ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1233/2020

Ședința publică din data de 27 februarie 2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea formulată reclamanta Autoritatea de Supraveghere Financiară a chemat în judecată pe pârâta A. solicitând anularea ordinului nr. 22/15.04.2010 emis de CNVM pentru aprobarea Regulamentului nr. 10/15.04.2010 de modificare a Regulamentului nr. 4/2003 privind regimul și prinicipiile remunerării membrilor și personalului angajat al CNVM.

Totodată a solicitat și anularea Regulamentului nr. 10/2010, Ordinului nr. 66/2007 al CNVM și Regulamentului nr. 4/2007, precum și obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentința civilă nr. 577 din data de 22 februarie 2017 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția tardivității și a respins acțiunea formulată de reclamanta Autoritatea de Supraveghere Financiară, în contradictoriu cu pârâta A. și intervenienții B., C., D., E., F., ca tardiv formulată.

Împotriva sentinței civile nr. 577 din data de 22 februarie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs, reclamanta Autoritatea de Supraveghere Financiară, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ.

În susținerea motivului de casare invocat, recurenta-reclamantă arată că hotărârea instanței de fond este nelegală, întrucât aceasta a fost dată cu încălcarea și/sau aplicarea greșită a normelor de drept material.

În acest sens, recurenta arată că instanța de fond, în mod nelegal și netemeinic, a reținut în considerentele hotărârii recurate, ca motivare a respingerii acțiunii, faptul că, față de dispozițiile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, nu prezintă relevanță caracterul actului administrativ contestat - normativ sau individual - prin prisma faptului că însăși autoritatea emitentă solicită instanței anularea actului administrativ iar, in aceasta situație, s-ar aplica termenul de 1 an prevăzut de textul invocat indiferent de caracterul actului a cărui anulare se solicita.

Contrar celor relevate de instanța de fond, susține recurenta că stabilirea caracterului normativ sau individual al actului administrativ contestat este esențială și determinantă în stabilirea aplicabilității termenului de 1 an prevăzut de către art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004.

Astfel, deși dispozițiile invocate nu prevăd expres că textul se aplica doar actelor normative cu caracter individual, prin coroborarea textului art. 1 alin. (6) cu dispozițiile art. 11 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ, reiese cu titlu de evidență că actele administrative ce au caracter normativ, nu sunt supuse aplicabilității unui termen de contestare.

Mai mult decât atât, având în vedere că dispozițiile art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 au caracter special, derogatoriu de la normele generale, prin care nu se instituie un termen privind contestarea actelor administrative, acestea sunt de strictă interpretare și aplicare.

Pe cale de consecință, atâta timp cât dispozițiile art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, instituie faptul ca "[...] actele administrative cu caracter normativ care se considera a fi nelegale pot fi atacate oricând", nefiind instituite limitări ale persoanelor ce pot solicita anularea acestora, în mod evident, aplicabilitatea acesteia intervine inclusiv în situația în care autoritatea emitentă are calitatea de reclamant.

Afirmă recurenta că motivul principal pentru care instanța de fond a considerat că actele administrative contestate au caracter individual este că "[...] regulamentele și ordinele care se refera strict la salarizarea personalului propriu, acte emise de CNVM, sunt acte ce privesc personalul acestora (angajați ori membri), se aplica unei categorii strict determinate de persoane, fiind astfel acte administrative cu caracter individual", reținând și că temeiul de drept al emiterii acestora, respectiv art. 7 alin. (12) și 13 din O.U.G. nr. 25/2002 indică natura de act administrativ individual.

Contrar argumentelor instanței de fond, recurenta-reclamantă arată că faptul că actul normativ are o aplicabilitate mai restrânsă, nu îi conferă acestuia caracter individual, ci își păstrează caracterul de act administrativ normativ.

În acest sens arată că singura împrejurare în care actul administrativ poate fi considerat individual, este aceea în care, prin conținutul său, va nominaliza expres persoanele care cad sub incidența sa, subiecții fiind astfel individual determinați.

De asemenea, afirmă că însuși Statutul CNVM reglementează expres și limitativ, în art. 9, intitulat "Actele individuale emise de CNVM", care sunt actele cu caracter individual emise de aceasta autoritate, respectiv Deciziile, Ordonanțele, Atestatele si Avizele.

Pe cale de consecința, chiar dacă actele administrative contestate "au fost emise in baza art. 7 alin. (12) si (13) din O.U.G. nr. 25/2002, care vorbește despre regulamente proprii, regulamente care sunt diferite de regulamentele de la art. 8 al aceluiași act normativ" acest aspect nu îi instituie actului administrativ caracter individual, având in vedere ca legiuitorul nu a menționat o asemenea diferență, actele administrative individuale fiind limitativ prevăzute de art. 9 ale ordonanței antementionate.

Mai mult decât atât, afirmă recurenta, caracterul de acte administrative normative ale Ordinelor și Regulamentelor CNVM, rezultă și din cerința publicării acestora reglementată expres de Statutul CNVM în art. 7 alin. (15), potrivit căruia:

"Regulamentele si instrucțiunile emise de către CNVM sunt aprobate prin ordin al președintelui CNVM. Ordinul de aprobare va fi publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I. Textul integral al regulamentelor și instrucțiunilor aprobate va fi publicat, pentru opozabilitate, în Buletinul CNVM".

Or, în mod evident, necesitatea publicării actului este instituită doar asupra actului administrativ normativ, având în vedere aplicabilitatea generală a acestuia, per a contrario, actele administrative individuale prevăd, în mod individual, destinatarii actului, aducerea la cunoștința a conținutului fiind făcută prin comunicarea acestuia.

În susținerea argumentelor prezentate în cadrul criticilor de nelegalitate, recurenta-reclamantă a invocat mai multe decizii de practică judiciară pronunțate de curțile de apel și Înalta Curte de Casație și Justiție cu referire la distincția între actele administrative individuale și cele având caracter normativ.

Se arată astfel, că un criteriu de distincție stabilit de jurisprudență este acela al întinderii efectelor juridice pe care le produce actul administrativ și al numărului destinatarilor săi.

Având în vedere acest criteriu, arată că în practica judiciară indicată s-a stabilit cu putere de lucru judecat că Ordinul CNVM nr. 4/2013 și Regulamentul CNVM nr. 4/2013, prin care a fost modificat Regulamentul CNVM nr. 4/2003, reprezintă acte administrative normative, motiv pentru care, apreciază recurenta-reclamată că, mutatis mutandis, aceeași concluzie se conturează și în ceea ce privește Ordinele CNVM nr. 22/15.04.2010 și 66/21.06.2007, precum și Regulamentele CNVM nr. 10/15.04.2010 și nr. 4/21.06.2007, contestate în prezentul litigiu, ele reprezentând în fapt, acte administrative de modificare a Regulamentului nr. 4/2003, și care astfel, au același caracter de act administrativ normativ.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă A., precum și intimații-intervenienți C., D., F. și E. au depus întâmpinări prin care au solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței recurate ca fiind legală și temeinică.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Analizând cererea de recurs prin prisma criticilor formulate, a actelor și lucrărilor dosarului, precum și a dispozițiilor legale incidente cauzei, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele expuse în cele ce urmează.

Situația premisă de la care trebuie pornit în dezlegarea chestiunilor de drept supuse cenzurii instanței de control judiciar constă în că reclamanta ASF, în calitate de succesoare a CNVM, solicită anularea a trei acte administrative pe care CNVM le-a emis în anul 2007 (Regulamentul nr. 4/21.06.2007), respectiv în anul 2010 (Ordinul nr. 22/15.04.2010 și Regulamentul nr. 10/15.04.2010), temeiul de drept al acțiunii în contencios fiind reprezentat de dispozițiile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, care reglementează ipoteza în care autoritatea publică solicită instanței de contencios administrativ anularea propriului act administrativ, intrat în circuitul civil, în lipsa revocării exprese până la acel moment.

Prin sentința recurată, instanța de fond a admis excepția tardivității formulării acțiunii și a respins acțiunea ca atare.

Criticile de nelegalitate dezvoltate de recurenta-reclamantă în cadrul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ., sunt structurate pe două aspecte juridice, analizate și dezlegate de instanța de fond în cadrul raționamentului juridic relevat și care a condus la pronunțarea soluției menționate.

Cele două probleme de drept sunt reprezentate, pe de o parte, de clasificarea dihotomică a actelor administrative în acte administrative individuale și acte administrative cu caracter normativ, iar pe de altă parte, de norma legală prevăzută de Legea nr. 554/2004 aplicabilă speței, argumentația contradictorie a părților litigante vizând dispozițiile art. 1 alin. (6) teza a II-a versus dispozițiile art. 11 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ.

Prima critică subsumată motivului de casare invocat vizează aplicarea greșită de către instanța de fond a dispozițiilor art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, din perspectiva caracterului normativ al actelor administrative a căror anulare se solicită, recurenta susținând că acțiunea în contencios administrativ poate fi promovată oricând în cazul acestor acte, inclusiv în ipoteza prevăzută de art. 1 alin. (6) din legea menționată.

Din motivarea sentinței recurate, rezultă că în analiza demersului judiciar instanța de fond a procedat mai întâi la stabilirea caracterului juridic al actelor administrative atacate, calificându-le ca fiind acte administrative individuale.

Astfel, primul argument juridic reținut de instanța de fond ca temei al respingerii acțiunii ca fiind tardiv formulată, constă în faptul că actele administrative atacate sunt acte administrative individuale deoarece acestea reglementează remunerarea membrilor CNVM și a personalului angajat.

Având în vedere obiectul de reglementare al actelor administrative a căror anulare se solicită, Înalta Curte, luând în considerare criteriile de distincție privitoare la întinderea efectelor juridice și numărul destinatarilor lor, constată, în acord cu instanța de fond că acestea vizează o categorie strictă și determinată de persoane, efectele juridice nefiind aplicabile erga omnes.

În acest sens, Înalta Curte reține că regulamentele și ordinele care se referă strict la salarizarea personalului propriu, acte emise de CNVM, sunt acte ce privesc personalul acestora (angajați ori membri), se aplică unei categorii strict determinate de persoane, fiind astfel acte administrative cu caracter individual și nu normativ.

De altfel, chiar recurenta-reclamantă afirmă în cererea de recurs că Înalta Curte de Casație și Justiție a hotărât, în jurisprudența sa, că "distincția între actele administrative individuale și cele normative se realizează în funcție de întinderea efectelor juridice pe care le produc. Astfel, actele administrative normative conțin reglementari cu caracter general, impersonale, care produc efecte erga omnes, în timp ce actele individuale produc efecte, de regulă, fața de o persoană, sau uneori fața de mai multe persoane, nominalizate expres în conținutul acestor acte".

În acest context, instanța de control judiciar constată că din prevederile legale și regulamentare incidente, coroborate cu înscrisurile depuse la dosar, rezultă că subiecții destinatari ai Regulamentului nr. 10/2010 sunt cei 7 (șapte) membrii ai organului de conducere CNVM (în prezent cei 9 membri ai ASF), iar obiectul de reglementare îl constituie doar două drepturi de natură pecuniară de care aceste persoane beneficiază la încetarea mandatului, respectiv la efectuarea concediului de odihnă.

De asemenea, Regulamentul nr. 4/2007 vizează remunerația membrilor CNVM și a personalului angajat, încadrându-se în categoria actelor interne ale autorității publice, care este constituită la nivel central, cu sediul în București, fără a avea reprezentare în teritoriu.

Prin urmare, astfel cum, în mod temeinic, a reținut și prima instanță, este relevantă în dezlegarea cauzei și Soluția de principiu și de unificare a practicii judiciare adoptată de secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție în ședința Plenului judecătorilor din 22.10.2012, potrivit căreia "actele cu caracter intern ale autorităților și instituțiilor publice, precum aprobarea structurii organizatorice, state de funcții, regulamente de organizare și funcționare a instituției, sunt acte administrative individuale".

Or, actelor administrative atacate în prezentul litigiu de autoritatea reclamantă, cu atât mai mult li se relevă caracterul individual, în condițiile în care prin acestea au fost reglementate doar aspectele legate de remunerarea membrilor aflați la conducerea instituției și a personalului angajat în cadrul CNVM.

Pe de altă parte, faptul că destinatarii actelor nu sunt nominalizați expres în Regulamentele menționate și în Ordinele de aprobare, nu are relevanță sub aspectul dovedirii caracterul individual, având în vedere că membrii CNVM/ASF sunt numiți prin Hotărâre adoptată de Parlamentul României, în ședința comună a celor două camere, act care se publică în Monitorul Oficial al României și care cuprinde numele celor 7 persoane numite pentru o perioadă determinată de timp.

În ceea ce privește referirile recurentei la dispozițiile art. 7 alin. (15) din Statutul CNVM și necesitatea publicării ordinului de aplicare în Monitorul Oficial trebuie observat faptul că acest articol se referă la regulamentele și instrucțiunile emise de CNVM, astfel cum sunt acestea definite de art. 8, respectiv: "Regulamentele si instrucțiunile stabilesc norme și reguli cu privire la aplicarea legilor specifice pieței de capital, a piețelor reglementate de mărfuri și instrumente financiare derivate, organismelor de plasament colectiv, precum și instituțiilor și operațiunilor specifice acestora", și nu la regulamentele proprii privind regimul și principiile remunerării membrilor și a personalului angajat.

Statutul CNVM face o distincție clară între regulamentele emise de autoritate pentru aplicarea legilor specifice pieței de capital, care sunt acte administrative cu caracter normativ pentru care există obligativitatea publicării în Monitorul Oficial și regulamentele proprii privind regimul și principiile remunerării membrilor și a personalului angajat, acte ce se aplică unui număr restrâns de persoane, având caracter individual și pentru care nu există cerințe de publicitate prin intermediul Monitorului Oficial.

De altfel, la dosar nu a fost făcută dovada că Regulamentele contestate au fost publicate în Monitorul Oficial al României, în cuprinsul acestora fiind făcută mențiunea expresă că acestea intră în vigoare la data emiterii Ordinului Președintelui CNVM de aprobare a lor, fără a exista vreo dispoziție cu privire la publicarea acestora.

În concluzie, Înalta Curte constată că, în mod temeinic, și cu aplicarea corectă a legii, instanța de fond a calificat actele administrative vizate de acțiunea în anulare, ca având caracter individual.

A doua critică susținută de recurenta-reclamantă vizează aplicarea greșită de către instanța de fond a prevederilor art. 1 alin. (6) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, cu referire la termenul în care ar fi putut fi promovată prezenta acțiune, în detrimentul dispozițiilor art. 11 alin. (4) din aceeași lege, despre care afirmă că ar avea caracter special în raport cu prima normă legală.

Înalta Curte constată că, în fapt, între art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 și art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 nu există un raport de normă specială - normă generală, ci aceste texte de lege vizează două ipoteze diferite, așa cum a reținut și instanța de fond.

Pe de o parte, art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 are în vedere situația în care autoritatea emitentă a unui act administrativ unilateral solicită anularea acestuia. Acest text de lege face referire la actele administrative unilaterale, indiferent dacă acestea sunt individuale sau normative, iar, teza a II-a a acestui text de lege prevede că acțiunile prin care se solicită anularea unui act administrativ, chiar de către autoritatea care 1-a emis, se introduc în termen de 1 an de la data emiterii actului.

Pe de altă parte, art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, în logica reglementării, (întregul articol stipulează momentele de care începe să curgă termenul de atacare a actului, toate ipotezele referindu-se la soluționarea plângerii prealabile, lipsa soluționării sau refuzul de soluționare a unei cereri, deci existența unui conflict între o persoană vătămată de atitudinea unei autorități publice și autoritatea publică), are în vedere situațiile în care actul administrativ are caracter normativ și este atacat de persoana vătămată de acesta, adică de destinatarul lui, și nu de autoritatea emitentă, ipoteză în care acțiunea în anulare se poate formula oricând.

Or, temeiul juridic al acțiunii în contencios administrativ formulată de autoritatea reclamantă este art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, nicidecum art. 8 din aceeași lege, la care trebuie raportate dispozițiile art. 11 alin. (1)-(4) referitoare la termenul de sesizare a instanței cu o astfel de acțiune.

Dincolo însă de aceste considerații de ordin interpretativ, pe care instanța de recurs le-a exprimat pentru a răspunde în concret la criticile formulate, Înalta Curte constată că argumentele susținute de recurentă nu pot avea eficacitate juridică practică în speță, în condițiile în care, instanța de control judiciar a confirmat în cele menționate anterior, caracterul individual al actelor contestate.

Prin urmare, chiar și în ipoteza teoretică susținută de recurentă, cu referire la dispozițiile legale aplicabile în analiza excepției tardivității, în mod evident, cele ale art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 nu sunt incidente, deoarece privesc actele administrative cu caracter normativ, nefiind aceasta ipoteza dedusă judecății în speță.

În concluzie, Înalta curte constată că sentința instanței de fond este apărată de orice critică de nelegalitate, ce poate fi subsumată motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ., soluția pronunțată fiind temeinică și legală.

Totodată, luând act de solicitările intimaților-intervenienți de obligare a recurentei-reclamante la plata cheltuielilor de judecată, Înalta curte constată că acestea sunt dovedite și întemeiate, fiind îndeplinite cerințele art. 453 alin. (1) raportate la cele ale art. 452 din C. proc. civ., urmând, în consecință, să le admită.

Pentru considerentele arătate, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat, cu obligarea recurentei-reclamante la plata chetuielilor de judecată către intimații-intervenienți, constând în onorariul de avocat, în conformitate cu documentele justificative depuse la dosarul cauzei.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Autoritatea de Supraveghere Financiară împotriva sentinței civile nr. 577 din data de 22 februarie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Obligă recurenta-reclamantă la plata sumei de 6566,36 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată către intimații-intervenienți E., C., D. și F. și la plata sumei de 6000 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată către intimata-intervenientă B.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 27 februarie 2020.