Decizia nr. 16077/23 INTERZERO D.O.O. împotriva Sloveniei Curtea Europeană a Drepturilor Omului (A treia secțiune), care a stat la 2 decembrie 2025 în calitate de comitet compus din: LÄtif Hüseynov , Președintele Canòlic Mingorance Cairat , Vasilka Sancin , judecători și Olga Chernishov, grefierul adjunct al secțiunii, având în vedere cererea (nr. 16077/23) împotriva Republicii Sloveniei depusă Curții în temeiul articolului 34 din Convenția pentru protecția drepturilor omului și a libertăților fundamentale („Convenția”) la 12 aprilie 2023 de către o societate slovenă, Interzero d.o.o. („societatea reclamantă”), care a fost înființată în 2004 și a fost înregistrată în Ljubljana, și a fost reprezentată de Osterman Perko o.p. d.o.o., o firmă de avocatură din Ljubljana; hotărârea de a anunța cererea guvernului sloven („Guvernul”), reprezentată de agentul lor, dna B. Jovin Hrastnik, Procuror de Stat; observațiile părților; după deliberare, hotărăște după cum urmează: Cererea se referă la presupusa încălcare a dreptului de proprietate al societății reclamante de către autoritățile de stat și la lipsa unor remedii eficiente. Principala activitate a societății reclamante este colectarea și eliminarea deșeurilor neperice. La 6 decembrie 2004, în urma unei societăți solicitante, Agenția Slovenă pentru Mediu a emis o licență de mediu care să-i permită efectuarea activităților de manipulare a deșeurilor de ambalaj (denumită în continuare „deșeurilor”), dar care îi obligă, de asemenea, să dispună de o cantitate specifică de deșeuri municipale de la un furnizor de servicii publice, pe propriile cheltuieli, proporțiile acestor deșeuri fiind determinate de Ministerul Mediului și Planificării Spațiale (denumit în continuare „ministrul”). Prin urmare, permisul a fost prelungit până la 31 decembrie 2012. În 2010, Ministerul a publicat proporțiile de manipulare a deșeurilor municipale pentru anul respectiv, în conformitate cu decretul privind manipularea deșeurilor („decretul”). Societatea reclamantă a luat o acțiune în fața Curții administrative, provocând proporții publicate. La 25 august 2011, Curtea Administrativă a respins acțiunea, declarând că proporțiile publicate nu ar putea fi contestate prin intermediul unui litigiu administrativ și că societatea reclamantă ar trebui să solicite în schimb o decizie administrativă oficială de la Minister care stabilește proporțiile, care ar putea fi apoi contestate, printre altele, în cadrul procedurii judiciare. Societatea reclamantă a solicitat ulterior ca Ministerul să elibereze decizii administrative care stabilesc proporțiile de manipulare a deșeurilor municipale pentru 2010, 2011 și 2012. Ministerul a refuzat, declarând că aceste decizii nu pot fi emise. Societatea reclamantă a contestat ulterior refuzul Ministerului în fața Curții administrative, cerând instanței să stabilească proporțiile de manipulare a deșeurilor municipale. În septembrie 2013, Curtea Administrativă a respins acțiunea din motivul că prevederea decretului privind determinarea proporțiilor de manipulare a deșeurilor municipale, pusă în aplicare de către Minister prin publicarea pe site-ul său, nu a avut o bază juridică. Societatea reclamantă nu a contestat această decizie în fața Curții Constituționale. Între timp, la 28 decembrie 2012, în urma unei cereri ale societății reclamante, Agenția Slovenă pentru Mediu a emis o decizie de acordare a unei noi licențe de mediu (denumită în continuare „Licența 2013-2022 pentru mediu”), care – în plus față de drepturile privind eliminarea deșeurilor – includea din nou obligația de a elimina deșeurile municipale dintr-un furnizor de servicii publice, în conformitate cu proporțiile publicate de Minister. Licența a fost acordată timp de zece ani. Societatea reclamantă nu a apelat împotriva acestei decizii. La 6 august 2013, Ministerul a publicat proporții de manipulare a deșeurilor municipale pentru 2013. La 28 februarie 2014, Inspectoratul pentru Agricultură și Mediu (denumit în continuare „Inspectoratul”) a ordonat societății reclamante să ia peste 3.103 tone de deșeuri până la 31 martie 2014, în conformitate cu proporțiile determinate de Minister și publicate pe site-ul său. Inspectoratul a constatat că societatea reclamantă nu a eliminat toate deșeurile necesare. La 14 martie 2014, societatea reclamantă a depus un recurs împotriva deciziei Inspectoratului. Societatea a susținut că faptele au fost stabilite incomplet și incorecte și că decizia este ilegală. La 31 martie 2014, societatea reclamantă a informat Inspectoratul că punea în aplicare măsurile în temeiul deciziei sale și a solicitat o prelungire a termenului de conformitate până la 30 aprilie 2014. La 9 septembrie 2014, Ministerul a permis apelul societății reclamante și a trimis cazul înapoi la Inspectoarea pentru reexaminare, constatând că raționarea prevăzută în decizia sa nu a fost suficientă pentru a stabili cu certitudine că societatea reclamantă nu a îndeplinit obligația sa de a prelua deșeurile municipale. La 20 martie 2015, inspectoratul a întrerupt procedurile împotriva societății reclamante, constatând că, între timp, aceasta a eliminat toate deșeurile necesare pentru 2013 și că, prin urmare, nu ar mai putea fi luată o nouă decizie cu privire la această chestiune. La 15 decembrie 2014, societatea reclamantă a introdus o acțiune pentru daune împotriva statului, susținând că a fost obligată să efectueze un act specific pe baza unei decizii ilegale. La 21 martie 2017, Curtea de District din Ljubljana a respins acțiunea societății reclamante, în contradicție cu concluziile Curții administrative din 5 septembrie 2013 (a se vedea punctul 3 de mai sus). La 20 aprilie 2017, societatea reclamantă a apelat, susținând că toate condițiile de răspundere au fost îndeplinite. La 27 septembrie 2018, Curtea Supremă Ljubljana a respins recursul, declarând că acțiunile reclamate nu pot fi considerate ilegale în conformitate cu standardul „ilicității calificate”, care impune o încălcare a „normelor constituționale sau a standardelor fundamentale de civilizare”. Curtea a remarcat că proporțiile de manipulare a deșeurilor din 2013 au fost publicate în mod corespunzător pe site-ul web al Ministerului în conformitate cu decretul și cu licența de mediu 2013-2022. În plus, a susținut că societatea reclamantă nu a epuizat toate măsurile legale disponibile, deoarece nu a solicitat o decizie administrativă oficială de la Minister. Curtea a constatat că societatea reclamantă nu a explicat de ce nu a urmărit măsuri legale în răspunsul la determinarea proporțiilor de manipulare a deșeurilor din 2013. În plus, instanța a susținut că nu s-a stabilit nicio legătură între acțiunile presupuse ilegale și daunele presupuse, deoarece Inspectoratul a impus doar o obligație deja conținută în licența de mediu 2013-2022 (a se vedea punctul 4 de mai sus). Acesta a susținut că societatea reclamantă a acceptat această licență de mediu și obligația de a elimina deșeurile în conformitate cu proporțiile publicate pe site-ul web al Ministerului. Acesta a concluzionat că, întrucât nu au fost îndeplinite două dintre cele patru elemente cumulative necesare pentru a stabili răspunderea statului pentru daune, nu a fost necesară examinarea celorlalte două. 12. La 9 noiembrie 2018 societatea reclamantă a depus o cerere de concediu de recurs asupra punctelor de drept, pe care Curtea Supremă a respins-o la 18 decembrie 2018. 13. La 4 martie 2019 societatea reclamantă a depus o plângere constituțională. La 5 decembrie 2022, Curtea Constituțională a refuzat să-l accepte în vederea examinării. 14. Societatea reclamantă s-a plâns în temeiul articolului 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție, coroborat cu art. 13 din Convenție, că dreptul de a obține compensare pentru daunele cauzate de actele de stat ilegale s-a dovedit a fi pur și simplu teoretic în cazul său din cauza cerinței de a dovedi că statul a acționat cu „ilicitate calificată”. În acest sens, societatea reclamantă s-a plâns, de asemenea, că nu a existat nicio bază juridică pentru obligația de a gestiona și dispune de deșeuri suplimentare pe propriile cheltuieli. EVALUAREA TRIBUNALULUI 15. Curtea reiterează că un reclamant poate invoca o încălcare a articolului 1 din Protocolul nr. 1 numai în măsura în care deciziile impuționate se referă la „posesiile sale” în sensul acestei dispoziții. „posesiile” pot fi „posesiuni existente” sau afirmații care sunt suficient de stabilite pentru a fi considerate ca „activ” (a se vedea Radomilja și alții c. Croația [GC], nos. 37685/10 și 22768/12, § 142, 20 martie 2018). 16. Prin urmare, problema care trebuie examinată este dacă reclamația de compensare a societății reclamante care rezultă din presupusele acțiuni ilegale ale Inspectorat a avut o bază suficientă în legislația națională pentru a fi considerată un „acțiune” și, prin urmare, „poșezie” protejată prin art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenția (a se vedea Radomilja și alții citate mai sus, § 144). 17. Curtea a susținut anterior că nu se poate spune că există o așteptare legitimă în cazul în care există un litigiu privind interpretarea și aplicarea corectă a dreptului intern și că, ulterior, argumentele reclamantei sunt respinse de către instanțele naționale (a se vedea Kopecký c. Slovacia [GC], nr. 44912/98, § 50, CEDH 2004-IX). În cazul în cauză, reclamația de compensare a societății reclamante a fost respinsă, deoarece instanțele interne au constatat că cel puțin două dintre elementele legale necesare nu au fost stabilite (a se vedea punctele 10 și 11 de mai sus). Această constatare a fost contestată de societatea reclamantă, care a considerat că a îndeplinit toate cerințele legale pentru a cere compensare și că era aproape imposibil să se stabilească elementul „ilegalității calificate”. Acest argument a fost legat îndeaproape de afirmația sa că nu există o bază juridică pentru obligația de a gestiona și de a elimina deșeuri suplimentare pe propriile cheltuieli. 18. Curtea observă că societatea reclamantă contestă, în esență, interpretarea și aplicarea dreptului intern, precum și evaluarea dacă au fost îndeplinite cerințele legale privind răspunderea statului pentru daune. În acest sens, Curtea constată, în primul rând, că, prin acceptarea licenței de mediu 2013-2022 (a se vedea punctul 4 de mai sus), societatea reclamantă a fost de acord cu obligația de a elimina deșeurile municipale în conformitate cu proporțiile Ministerului. În al doilea rând, deși societatea reclamantă a susținut că determinarea proporțiilor de manipulare a deșeurilor municipale nu a avut o bază legală – astfel cum se menționează în decizia Curții administrative din 5 septembrie 2013 (a se vedea punctul 3 de mai sus) – nu a contestat obligația sa de a elimina deșeurile municipale în conformitate cu proporțiile publicate pe site-ul web al Ministerului în ceea ce privește licența de mediu 2013-2022 prin cererea unei decizii administrative oficiale de la Minister, care ar fi putut fi contestate prin intermediul unor căi de recurs interne disponibile, astfel cum a observat Curtea Superioră (a se vedea punctul 11 de mai sus). În ceea ce privește hotărârea Curții administrative emise în legătură cu licența anterioară, se pare că instanța de primă instanță în cadrul procedurii de compensare nu este de acord cu aceasta (a se vedea punctul 10 mai sus). În măsura în care este posibil, trebuie remarcat faptul că societatea reclamantă nu a urmărit măsuri suplimentare împotriva hotărârii Curții administrative (a se vedea punctul 3 de mai sus), cum ar fi o plângere constituțională, astfel cum a subliniat și guvernul în observațiile lor. 19. Curtea nu consideră necesar să se abordeze dacă standardul de „ilegalitate calificată” în sine ridică o problemă în temeiul articolului 1 din Protocolul nr. 1 la Convenția și art. 13 din Convenția în cazurile referitoare la răspunderea statului pentru încălcarea drepturilor convenției. Acest lucru se datorează faptului că, în acest caz, concluziile instanțelor interne referitoare la obligațiile societății reclamante care decurg din licența de mediu 2013-2022 și neutilizarea recourslor disponibile nu apar în nici un mod arbitrar sau manifeste necorespunzător. Având în vedere acest lucru, Curtea consideră că, în conformitate cu legea relevantă, interpretată și aplicată de autoritățile interne, societatea reclamantă nu avea nici un drept, nici o reclamație care constituie o „așteptare legitimată” în sensul jurisprudenței Curții de a obține compensația în cauză. 20. cu dispozițiile Convenției în sensul articolului 35 § 3 litera (a) și trebuie respinse în conformitate cu art. 35 § 4. 21. Având în vedere faptul că art. 13 din Convenție nu este autonomă și că art. 1 din Protocolul nr. 1 nu este aplicabil, Curtea consideră că art. 13 nu se poate aplica în acest caz. Cu dispozițiile Convenției în sensul art. 35 § 3 lit. (a) și trebuie respinse în conformitate cu art. 35 § 4. Din aceste motive, Curtea declară în unanimitate cererea inadmisibilă.
Application no. 16077/23
against Slovenia
The European Court of Human Rights (Third Section), sitting on 2
December 2025 as a Committee composed of:
Lətif Hüseynov
, President
,
Canòlic Mingorance Cairat,
Vasilka Sancin
, judges
,
and Olga Chernishova,
Deputy
Section Registrar,
Having regard to:
the application (no.
16077/23) against the Republic of Slovenia lodged with the Court under Article 34 of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (“the Convention”) on 12 April 2023 by a Slovenian company, Interzero d.o.o. (“the applicant company”), which was established in 2004 and is registered in Ljubljana, and was represented by Osterman Perko o.p. d.o.o., a law firm based in Ljubljana;
the decision to give notice of the application
to the Slovenian Government (“the Government”), represented by their Agent, Mrs B. Jovin Hrastnik, Senior State Attorney;
the parties’ observations;
Having deliberated, decides as follows:
1
.
The application concerns alleged breach of property right of the applicant company by State authorities and lack of effective remedies.
2.
The applicant company’s main activity is the collection and removal of non-hazardous waste. On 6 December 2004, following a request by the applicant company, the Slovenian Environment Agency issued an environmental licence allowing it to carry out packaging waste (hereinafter “waste”) handling activities but also obliging it to dispose of a specified quantity of municipal waste from a public service provider at its own expense, the proportions of such waste being determined by the Ministry of the Environment and Spatial Planning (hereinafter “the Ministry”) on a yearly basis. The licence was subsequently extended until 31 December 2012. In 2010 the Ministry published the municipal waste handling proportions for that year, pursuant to the Decree on Waste Handling (“the Decree”). The applicant company brought an action before the Administrative Court, challenging the published proportions.
3
.
On 25 August 2011 the Administrative Court rejected the action, stating that the published proportions could not be challenged by means of an administrative dispute and that the applicant company should instead request a formal administrative decision from the Ministry setting out the proportions, which could then be challenged,
inter alia
, in court proceedings. The applicant company subsequently requested that the Ministry issue administrative decisions setting out the municipal waste handling proportions for 2010, 2011 and 2012. The Ministry refused, stating that such decisions could not be issued. The applicant company subsequently challenged the Ministry’s refusal before the Administrative Court, requesting that the court determine the municipal waste handling proportions. On 5
September 2013 the Administrative Court dismissed the action on the grounds that the provision of the Decree concerning the determination of municipal waste handling proportions, implemented by the Ministry through publication on its website, lacked a legal basis. The applicant company did not challenge that decision before the Constitutional Court.
4
.
In the meantime, on 28 December 2012, following a request by the applicant company, the Slovenian Environment Agency issued a decision granting a new environmental licence (hereinafter “the 2013-2022 environmental licence”), which – in addition to the rights with respect to waste disposal – again included an obligation for it to dispose of municipal waste from a public service provider in accordance with the proportions published by the Ministry. The licence was granted for ten years. The applicant company did not appeal against that decision.
5
.
On 6 August 2013 the Ministry published the municipal waste handling proportions for 2013.
On 28 February 2014 the Inspectorate for Agriculture and the Environment (hereinafter “the Inspectorate”) ordered the applicant company to take over 3,103 tonnes of waste by 31 March 2014, in accordance with the proportions determined by the Ministry and published on its website. The Inspectorate found that the applicant company had failed to dispose of all the waste required.
6.
On 14 March 2014 the applicant company lodged an appeal against the Inspectorate’s decision. The company claimed that the facts had been incompletely and incorrectly established, and that the decision was unlawful. On 31 March 2014 the applicant company informed the Inspectorate that it was implementing the measures pursuant to its decision and requested an extension of the deadline for compliance until 30 April 2014.
7.
On 9 September 2014 the Ministry allowed the applicant company’s appeal and referred the case back to the Inspectorate for re-examination, finding that the reasoning provided in its decision was insufficient to establish with certainty that the applicant company had failed to fulfil its obligation to take over the municipal waste.
8.
On 20 March 2015 the Inspectorate discontinued the proceedings against the applicant company, finding that the latter had, in the meantime, disposed of all the waste required for 2013 and that a new decision on the matter could therefore no longer be taken.
9.
On 15 December 2014 the applicant company brought an action for damages against the State, alleging that it had been compelled to carry out a specific act on the basis of an unlawful decision. It claimed damages in excess of 182,000 euros (EUR).
10
.
On 21 March 2017 the Ljubljana District Court dismissed the applicant company’s action, disagreeing with the conclusions of the Administrative Court of 5 September 2013 (see paragraph 3 above). It found that none of the statutory conditions for liability in such cases had been fulfiled, namely “qualified unlawfulness”, damage, causation and fault.
11
.
On 20 April 2017 the applicant company appealed, arguing that all the conditions for liability had been met. On 27 September 2018 the Ljubljana Higher Court dismissed the appeal, finding that the actions complained of could not be considered unlawful under the standard of “qualified unlawfulness”, which required a breach of “the highest constitutional norms or fundamental civilisation standards”. The court noted that the 2013 waste handling proportions had been duly published on the Ministry’s website in line with both the Decree and the 2013-2022 environmental licence. Furthermore, it held that the applicant company had not exhausted all available legal remedies, as it had failed to request a formal administrative decision from the Ministry. The court found that the applicant company had not explained why it had not pursued legal remedies in response to the determination of the 2013 waste handling proportions. Moreover, the court held that no link had been established between the alleged unlawful actions and the alleged damage, as the Inspectorate had merely imposed an obligation already contained in the 2013-2022 environmental licence (see paragraph 4 above). It held that the applicant company had consented to that environmental licence and to the obligation to dispose of the waste in accordance with the proportions published on the Ministry’s website. It concluded that, since two of the four cumulative elements necessary to establish State liability for damages had not been met, it was unnecessary to examine the remaining two.
12.
On 9 November 2018 the applicant company filed a motion for leave to appeal on points of law, which the Supreme Court dismissed on 18
December 2018.
13.
On 4 March 2019 the applicant company filed a constitutional complaint. On 5 December 2022 the Constitutional Court declined to accept it for consideration.
14.
The applicant company complained under Article 1 of Protocol No. 1 to the Convention, in conjunction with Article 13 of the Convention, that the right to obtain compensation for damage caused by unlawful State acts had turned out to be merely theoretical in its case because of the requirement to prove that the State had acted with “qualified unlawfulness”. In this connection, the applicant company also complained that there had been no legal basis for the obligation to manage and dispose of additional waste at its own expense.
15.
The Court reiterates that an applicant may allege a violation of Article
1 of Protocol No. 1 only in so far as the impugned decisions relate to his or her “possessions” within the meaning of that provision. “Possessions” can be “existing possessions” or claims that are sufficiently established to be regarded as “assets” (see
Radomilja and Others v. Croatia
[GC], nos.
37685/10 and 22768/12, § 142, 20 March 2018).
16.
Therefore, the issue to be examined is whether the applicant company’s compensation claim stemming from the alleged unlawful actions of the Inspectorate had a sufficient basis in national law to be regarded as an “asset” and therefore “possession” protected by Article 1 of Protocol No.
1 to the Convention (see
Radomilja and Others
,
cited above, §
144).
17.
The Court has previously held that no legitimate expectation can be said to arise where there is a dispute as to the correct interpretation and application of domestic law and the applicant’s submissions are subsequently rejected by the national courts (see
Kopecký v. Slovakia
[GC], no. 44912/98, § 50, ECHR 2004-IX). In the present case, the applicant company’s compensation claim was dismissed, as the domestic courts found that at least two of the required statutory elements had not been established (see paragraphs 10 and 11 above). That finding was contested by the applicant company, which considered that it had satisfied all the statutory requirements for claiming compensation and that it was almost impossible to establish the element of “qualified unlawfulness”. This argument was closely related to its allegation that there was no legal basis for the obligation to manage and dispose of additional waste at its own expense.
18.
The Court observes that the applicant company essentially disputes the interpretation and application of domestic law, and the assessment of whether the statutory requirements for State liability for damages were met. In this connection, the Court notes, firstly, that by accepting the 2013-2022 environmental licence (see paragraph 4 above), the applicant company agreed to the obligation to dispose of the municipal waste in accordance with the Ministry’s proportions. Secondly, although the applicant company argued that the Ministry’s determination of municipal waste handling proportions lacked a statutory basis – as noted in the Administrative Court’s decision of 5 September 2013 (see paragraph 3 above) – it did not challenge its obligation to dispose of the municipal waste in accordance with the proportions published on the Ministry’s website with respect to the 2013-2022 environmental licence by seeking a formal administrative decision from the Ministry, which could have been challenged through available domestic remedies, as noted by the Higher Court (see paragraph 11 above). As regards the Administrative Court’s decision issued in relation to the previous licence, it would appear that the first-instance court in the compensation proceedings disagreed with it (see paragraph 10 above). Be that as it may, it must be noted that the applicant company did not pursue further remedies against the Administrative Court’s decision (see paragraph 3 above), such as a constitutional complaint, as also pointed out by the Government in their observations.
19.
The Court does not find it necessary to address whether the standard of “qualified unlawfulness” itself raises an issue under Article 1 of Protocol No. 1 to the Convention and Article 13 of the Convention in cases concerning State liability for breaches of Convention rights. This is because, in the present case, the domestic courts’ findings related to the applicant company’s obligations stemming from the 2013-2022 environmental licence and its failure to use available remedies do not appear in any way arbitrary or manifestly unreasonable. In the light of this, the Court holds that under the relevant law, as interpreted and applied by the domestic authorities, the applicant company had neither a right nor a claim amounting to a “legitimate expectation” within the meaning of the Court’s case-law to obtain the compensation in question.
20.
It follows that the complaint under Article 1 of Protocol No. 1 is incompatible
ratione materiae
with the provisions of the Convention within the meaning of Article 35 § 3 (a) and must be rejected in accordance with Article 35 § 4.
21.
Having regard to the fact that Article 13 of the Convention is not autonomous and to the conclusion that Article 1 of Protocol No. 1 is not applicable, the Court considers that Article 13 cannot apply in the present case. It follows that the complaint under Article 1 of Protocol No. 1 taken together with Article 13 is incompatible
ratione materiae
with the provisions of the Convention within the meaning of Article 35 § 3 (a) and must be rejected in accordance with Article 35 § 4.
For these reasons, the Court, unanimously,
Declares
the application inadmissible.
Done in English and notified in writing on 15 January 2026.
Olga Chernishova
Lətif Hüseynov
Deputy Registrar
President