ÎCCJ, Decizia nr. 249/2021

Asupra recursului de față, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Între Curtea de Conturi și A. S.A. s-a purtat litigiul înregistrat sub nr. x/2016, pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ce a avut ca obiect acțiunea formulată de A. S.A., privind anularea deciziei Curții de Conturi nr. 17 din 10 decembrie 2015 și a încheierii nr. 2 din 29 februarie 2016 a Comisiei de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi, prin care au fost stabilite mai multe măsuri în sarcina reclamantei, litigiu ce a fost finalizat prin Decizia nr. 3541 pronunțată la 21 iunie 2019 de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal.

Împotriva acestei decizii, A. S.A. a formulat cerere de revizuire, întemeiată pe dispozițiile art. 21 din Legea nr. 554/2004, care face obiectul dosarului nr. x/2019, aflat în curs de soluționare pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal.

În cadrul acestui dosar, recurenta din dosarul pendinte a formulat cerere de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene pentru pronunțarea unei hotărâri preliminare cu privire la interpretarea dreptului Uniunii Europene aplicabil cauzei, și anume a principiului protecției încrederii legitime, în raport de situația de fapt și de drept existentă în cauză.

În motivarea cererii formulate, recurenta a invocat, în drept, dispozițiile art. 267 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, care prevede competența C.J.U.E. de a hotărî cu titlu preliminar în legătură cu interpretarea dreptului Uniunii Europene și care se interpretează în sensul că instanțele care sunt ultime în grad, potrivit dreptului intern, au obligația de a realiza o trimitere preliminară, obligație ce suportă doar câteva excepții, stabilite de C.J.U.E. pe cale pretoriană și care nu sunt incidente în speță.

Referindu-se la istoricul litigiului, revizuenta și-a reiterat argumentele în justificarea incidenței principiului de drept european ce necesită interpretare și care au determinat-o să formuleze cererea de revizuire care face obiectul dosarului nr. x/2019 aflat pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal.

A arătat că cererea de revizuire este întemeiată pe dispozițiile art. 21 din Legea nr. 554/2004, iar, în motivare, a invocat încălcarea principiului încrederii legitime, consacrat la nivelul C.J.U.E.

În esență, A. S.A. a arătat că, din moment ce activitatea Băncii, pe tema primelor de stat, a fost verificată, în mod constant, de autoritățile cu atribuții în domeniu, timp de 8 ani, și nu au fost constatate încălcări ale normelor legale, acest lucru a creat încrederea Băncii că întregul proces de stabilire și acordare a primelor de stat către clienți, cât și de restituire a primelor către M.D.R.A.P., este conform cu dispozițiile legale incidente.

De asemenea, a menționat actele administrative în baza cărora s-a declanșat litigiul, respectiv cele jurisdicționale, care au fost emise în soluționarea cauzei de către Curtea de Conturi, precum și parcursul procesului desfășurat în fața instanțelor de judecată.

În susținerea cererii de sesizare a C.J.U.E., s-a arătat că dreptul național nu cuprinde norme care să reglementeze, expres, principiul protecției încrederii legitime din dreptul Uniunii Europene, principiu care are un conținut aparte și produce efecte specifice.

Prin urmare, poate fi dificil, pentru instanța națională, să stabilească, în cadrul cererii de revizuire, cum se interpretează principiul evocat, dacă există limite ale acestuia și în ce ar consta într-un caz cum este cel din speță, fără sesizarea C.J.U.E.

Recurenta din cauza pendinte a mai arătat că încălcarea principiului încrederii legitime a avut loc în contextul aplicării dispozițiilor art. 49 și art. 63 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (libertatea de stabilire și libertatea de circulație a capitalurilor), art. 17 și art. 44 din Cartă, a cadrului de reglementare european privind activitatea instituțiilor bancare (Directiva 2013/36 și Regulamentul 575/2014), precum și a obiectivelor pieței interne și, în acest context, numai C.J.U.E. este îndreptățită să stabilească configurația pe care principiul încrederii legitime o capătă în funcție de sfera de aplicabilitate a acestuia.

Prin raportare la particularitățile cauzei, recurenta a propus cinci întrebări:

a) Prima întrebare:

Principiul protecției încrederii legitime se interpretează în sensul că un act emis de o autoritate, prin care sunt stabilite condiții pentru acordarea unei prime de stat, echivalează cu un control ex-ante al acestor condiții, pe aplicarea cărora un justițiabil își poate întemeia, în mod legitim, conduita?

b) A doua întrebare:

În domeniul de aplicare a dispozițiilor art. 49 și art. 63 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, coroborate cu art. 17 și art. 47 din Cartă, și circumstanțe precum cele din prezenta cauză, principiul protecției încrederii legitime trebuie interpretat în sensul că se opune ca o instituție de credit să suporte efectele interpretării diferite impuse post-factum, cu caracter retroactiv, de o altă autoritate a Statului român, a unor criterii/condiții pentru acordarea unei prime de stat, cu consecința modificării acestor criterii/condiții, în contextul în care nicio altă autoritate, inclusiv cele care au aprobat, supravegheat și controlat activitatea instituției de credit, nu a sesizat vreo neregulă privind modalitatea în care instituția de credit a aplicat și interpretat dispozițiile legate relevante?

c) A treia întrebare:

Principiul protecției încrederii legitime trebuie interpretat în sensul că, în circumstanțe precum cele din prezenta cauză, se opune unor masuri luate de stat care, prin chiar autoritatea legislativă, dar și prin intermediul puterii judecătorești, a continuat, după data actului autorității, să confirme legalitatea modului în care instituția de credit a aplicat legislația incidental?

d) A patra întrebare:

Principiul protecției încrederii legitime trebuie interpretat în sensul că, în circumstanțe precum cele din prezenta cauză, se opune ca statul să dispună în sarcina instituției de credit intermediare măsuri precum obligarea intermediarului să recupereze primele de stat de la clienții cărora le eliberase aceste sume anterior aducerii la cunoștință a noii interpretări de către autoritatea statului și/sau să suporte din fondurile proprii restituirea contravalorii respectivelor prime de stat și a dobânzilor calculate până la data restituirii efective?

e) A cincea întrebare:

Principiul protecției încrederii legitime se interpretează în sensul că se opune stabilirii post factum și cu efect retroactiv a regimului fructelor civile aferente primelor restituite statului?

Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal a pronunțat încheierea din 02 decembrie 2020, prin care a respins cererea de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene, formulată de recurenta reclamantă A. S.A., ca nefondată, și a fixat termen pentru soluționarea cererii de revizuire formulate de recurenta-reclamantă împotriva Deciziei nr. 3541 din 21 iunie 2019, pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2016, la 20 ianuarie 2021, cu citarea părților.

În esență, în motivarea soluției de respingere a cererii de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene, instanța a reținut că litigiul are ca obiect cererea de revizuire, întemeiată, în drept, pe dispozițiile art. 21 din Legea nr. 554/2004, text de lege în raport de care prima condiție de admisibilitate este cea de aplicabilitate a dreptului Uniunii Europene în raportul juridic dedus judecății.

Instanța a arătat că, potrivit jurisprudenței C.J.U.E. (Hotărârea din 6 martie 2014, în cauza C-206/13, Cruciano Siragusa, Hotărârea din 27 martie 2014, în cauza C-265/13, Emiliano Torralbo Marcos), noțiunea de punere în aplicare din cadrul art. 51 al Cartei necesită un anumit grad de legătură cu dreptul Uniunii Europene.

De asemenea, în cazul în care o situație juridică nu intră în sfera de aplicare a dreptului Uniunii, C.J.U.E. nu are competența de a se pronunța asupra acesteia și niciuna dintre prevederile invocate ale Cartei nu poate, în mod independent, să constituie baza unei astfel de competențe.

Este, deopotrivă, considerată punere în aplicare de către statele membre a dreptului Uniunii Europene situația în care legislația națională se referă la conținutul anumitor prevederi ale dreptului UE, făcându-le aplicabile, în mod direct și necondiționat, unor raporturi juridice pur interne.

Pe baza acestor considerente teoretice, referitoare la noțiunea de punere în aplicare a dreptului Uniunii Europene de către statele membre, Înalta Curte a reținut că revizuenta indică norme din dreptul unional aplicabile cauzei și formulează argumente, în sensul că actul normativ național ar urmări să pună în aplicare dreptul Uniunii Europene prin care este reglementată activitatea instituțiilor de credit, precum și obiectivele pieței interne, subliniind că principiul încrederii legitime are un rol deosebit de important în aprecierea conduitei unei autorități naționale care aplică dreptul comunitar (european).

Prin raportare la jurisprudența C.J.U.E. în legătură cu principiul încrederii legitime, instanța a reținut că revizuenta nu a menționat niciun aspect nou, care ar necesita lămuriri suplimentare, că sesizarea formulată în cauză ignoră această jurisprudență, sens în care a apreciat cererea ca fiind lipsită de utilitate practică și nepertinentă.

Instanța a arătat, cu privire la aplicarea principiului încrederii legitime, că, pe cale jurisprudențială, s-a stabilit că acest principiu fundamental al dreptului Uniunii Europene permite oricărui operator economic pe care o instituție l-a determinat să nutrească speranțe întemeiate să se prevaleze de respectivele speranțe. Cu toate acestea, atunci când un operator economic prudent și avizat este în măsură să prevadă adoptarea unei măsuri a Uniunii Europene de natură să îi afecteze interesele, el nu poate invoca beneficiul acestui principiu, după adoptarea măsurii.

Dreptul de a se prevala de încrederea legitimă presupune îndeplinirea a trei condiții cumulative. În primul rând, administrația Uniunii Europene trebuie să fi furnizat persoanei interesate asigurări precise, necondiționate și concordante, emise de surse autorizate și de încredere. În al doilea rând, aceste asigurări trebuie să fie de natură să determine persoana căreia i se adresează să nutrească o așteptare legitimă. În al treilea rând, asigurările date trebuie să fie conforme normelor aplicabile.

În raport de aceste considerații, instanța care soluționează cererea de revizuire a apreciat că nu se poate pronunța în sensul admiterii cererii de sesizare C.J.U.E. formulată, fără a stabili, în prealabil, admisibilitatea cererii de revizuire, adică aplicabilitatea, în concret, a dreptului european, respectiv a principiului încrederii legitime, așa cum acesta a fost circumscris până în prezent de către instanța europeană.

Instanța de revizuire a stabilit că, doar ulterior depășirii etapei admisibilității căii extraordinare de atac, s-ar putea pune întrebări în privința modului în care principiul încrederii legitime trebuie concretizat în prezenta cauză. În alți termeni, instanța europeană nu se poate substitui instanței de revizuire pentru a stabili că autoritățile Statului român au încălcat normele dreptului european înainte de a se dispune rejudecarea litigiului de către instanța de revizuire.

Împotriva încheierii menționate la pct. 3, A. S.A. a declarat recurs, dosarul fiind înregistrat pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul de 5 judecători.

În motivarea recursului, s-a arătat că cererea de sesizare a C.J.U.E. a fost întemeiată, în drept, pe art. 267 alin. (3) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, reflectat în legislația internă prin art. 2 alin. (2) din Legea nr. 340/2009, potrivit căruia instanțele sunt obligate să adreseze întrebarea preliminară C.J.U.E. în cazurile în care hotărârile pe care urmează să le pronunțe nu mai au cale de atac.

Or, a arătat recurenta, contrar exigențelor impuse de lege cu privire la limitarea analizei strict la verificarea condițiilor de admisibilitate ale cererii de sesizare, instanța de revizuire a respins cererea de sesizare a C.J.U.E., apreciind că întrebările propuse privesc însuși raportul juridic litigios, care a fost în mod definitiv soluționat, și nu pot primi altă dezlegare anterior admiterii căii de atac de retractare.

Recurenta a criticat argumentarea instanței, care, în mod nelegal, a procedat întâi la verificarea unei pretinse inadmisibilități a cererii de sesizare C.J.U.E., raportat la etapa procesuală a revizuirii, apoi la verificarea competențelor C.J.U.E.

Această motivare este nelegală, pentru că niciuna dintre împrejurările reținute de către instanță nu se regăsește printre condițiile de admisibilitate ale unei sesizări a C.J.U.E., mai ales când motivul revizuirii este chiar încălcarea principiului priorității dreptului Uniunii Europene. Ca urmare, atât cererea de sesizare, cât și hotărârea pronunțată de C.J.U.E., servesc dezlegării căii de atac a revizuirii.

Din această perspectivă, recurenta a criticat încheierea, apreciind că ar cuprinde motive străine de natura pricinii, în sensul art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., deoarece instanța de revizuire ar fi reținut practică judiciară străină de natura cauzei, respectiv jurisprudența C.J.U.E. în materia ajutorului de stat acordat în baza Regulamentului CE nr. 800/2008.

Or, prin cererea de sesizare a C.J.U.E., s-a făcut referire la primele de stat acordate prin sistemul Bauspar, ce nu au fost clasificate drept ajutor de stat.

Prin urmare, arată recurenta, instanța de revizuire nici măcar nu a verificat, așa cum expres prevede art. 411 alin. (2) din O.U.G. nr. 77/2014, dacă măsura a fost sau nu declarată ajutor de stat de către Comisia Europeană sau de către furnizor (Statul român) și nici nu a pus în discuția părților o astfel de chestiune, cu atât mai mult cu cât atribuțiile instanței naționale în materia ajutorului de stat, prevăzute la Cap. VII din O.U.G. nr. 77/2014, nu prevăd posibilitatea acestei instanțe de a constata caracterul de ajutor de stat al unei măsuri. Cu atât mai mult, referința la aplicarea art. 108 alin. (3) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene trebuie interpretată ca limitând rolul instanțelor naționale la acela de a lua măsurile care se impun, potrivit legii naționale, pentru îndeplinirea dispozițiilor adoptate de Comisia Europeană, singura autoritate care poate constata o încălcare a art. 107 și art. 108 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene.

Recurenta a invocat și încălcarea normelor de drept material de către instanța de revizuire, în sensul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În susținerea acestui motiv de recurs, s-a arătat că, prin încheierea recurată, instanța a nerespectat dreptul justițiabilului de a-i fi garantată aflarea adevărului prin asigurarea prevalenței dreptului Uniunii Europene și a ignorat esența motivului de revizuire reprezentat de art. 21 din Legea nr. 554/2004.

A menționat cele reținute prin Decizia nr. 45/2016 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, potrivit căreia nu are importanță momentul pronunțării deciziei C.J.U.E., sens în care a apreciat că formularea cererii de sesizare a C.J.U.E. în calea de atac a revizuirii este pe deplin legală.

Totodată, prin încheierea recurată, instanța a ignorat condițiile de admisibilitate ale cererii de sesizare C.J.U.E., trimiterea întrebărilor fiind obligatorie, potrivit art. 267 alin. (3) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene.

Instanța de revizuire a apreciat, fără indicarea unui text de lege, că o sesizare a C.J.U.E. nu este admisibilă în calea revizuirii, ci doar ulterior acesteia și doar dacă, în urma revizuirii, s-ar dispune o rejudecare a cauzei.

Procedând astfel, recurenta a apreciat că instanța adaugă la prevederile art. 267 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (sediul materiei pentru cereri de sesizare C.J.U.E.) o nouă condiție de admisibilitate, deși nici prevederile din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (care prevalează dreptului intern), nici motivul de revizuire invocat nu permit acest lucrul.

Ca atare, a susținut recurenta, în cazul de față, sesizarea Curții de Justiție a Uniunii Europene era nu doar permisă, dar și obligatorie, instanța națională neavând căderea de a îngrădi dreptul recurentei de a accede la evaluarea jurisdicțională a C.J.U.E. asupra chestiunii în litigiu, ce formează obiectul sesizării.

Recurenta a făcut referire la cauza CILFIT, prin care s-au stabilit condițiile de admisibilitate pe care o instanță națională trebuie să le verifice la o cerere de sesizare a C.J.U.E. "Instanța națională ale cărei decizii nu sunt supuse unei căi de atac în dreptul intern trebuie, atunci când se pune o problemă de drept comunitar în cauza dedusă judecății sale, să își îndeplinească obligația de sesizare a Curții de Justiție, cu excepția cazului în care constată că problema invocată nu este pertinentă sau că dispoziția comunitară în cauză a făcut deja obiectul unei interpretări din partea Curții sau că aplicarea corectă a dreptului comunitar se impune cu o asemenea evidență încât nu mai lasă loc niciunei îndoieli rezonabile".

Refuzul de a sesiza Curtea de Justiție a Uniunii Europene echivalează, în opinia recurentei, cu o gravă încălcare a Tratatului privind funcționarea Uniunii Europene, sancționabilă conform art. 258 din acest tratat, precum și cu o nesocotire a dreptului la un proces echitabil, drept fundamental, consacrat și garantat de art. 21 din Constituția României și art. 6 paragraful 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

În cadrul dosarului de recurs declarat împotriva încheierii din 02 decembrie 2020, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, recurenta A. S.A. a formulat cerere de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene pentru pronunțarea unei hotărâri preliminare.

Recurenta a apreciat că se impune admiterea cererii și sesizarea C.J.U.E. cu următoarele întrebări:

Cu privire la admisibilitatea recursului declarat împotriva încheierii din 02 decembrie 2020, pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, prin care instanța a respins cererea de sesizare a C.J.U.E., a apreciat că sunt incidente prevederile art. 267 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, ale art. 4 alin. (3) din Tratatul privind Uniunea Europeană și ale art. 2 din Legea nr. 340/2009.

În raport de dispozițiile legale mai sus indicate, recurenta a apreciat că încheierea prin care instanța se pronunță asupra cererii de sesizare C.J.U.E. se atacă potrivit dreptului comun, respectiv C. proc. civ., cu referire și la art. 513 alin. (1) coroborat cu art. 466 alin. (4) și art. 494 din C. proc. civ.

În opinia recurentei, art. 267 alin. (3) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene prevede explicit obligativitatea sesizării C.J.U.E. atunci când hotărârea din dreptul intern nu este supusă vreunei căi de atac, fără a face vreo distincție între natura ordinară sau extraordinară a căii de atac în care este exercitat dreptul, respectiv faza procesuală a soluționării căii de atac.

Ca urmare, apreciază recurenta, prin omisiunea legiuitorului de a garanta exercitarea unei căi de atac prevăzute de lege se creează premisele unei încălcări a dreptului unional, fără a exista un remediu efectiv la dispoziția celor vătămați, motiv pentru care a formulat prezenta cerere de sesizare a jurisdicției europene cu întrebările preliminare, spre a putea fi clarificată admisibilitatea recursului formulat.

Cu privire la pertinența întrebărilor, s-a susținut că lipsa unei căi de atac în cazul de față lipsește recurenta de dreptul prevăzut de art. 267 alin. (3) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene în substanța sa, dacă instanța internă refuză sesizarea C.J.U.E., deși are o obligație în acest sens; în plus, a subliniat recurenta, solicitarea adresată instanței europene de a se pronunța cu privire la conformitatea normelor de drept intern cu dreptul comunitar era pertinentă.

S-a arătat că răspunsurile C.J.U.E. la întrebările puse în litigiul pendinte ar avea o influență semnificativă în soluționarea cauzei, oferind recurentei oportunitatea de a uza de o cale de atac (în speță, recursul) împotriva încheierii prin care a fost respinsă cererea de sesizare a C.J.U.E.; astfel, de a se prevala de drepturile cuprinse în legislația europeană.

S-a susținut că, până în prezent, C.J.U.E. nu a statuat asupra conformității unui caz similar celui reprezentat de art. 2 din Legea nr. 340/2009, în raport de dispozițiile comunitare invocate, acest caz prezentând particularități care tind la ridicarea unei noi probleme de interpretare, ce reflectă un interes general pentru aplicarea uniformă a dreptului Uniunii în speța dedusă judecății.

În plus, principiile consacrate de jurisprudența instanței europene sunt clare în acest sens: pentru ca instanța de judecată să refuze sesizarea C.J.U.E., intepretarea dreptului Uniunii Europene trebuie să se impună cu o asemenea evidență, încât să nu lase loc niciunei îndoieli rezonabile, iar răspunsul problemei de drept trebuie să fie evident atât pentru instanțele din toate statele membre, cât și pentru C.J.U.E.

A arătat și că, în doctrină, este unanim acceptată distincția între instanțele care pot să formuleze o trimitere prealabilă și instanțele care trebuie să formuleze o astfel de cerere; de regulă, instanțele pot formula o cerere atunci când aceasta este necesară pentru soluționarea cauzei, dar obligația de a trimite cererea prealabilă aparține instanțelor "ale căror decizii nu sunt supuse vreunei căi de atac prevăzute de dreptul intern", cum prevede art. 267 alin. (3) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene.

În susținerea cererii de sesizare a C.J.U.E., recurenta a subliniat incompatibilitatea dintre lipsa căii de atac împotriva încheierii de respingere a cererii de sesizare a C.J.U.E. și cazurile prevăzute de art. 267 alin. (3) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene cu dreptul european, sens în care a invocat prevederile art. 4 alin. (3) din Tratatul privind Uniunea Europeană, care fac referire la principiul cooperării loiale, principiu ce presupune ca, în măsura în care legislația Uniunii Europene nu dispune, sarcina reglementarii revine statelor membre, în temeiul principiului autonomiei procedurale, cu condiția să respecte principiile echivalenței și efectivității.

Din analiza jurisprudenței C.J.U.E., recurenta a susținut că ar rezulta că principiul echivalenței constă în existența aceluiași regim juridic procedural, atât cu privire la acțiunile întemeiate pe drept intern, cât și în cazul acțiunilor întemeiate pe dreptul comunitar, ori, cel puțin, regimul juridic procedural aplicabil acestora din urmă să nu fie mai puțin favorabil decât în cazul acțiunilor întemeiate pe norme de drept intern.

Recurenta a făcut o paralelă între aspectele specifice cererii de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a textelor de lege incidente în cauză și cele ale cererii de sesizare a C.J.U.E., apreciind că aceste două instrumente sunt similare, mai puțin cu privire la calea de atac ce poate fi exercitată de părți împotriva încheierii de respingere. Astfel, încheierea prin care se respinge cererea de sesizare a instanței de control constituțional poate fi atacată cu recurs, pe când cea prin care instanța națională respinge cererea de sesizare a C.J.U.E. nu are cale de atac.

Față de legile interne, a susținut recurenta, principiul autonomiei procedurale recunoscut statelor membre (care include și principiul legalității căilor de atac prevăzut de art. 126 alin. (2) din Constituție) nu poate justifica înlăturarea principiul echivalenței. Astfel, lipsa căii de atac în dreptul intern nu poate fi justificată în vreun fel de autonomia procedurală.

Cu alte cuvinte, deși statele membre beneficiază de autonomie procedurală, acest principiu nu poate fi aplicat cu limitarea principiului echivalenței, de forță superioară. Or, în cazul de față, a apreciat că nerecunoasterea unei căi de atac cu privire la exercitarea unei acțiuni întemeiate pe dreptul european, într-un context în care, în dreptul intern, tratamentul acțiunilor este mai favorabil, reprezintă o încălcare a dreptului european ce permite instanțelor judecătorești, raportat la prevederile art. 148 alin. (2) din Constituție, să aplice în mod direct art. 16 alin. (1), art. 21 alin. (1) -(3) și art. 129 din Constituție, devenind, astfel, competente să soluționeze recursul formulat.

În opinia recurentei, prin lipsa unei căi de atac împotriva respingerii cererii de sesizare a C.J.U.E., este încălcat și art. 47 C.D.F.U.E., care privește dreptul la o cale de atac eficientă și la un proces echitabil. Or, sesizarea C.J.U.E. în vederea interpretării cadrului normativ unional reprezintă o componentă importantă a dreptului de acces la o instanță. Astfel, în conformitate cu tendințele moderne ale jurisprudenței comunitare, dreptul unui justițiabil de acces la o instanță, garantat de art. 6 paragraful 1 din Convenția Europeana a Drepturilor Omului, include și dreptul de a se adresa C.J.U.E., prin intermediul procedurii de trimitere preliminară.

Dată fiind aplicabilitatea directă și prioritară a dreptului comunitar, îngrădirea accesului la procedurile în fața Curții de Justiție a Uniunii Europene echivalează cu încălcarea dreptului la un proces echitabil, consacrat în art. 47 alin. (2) din C.D.F.U.E., în înțelesul pe care C.E.D.O. 1-a conturat în jurisprudența sa.

Recurenta a invocat și încălcarea art. 48 alin. (2) C.D.F.U.E. privind dreptul la apărare, care nu ar fi aplicabil dacă petentului, aflat în fața unei instanțe de ultim grad, nu i s-ar recunoaște dreptul de a formula recurs împotriva soluției dispuse de judecător, după prima analiză a cererii de sesizare a Curții de Justiție, prin raportare și la art. 13 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, care stabilește dreptul oricărei persoane la un remediu veritabil pentru realizarea propriului drept sau interes legitim.

Or, în cazul de față, limitarea exercitării căii de atac, având în vedere invocarea trimiterii preliminare direct în recurs sau în altă cale de atac extraordinară, reprezintă o gravă încălcare a dreptului la apărare și care se impune a fi remediată.

Pentru aceleași considerente arătate mai sus, recurenta a apreciat că sunt încălcate art. 20 și art. 21 din C.D.F.U.E. privind egalitatea în fața legii și nediscriminarea.

În acest sens, a arătat că principiile egalității în drepturi, accesului liber la justiție, dreptului la apărare, înfăptuirii justiției precum și folosirea căilor de atac presupun, inter alia, drepturi procesuale egale.

Prin urmare, în raport de faptul că, în situația în care instanța se pronunță asupra admisibilității întrebării preliminare prin încheiere interlocutorie, aceasta poate fi atacată odată cu fondul, iar în cadrul procedurii revizuirii nu mai poate fi contestată, în absența posibilității de a contesta fondul, a apreciat că sunt încălcate drepturile la egalitate și nediscriminare, având în vedere că specificul cauzei în care s-a ridicat întrebarea preliminară a inclus și ultimul grad de jurisdicție în materia respectivă.

Prin cererea de sesizare a C.J.U.E., recurenta a solicitat și suspendarea cauzei, în temeiul art. 2 alin. (3) din Legea nr. 340/2009, coroborat cu art. 412 alin. (1) pct. 7 din C. proc. civ.

Intimata Curtea de Conturi a României a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepția inadmisibilității recursului declarat de A. S.A., în raport de art. 513 C. proc. civ. și de caracterul interlocutoriu al respectivei încheieri.

De asemenea, intimata a depus întâmpinare și la cererea de sesizare a C.J.U.E., prin care a solicitat respingerea acesteia, ca inadmisibilă, cu motivarea că este incidentă condiția irelevanței, litigiul fiind guvernat de reglementările legislației naționale.

II. Considerentele Înaltei Curți:

Analizând cererea de sesizare a C.J.U.E., în raport cu susținerile părților și dispozițiile din dreptul Uniunii Europene și din dreptul național incidente în cauză, Înalta Curte reține următoarele:

Conform dispozițiilor art. 267 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene "Curtea de Justiție a Uniunii Europene este competentă să se pronunțe, cu titlu preliminar, cu privire la:

(a) interpretarea tratatelor;

(b) validitatea și interpretarea actelor adoptate de instituțiile, organele, oficiile sau agențiile Uniunii.

În cazul în care o asemenea chestiune se invocă în fața unei instanțe dintr-un stat membru, această instanță poate, în cazul în care apreciază că o decizie în această privință îi este necesară pentru a pronunța o hotărâre, să ceară Curții să se pronunțe cu privire la această chestiune.

În cazul în care o asemenea chestiune se invocă într-o cauză pendinte în fața unei instanțe naționale ale cărei decizii nu sunt supuse vreunei căi de atac în dreptul intern, această instanță este obligată să sesizeze Curtea.

În cazul în care o asemenea chestiune se invocă într-o cauză pendinte în fața unei instanțe judecătorești naționale privind o persoană supusă unei măsuri privative de libertate, Curtea hotărăște în cel mai scurt termen.".

Art. 4 alin. (3) din Tratatul privind Uniunea Europeană prevede că:

"(3) În temeiul principiului cooperării loiale, Uniunea și statele membre se respectă și se ajută reciproc în îndeplinirea misiunilor care decurg din tratate.

Statele membre adoptă orice măsură generală sau specială pentru asigurarea îndeplinirii obligațiilor care decurg din tratate sau care rezultă din actele instituțiilor Uniunii.

Statele membre facilitează îndeplinirea de către Uniune a misiunii sale și se abțin de la orice măsură care ar putea pune în pericol realizarea obiectivelor Uniunii.".

Potrivit art. 2 alin. (1) și (2) din Legea nr. 340/2009:

"(1) Instanța de judecată, din oficiu ori la cerere, poate solicita Curții de Justiție a Comunităților Europene să se pronunțe cu titlu preliminar asupra unei întrebări ridicate într-o cauză de orice natură și care se referă la validitatea sau la interpretarea unuia dintre actele prevăzute la art. 35 paragraful (1) din Tratatul privind Uniunea Europeană, în cazul în care apreciază că o decizie în această privință este necesară pentru pronunțarea unei hotărâri în cauză.

(2) Dacă cererea este formulată în fața unei instanțe a cărei hotărâre nu mai poate fi atacată prin intermediul căilor ordinare de atac, solicitarea Curții de Justiție a Comunităților Europene de a se pronunța cu titlu preliminar este obligatorie, dacă aceasta este necesară pentru pronunțarea unei hotărâri în cauză.".

Conform Recomandărilor în atenția instanțelor naționale referitoare la efectuarea trimiterilor preliminare (2018/C 257/01), publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C 257 din 20 iulie 2018:

"Prevăzută la articolul 19 alin. (3) litera (b) din Tratatul privind Uniunea Europeană (denumit în continuare "TUE") și la articolul 267 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, trimiterea preliminară reprezintă un mecanism fundamental al dreptului Uniunii Europene. Acest mecanism urmărește să garanteze interpretarea și aplicarea uniforme a acestui drept în cadrul Uniunii, conferind instanțelor din statele membre un instrument care le permite să sesizeze Curtea de Justiție a Uniunii Europene, cu titlu preliminar, cu întrebări referitoare la interpretarea dreptului Uniunii sau la validitatea unor acte adoptate de instituțiile, organele, oficiile sau agențiile Uniunii.".

În prezenta cauză, autoarea cererii de sesizare a C.J.U.E. invocă, în drept, dispoziții din dreptul Uniunii Europene și din dreptul național, textele de lege fiind citate mai sus, respectiv art. 267 alin. (3) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, art. 4 alin. (3) din Tratatul privind Uniunea Europeană și art. 2 alin. (3) din Legea nr. 340/2009.

În raport de aceste dispoziții legale, recurenta susține, în esență, că lipsa unei căi de atac împotriva încheierii prin care se respinge cererea de sesizare a C.J.U.E. încalcă art. 267 alin. (3) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene și art. 4 alin. (3) din Tratatul privind Uniunea Europeană, principiile cooperării loiale și al echivalenței, dreptul la o cale de atac, dreptul la un proces echitabil, dreptul la apărare și dreptul la egalitate în fața legii.

În acord cu dispozițiile citate, prima dintre condițiile de admisibilitate a trimiterii preliminare rezidă în faptul că aceasta trebuie să vizeze "interpretarea dreptului Uniunii" sau "validitatea unor acte adoptate de instituțiile, organele, oficiile sau agențiile Uniunii".

Competența C.J.U.E. de a se pronunța cu privire la "interpretarea dreptului Uniunii" sau "validitatea unor acte adoptate de instituțiile, organele, oficiile sau agențiile Uniunii" este circumscrisă strict domeniilor de competență ale Uniunii Europene, exclusive sau partajate cu statele membre, astfel cum acestea sunt reglementate de art. 3 și art. 4 din Tratatul privind Uniunea Europeană, respectiv: (i) competența exclusivă în următoarele domenii: uniunea vamală; stabilirea normelor privind concurența necesare funcționării pieței interne; politica monetară pentru statele membre a căror monedă este euro; conservarea resurselor biologice ale mării în cadrul politicii comune privind pescuitul; politica comercială comună; încheierea unui acord internațional în cazul în care această încheiere este prevăzută de un act legislativ al Uniunii, ori este necesară pentru a permite Uniunii să își exercite competența internă, sau în măsura în care aceasta ar putea aduce atingere normelor comune sau ar putea modifica domeniul de aplicare a acestora; (ii) competențele partajate între Uniune și statele membre vizează următoarele domenii principale: piața internă; politica socială, pentru aspectele definite în prezentul tratat; coeziunea economică, socială și teritorială; agricultura și pescuitul, cu excepția conservării resurselor biologice ale mării; mediul; protecția consumatorului; transporturile; rețelele transeuropene; energia; spațiul de libertate, securitate și justiție; obiectivele comune de securitate în materie de sănătate publică, pentru aspectele definite în prezentul tratat, cercetarea, dezvoltarea tehnologică și spațiul; cooperarea pentru dezvoltare și ajutorul umanitar.

Înalta Curte constată că dreptul Uniunii Europene este aplicabil în litigiul de față, deoarece dispozițiile O.U.G. nr. 99/2006 privind instituțiile de credit și adecvarea capitalului transpun și implementează, în legislația națională, Directiva 2006/48/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 14 iunie 2006 privind accesul la activitate și desfășurarea activității de către instituțiile de credit, precum și Directiva 2006/49/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 14 iunie 2006 privind rata de adecvare a capitalului întreprinderilor de investiții și al instituțiilor de credit. Deși directivele menționate au fost ulterior abrogate de Directiva 2013/36/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2013 cu privire la accesul la activitatea instituțiilor de credit și supravegherea prudențială a instituțiilor de credit și a firmelor de investiții, de modificare a Directivei 2002/87/CE și de abrogare a Directivelor 2006/48/CE și 2006/49/CE, acestea rămân aplicabile litigiului ratione temporis.

În același timp, cu privire la obligația de trimitere a unei instanțe naționale ale cărei decizii nu sunt supuse unei căi de atac în dreptul intern, se constată că, în jurisprudența relevantă a C.J.U.E., s-au stabilit următoarele: (...) "În al doilea rând, rezultă din raportul dintre al doilea și al treilea paragraf ale articolului 177 (devenit art. 234 T.C.E. și actualul 267 T.F.U.E.) că instanțele vizate de al treilea paragraf se bucură de aceeași putere de apreciere ca toate celelalte instanțe naționale pentru a evalua dacă, pentru a pronunța o hotărâre, este necesară o decizie asupra unui aspect de drept comunitar. Prin urmare, aceste instanțe naționale nu sunt obligate să trimită o întrebare referitoare la interpretarea dreptului comunitar formulată în cauza dedusă judecății lor în cazul în care respectiva întrebare nu este pertinentă, în alți termeni, în cazul în care, indiferent care ar fi răspunsul la această întrebare, acesta nu ar putea avea nicio influență asupra soluționării litigiului" (Hotărârea din 6 octombrie 1982, CILFIT, cauza 283/81, EU:C:1982:335). Prin aceeași hotărâre, Curtea a statuat că articolul 177 al treilea paragraf din T.C.E.E. (actualul 267 alin. (3) T.F.U.E.) "trebuie să fie interpretat în sensul că o instanță națională ale cărei decizii nu sunt supuse unei căi de atac în dreptul intern trebuie, atunci când se pune o problemă de drept comunitar în cauza dedusă judecății sale, să își îndeplinească obligația de sesizare a Curții de Justiție, cu excepția cazului în care constată că problema invocată nu este pertinentă sau că dispoziția comunitară în cauză a făcut deja obiectul unei interpretări din partea Curții sau că aplicarea corectă a dreptului comunitar se impune cu o asemenea evidență încât nu mai lasă loc niciunei îndoieli rezonabile; existența unei astfel de posibilități trebuie să fie evaluată în funcție de caracteristicile proprii dreptului comunitar, de dificultățile specifice pe care le prezintă interpretarea acestuia și de riscul divergențelor de jurisprudență în cadrul Comunității.".

De asemenea, potrivit unei jurisprudențe constante a C.J.U.E., procedura instituită prin articolul 267 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene este definită ca fiind un instrument de cooperare între C.J.U.E. și instanțele naționale, cu ajutorul căruia C.J.U.E. furnizează acestora din urmă elementele de interpretare a dreptului Uniunii, care le sunt necesare pentru soluționarea litigiului cu care sunt sesizate (a se vedea în special Hotărârea din 27 noiembrie 2012, Pringle, C 370/12, EU:C:2012:756, punctul 83, precum și Ordonanța din 8 septembrie 2016, Google Ireland și Google Italy, C 322/15, EU:C:2016:672, punctul 14).

Raportat la jurisprudența indicată anterior, contrar susținerilor recurentei, se constată că obligația de trimitere a instanțelor naționale de ultim grad de jurisdicție, reglementată de art. 267 alin. (3) T.F.U.E., nu este una absolută, dimpotrivă, a fost circumstanțiată și atenuată de Curtea de Justiție a Uniunii Europene, astfel încât aceste instanțe se bucură de aceeași putere de apreciere ca toate celelalte instanțe pentru a stabili dacă este necesară sau nu trimiterea unei cereri preliminare în interpretarea dreptului Uniunii Europene.

În cauza de față, Înalta Curte reține că dosarul în care a fost formulată cererea de sesizare a C.J.U.E. are ca obiect contestația formulată de A. S.A. împotriva deciziei Curții de Conturi nr. 17 din 10 decembrie 2015 și a încheierii nr. 2 din 29 februarie 2016 a Comisiei de Soluționare a Contestațiilor din cadrul Curții de Conturi, prin care au fost stabilite mai multe măsuri în sarcina contestatoarei, fiind invocate, în drept, prevederile O.U.G. nr. 99/2006 privind instituțiile de credit și adecvarea capitalului și ale Ordinului nr. 509/2009 privind aprobarea Normelor metodologice pentru aplicarea prevederilor cap. V din titlul II partea a II-a din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 99/2006 privind instituțiile de credit și adecvarea capitalului.

Ulterior, A. S.A. a formulat cerere de revizuire împotriva deciziei prin care a fost soluționat litigiul ce avea ca obiect contestația mai sus amintită, cale extraordinară de atac întemeiată, în drept, pe dispozițiile art. 21 din Legea nr. 554/2004, și care face obiectul dosarului nr. x/2019, aflat în curs de soluționare pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal.

În cadrul acestui dosar, recurenta A. S.A. a formulat cerere de sesizare a C.J.U.E. cu privire la interpretarea dreptului Uniunii aplicabil în cauză, iar prin încheierea din data de 2 decembrie 2020, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal a respins această solicitare. Împotriva încheierii menționate, a declarat prezentul recurs A. S.A., solicitând și trimiterea unei cereri preliminare, prin care, în esență, urmărește a se verifica dacă dreptul Uniunii Europene se opune unei legislații naționale care nu recunoaște o cale de atac împotriva încheierii de respingere a cererii de sesizare a C.J.U.E., în situația în care hotărârea ce urmează a fi pronunțată este dată în ultim grad de jurisdicție, însă aceeași legislație recunoaște pentru ipoteza litigiilor aflate în ultimul grad de jurisdicție, posibilitatea atacării încheierii de respingere a sesizării Curții Constituționale cu o excepție de neconstituționalitate.

În raport de cele menționate mai sus, analizând pertinența întrebărilor preliminare propuse de recurentă, Înalta Curte apreciază că interpretarea dreptului Uniunii Europene, respectiv a principiului protecției jurisdicționale efective, principiilor echivalenței și efectivității, art. 47 din Carta drepturilor fundamentale, este necesară pentru soluționarea problemei admisibilității căii de atac a recursului în litigiul de față.

În continuare, Înalta Curte de Casație și Justiție va trece la cercetarea jurisprudenței Curții de Justiție a Uniunii Europene cu privire la aspectele de dreptul Uniunii menționate în precedent și care fac obiectul solicitării de trimitere preliminară. În acest sens, urmează a se verifica dacă chestiunile de drept respective sunt identice cu probleme asupra cărora deja s-a pronunțat C.J.U.E. sau dacă rezolvarea problemelor de drept respective poate fi dedusă în mod clar din jurisprudența sa constantă.

În acest scop, mai întâi, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, principiul protecției jurisdicționale efective constituie un principiu general al dreptului Uniunii, care decurge din tradițiile constituționale comune ale statelor membre, care a fost consacrat în articolele 6 și 13 din Convenția pentru apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților fundamentale (Hotărârea din 15 mai 1986, Johnston, 222/84, EU:C:1986:206, punctele 18 și 19, Hotărârea din 15 octombrie 1987, Heylens și alții, 222/86, EU:C:1987:42, punctul 14, Hotărârea din 27 noiembrie 2001, Comisia/Austria, C-424/99,EU:C:2001:309, punctul 45, Hotărârea din 25 iulie 2002, Unión de Pequenos Agricultores/Consiliul, C-50/00 P, EU:C:2002:642, punctul 39, și Hotărârea din 19 iunie 2003, Eribrand, C-467/01, EU:C:2003: 364, punctul 61) și care a fost reafirmat și în articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.

De asemenea, în ceea ce privește principiul protecției jurisdicționale efective a drepturilor conferite justițiabililor de dreptul comunitar, în jurisprudența constantă a Curții de Justiție a Uniunii Europene, s-a statuat că modalitățile procedurale aplicabile acțiunilor destinate să asigure protecția acestor drepturi nu trebuie să fie mai puțin favorabile decât cele aplicabile acțiunilor similare de drept intern (principiul echivalenței) și nu trebuie să facă practic imposibilă sau excesiv de dificilă exercitarea drepturilor conferite de ordinea juridică comunitară (principiul efectivității) (a se vedea în special Hotărârea din 15 aprilie 2008, Impact, C-268/06, punctul 46).

Mai reține Înalta Curte, cu privire la principiul protecției jurisdicționale efective, că, în Hotărârea din 3 octombrie 2013, Inuit Tapiriit Kanatami,C-583/11/P, EU:C:2013:625, C.J.U.E. a stabilit următoarele (...), 99. În ceea ce privește rolul instanțelor naționale, menționat la punctul 90 din prezenta hotărâre, trebuie amintit că instanțele naționale îndeplinesc în colaborare cu Curtea funcția care le este atribuită în comun în scopul de a garanta respectarea legalității în aplicarea și în interpretarea tratatelor (Avizul 1/09, punctul 69).

Față de această jurisprudență constantă a Curții de Justiție, se observă, în primul rând, că, în lipsa unei reglementări a Uniunii în materie, revine ordinii juridice naționale a fiecărui stat membru atribuția de a desemna atât instanțele competente, cât și modalitățile procedurale aplicabile acțiunilor destinate să asigure protecția drepturilor conferite justițiabililor de dreptul Uniunii (autonomia procedurală națională).

În al doilea rând, autonomia procedurală a statelor membre este condiționată de respectarea principiilor echivalenței și efectivității, așa cum au fost acestea definite în jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene.

În acest sens, Înalta Curte reține, din jurisprudența Curții de Justiție, următoarele aspecte cu privire la principiile echivalenței și efectivității:

În Hotărârea din data de 29 octombrie 2009, Virginie Pontin, C-63/08, EU:C:2009:666, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a statuat astfel (...):,,45. Respectarea principiului echivalenței presupune că norma națională în discuție se aplică fără distincție atât acțiunilor întemeiate pe încălcarea dreptului comunitar, cât și celor întemeiate pe nerespectarea dreptului intern care au un obiect și o cauză asemănătoare (Hotărârea din 1 decembrie 1998, Levez, C-326/96, EU:C:1998:577, punctul 41). Totuși, acest principiu nu poate fi interpretat în sensul că obligă un stat membru să extindă regimul său intern cel mai favorabil la toate acțiunile introduse în domeniul dreptului muncii (a se vedea Hotărârea Levez, citată anterior, punctul 42). Pentru a verifica dacă principiul echivalenței este respectat, instanța națională, care este singura ce dispune