acțiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, pentru că repararea pagubei persoanei vătămate este o latură intrinsecă litigiului administrativ. Atât vechea, cât și noua reglementare de drept procesual civil, a admis că efectele judecății finalizate se opun cu autoritate de lucru judecat absolută doar celor care au avut calitatea de parte în procesul anterior. Efectul pozitiv sau negativ al lucrului judecat se manifestă doar în ceea ce privește persoanele care au participat la proces, iar nu și față de terți. Pe de altă parte, hotărârea nu poate fi ignorată de terț, dar aceasta i se va opune ca simplu fapt juridic, ca mijloc de probațiune împotriva căruia îi este permisă dovada contrară. Terțul trebuie să respecte rezultatul dezbaterii judiciare - chiar dacă nu a participat la aceasta - cel puțin până la momentul în care va demonstra în justiție contrariul. Opunerea hotărârii judecătorești, ca mijloc de probă, nu va însemna însă și posibilitatea invocării obligativității acestor efecte față de terți așa încât aceștia să nu le poată pune în discuție și în alt cadru procesual, să nu tindă la a face dovada contrară, invocând propriile apărări, pe care nu le-au putut realiza în procesul finalizat prin hotărârea ce li se opune. Căci, obligativitatea efectelor și imposibilitatea punerii în discuție a reluării dezbaterilor judiciare, rămân aplicabile sferei părților, care au avut posibilitatea să-și afirme pretențiile și să-și apere poziția în cadrul procesului desfășurat în prezența lor, cu respectarea tuturor garanțiilor procesuale. Așadar, autoritatea de lucru judecat a hotărârii judecătorești funcționează cu valoare absolută doar față de părțile din procesul finalizat prin respectiva hotărâre, și are caracter relativ față de terți. Acest lucru este explicabil prin faptul că adevărul stabilit de judecător prin hotărârea judecătorească este adevărul judiciar, iar nu întotdeauna cel obiectiv. Judecătorul este limitat în aflarea adevărului de probele administrate de părți, de principiul disponibilității și de elementele prezentate de părți. Prin urmare, față de terți, hotărârea judecătorească se opune cu valoare probatorie, ca realitate juridică, ca fapt juridic, astfel încât, aceștia nu se pot prevala de cele statuate în cuprinsul acesteia pe calea unui proces al lor. Pentru toate aceste considerente, Înalta Curte constată că nu este incident nici motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., invocat de recurenta- reclamantă, interpretarea și aplicarea de către judecătorul fondului a normelor de drept material, cu referire la art. 19 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004, fiind corectă și legală. În temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantă, ca nefondat, instanța de fond pronunțând o hotărâre legală. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.