ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 978/2021

Cadrul procesual Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 13.05.2014 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2014, reclamanta A. a chemat în judecată pe pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală (ANAF) solicitând anularea Ordinului nr. 1104/01.08.2013 emis de pârâtă. Prin sentința civilă nr. 866 din 25.03.2015, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea ca nefondată. Prin Decizia nr. 3508 din 10.11.2017, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal a admis recursul declarat de recurenta-reclamantă A., a casat sentința civilă nr. 866 din 25.03.2015 și a trimis cauza spre rejudecare aceleiași instanțe. Cauza a fost reînregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2014*.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 2080 din 02 mai 2018 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a fost respinsă ca neîntemeiată excepția lipsei procedurii prealabile constând în lipsa avizului Ministerului Finanțelor Publice și a fost respinsă acțiunea promovată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta ANAF, ca neîntemeiată.

Cererea de recurs Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs reclamanta, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. În motivarea recursului a invocat disp. art. 13 din H.G. nr. 520/2013 și a arătat că Ministerul Finanțelor Publice, prin structurile sale (de ex, Direcția de Trezorerie) coordonează metodologic structurile din cadrul direcțiilor generale regionale ale finanțelor publice și structurile subordonate acestora, supuse reorganizării în august 2013, subordonare recunoscută de minister prin acțiunea formulată în dosarul nr. x/2015. Din informațiile furnizate de Ministerul Finanțelor Publice pe site-ul oficial rezultă că ANAF este o unitate aflată în subordinea și administrarea sau autoritatea acestui minister, ceea ce înseamnă că este o structură coordonată metodologic de structurile de specialitate din aparatul propriu al ministerului. Prin urmare, DGFP Buzău (la momentul reorganizării) era în subordinea ANAF, deci a Ministerului Finanțelor Publice. Recurenta a susținut că aprecierea instanței potrivit căreia nu a dovedit că structura în care își desfășura activitatea anterior reorganizării ar fi fost coordonată metodologic de Ministerul Finanțelor Publice este greșită. Trimiterea pe care a făcut-o la structurile de trezorerie și contabilitate publică a fost cu titlu exemplificativ, nu a susținut că anterior reorganizării a lucrat în aceste structuri. A mai arătat că disp. Legii nr. 188/1999 nu înlătură obligația instituită de art. 13 din H.G. nr. 520/2013, respectiv solicitarea avizului Ministerului Finanțelor Publice, sens în care a invocat și disp. art. 8 alin. (2) din Constituție. Cu privire la prejudiciul suferit a precizat că acesta constă în eliberarea din funcția publică deținută și suportarea unor consecințe materiale și morale constând în lipsa unor venituri salariale, cu consecința pierderii mijlocului de subzistență, și în climatul de instabilitate și nesiguranță creat. Recurenta a mai susținut că emiterea actelor administrative presupune respectarea unor norme procedurale care, deși în majoritate nu produc efecte juridice prin ele însele, având natura juridică de operațiuni tehnico-administrative, inițiază și mențin sistemul decizional administrativ. În cauză este vorba despre un aviz emis anterior emiterii actului administrativ. Avizele reprezintă opinii pe care un organ al administrației publice le solicită altui organ al aceleiași administrații, într-una sau mai multe probleme, pentru a se informa și a decide în cunoștință de cauză. În speță este vorba despre un aviz conform, obligatoriu din punct de vedere al solicitării și respectării lui. Recurenta a menționat că avizul nu este un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 și că instanța în mod eronat a considerat că trebuie să interpreteze sistematic disp. art. 1 și 8 din această lege. Din moment ce avizul nu este un act administrativ, nu se impune dovedirea prejudiciului produs prin lipsa acestuia. A mai arătat că în preambulul avizelor emise de Agenția Națională a Funcționarilor Publici se face trimitere la: O.U.G. nr. 77/2013, O.U.G. nr. 74/2013 și H.G. nr. 520/2013. Întrucât O.U.G. nr. 77/2013 a fost declarată neconstituțională, O.U.G. nr. 74/2013 nu are aplicabilitate deoarece se referă la fuziunea prin absorbție a Serviciului Vamal și a Gărzii Financiare, consideră că avizul nu are fundament faptic și legal. Din referatul de aprobare a ordinului contestat nu rezultă motivarea în fapt a ordinului, de ce se face reorganizarea și care sunt motivele de fapt ce au condus la necesitatea aprobării lui. Acest referat nu face altceva decât să preia o parte din conținutul O.U.G. nr. 74/2013 și al H.G. nr. 520/2013.

Apărările intimatei Intimata-pârâtă ANAF a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Răspunsul la întâmpinare Recurenta reclamantă a formulat răspuns la întâmpinare prin care a solicitat admiterea recursului pentru motivele prezentate în cererea de recurs. II. Soluția instanței de recurs Analizând sentința recurată în raport cu motivul de casare invocat, cu apărările din întâmpinare și dispozițiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat. 1. Argumentele de fapt și de drept relevante Prin Ordinul nr. 1104/01.08.2013 emis de președintele ANAF s-a aprobat, începând cu data de 01.08.2013, structura organizatorică a direcțiilor generale regionale ale finanțelor publice și structurilor din cadrul acestora, respectiv a administrațiilor județene ale finanțelor publice, a serviciilor fiscale municipale și orășenești, a birourilor fiscale comunale, a birourilor vamale de interior grad I și grad II și a birourilor vamale de frontieră de grad I și grad II, prevăzute în anexele 1.1 - 1.14 din ordin. Conform mențiunilor din preambulul ordinului, acesta a fost emis în temeiul H.G. nr. 520/2013, în conformitate cu disp. O.U.G. nr. 74/2013, O.U.G. nr. 77/2013, Legii nr. 188/1999. Recurenta a invocat, sub formă de excepție de fond, lipsa avizului Ministerului Finanțelor Publice, prevăzut de art. 13 alin. (4) din H.G. nr. 520/2013 potrivit căruia "(4) Organizarea și funcționarea direcțiilor generale regionale ale finanțelor publice, precum și a structurilor prevăzute la alin. (3) se stabilesc prin ordin al președintelui Agenției, cu avizul Ministerului Finanțelor Publice în cazul structurilor coordonate metodologic de structurile de specialitate din aparatul propriu al ministerului" (forma în vigoare la data emiterii ordinului). Cu privire la această excepție, instanța de fond a reținut că nici la art. 13 alin. (4) din actul normativ menționat, nici la un alt alineat sau articol, legiuitorul nu a prevăzut sancțiunea nulității pentru situația în care acest aviz consultativ nu se solicită și/sau nu se obține de la Ministerul Finanțelor Publice, ceea ce conduce la concluzia că în speță nu operează o nulitate absolută care să fie expres prevăzută de lege, ci doar o nulitate relativă, virtuală, care este condiționată așadar de dovedirea unei vătămări care să fi fost cauzată persoanei care o invocă. Or, reclamanta nu a argumentat și nu a dovedit în ce constă vătămarea pe care a suferit-o, în concret, pentru lipsa avizului Ministerului Finanțelor Publice la emiterea Ordinului nr. 1104/01.08.2013. Mai mult, pornind de la textul de lege care prevede faptul că acest aviz este necesar a fi solicitat numai în cazul structurilor coordonate metodologic de structurile de specialitate din aparatul propriu al ministerului, Curtea a constatat că reclamanta nu a argumentat și nu a dovedit faptul că structura în care își desfășura activitatea anterior reorganizării, în cadrul DGFP Buzău, ar fi fost coordonată metodologic de Ministerul Finanțelor Publice. Prima instanță a mai observat, în subsidiar, că aceleași argumente privitoare la lipsa vătămării ar fi valabile, mutatis mutandis, și în situația în care viciul de legalitate formal al Ordinului nr. 1104/01.08.2013 constând în lipsa avizului Ministerului Finanțelor Publice ar fi fost invocat de reclamantă ca motiv de nelegalitate și nu ca excepție de fond, din interpretarea sistematică a prevederilor art. 1 și art. 8 din Legea nr. 554/2004 rezultând, fără putință de tăgadă, că sancțiunea anulării unui act administrativ poate opera numai în cazul în care viciul de legalitate produce părții reclamante o vătămare a drepturilor și/sau intereselor sale legitime, în materia contenciosului administrativ nefăcându-se distincție între nulitățile absolute și cele relative. Înalta Curte reține că, potrivit dispozițiilor legale care reglementează avizul în discuție, acesta este necesar doar pentru organizarea și funcționarea structurilor coordonate metodologic de structurile de specialitate din aparatul propriu al ministerului. Din înscrisurile depuse la dosar rezultă că, anterior emiterii ordinului contestat, recurenta reclamantă își desfășura activitatea la DGFP Buzău - Serviciul de coordonare și monitorizare a colectării veniturilor bugetare, având funcția publică de execuție de inspector principal cl I gr 5. Prin urmare, pentru a se reține nelegalitatea ordinului a cărui anulare se solicită, prin raportare la lipsa avizului Ministerului Finanțelor Publice, era necesar, așa cum în mod corect a apreciat prima instanță, ca reclamanta să argumenteze și să dovedească faptul că structura în care își desfășura activitatea anterior reorganizării, în cadrul DGFP Buzău, ar fi fost coordonată metodologic de Ministerul Finanțelor Publice. Or, o asemenea dovadă nu a fost făcută. Se susține în cererea de recurs că, din informațiile furnizate de Ministerul Finanțelor Publice pe site-ul oficial, rezultă că ANAF este o unitate aflată în subordinea și administrarea sau autoritatea acestui minister, ceea ce înseamnă că este o structură coordonată metodologic de structurile de specialitate din aparatul propriu al ministerului. Prin urmare, DGFP Buzău (la momentul reorganizării) era în subordinea ANAF, deci a Ministerului Finanțelor Publice. Susținerea nu poate fi reținută în soluționarea favorabilă a recursului în condițiile în care art. 13 alin. (4) din H.G. nr. 520/2013 face referire în mod expres la structuri coordonate metodologic de structurile de specialitate din aparatul propriu al ministerului și nu la structuri aflate în subordinea ministerului. Potrivit art. 15 alin. (1) din H.G. nr. 34/2009 privind organizarea și funcționarea Ministerului Finanțelor Publice, "Structurile de specialitate din cadrul unităților subordonate și al structurilor subordonate acestora, care au corespondent la nivelul ministerului, se află în coordonarea metodologică a structurilor de specialitate din cadrul aparatului propriu al ministerului, pentru îndeplinirea atribuțiilor și responsabilităților ministerului." De esența acestei coordonări metodologice este așadar faptul că structura de specialitate din cadrul unităților subordonate și al structurilor subordonate acestora are corespondent la nivelul ministerului, rezultând că nu orice structură de specialitate din cadrul direcțiilor generale regionale ale finanțelor publice și structurilor din cadrul acestora, astfel cum sunt indicate la art. 13 alin. (3) din H.G. nr. 520/2013, se află în coordonarea metodologică a structurilor de specialitate din aparatul propriu al ministerului. Din moment ce recurenta reclamantă nu a dovedit că structura în care își desfășura activitatea anterior reorganizării, în cadrul DGFP Buzău, ar fi fost coordonată metodologic de Ministerul Finanțelor Publice nu se poate reține că lipsa avizului acestui minister afectează legalitatea ordinului. Susține recurenta că și anterior modificării art. 13 din H.G. nr. 520/2013, structura în care își desfășura activitatea se afla în subordinea Ministerului Finanțelor Publice, susținere irelevantă câtă vreme prevederile legale a căror nerespectare o invocă au în vedere, așa cum s-a precizat deja, coordonarea metodologică de către structurile de specialitate din cadrul aparatului propriu al ministerului și nu subordonarea. Recurenta invocă și existența dosarului nr. x/2015 în care Ministerul Finanțelor Publice a precizat că, prin Direcția generală de trezorerie și contabilitate publică, coordonează metodologic structurile de trezorerie și contabilitate publică din cadrul direcțiilor generale regionale ale finanțelor publice și structurilor acestora. Nici acest argument nu poate fi avut în vedere la soluționarea căii de atac, în condițiile în care chiar recurenta menționează că nu a susținut în niciun moment că anterior reorganizării a lucrat în aceste structuri de trezorerie și contabilitate publică. Pe fondul cauzei, reclamanta a invocat faptul că ordinul atacat este nelegal, întrucât a fost declarată neconstituțională O.U.G. nr. 77/2013 în conformitate cu care a fost dat ordinul și lipsește fundamentul avizelor emise de Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice - ANFP, deoarece în preambulul acestora se face trimitere la anumite acte normative - O.U.G. nr. 77/2013, declarat neconstituțional și O.U.G. nr. 74/2013, care are aplicabilitate parțială pentru ordinul atacat. În privința acestor susțineri, prima instanță a reținut că prin Decizia Curții Constituționale nr. 55/2014, publicată în Monitorul Oficial nr. 136/25.02.2014, a fost declarată neconstituțională O.U.G. nr. 77/2013. Declararea neconstituționalității acestui act normativ nu atrage însă în mod automat nelegalitatea Ordinului nr. 1104/2013, din examinarea preambulului și conținutului său rezultând că aprobarea structurilor organizatorice ale direcțiilor generale regionale ale finanțelor publice și structurilor din cadrul acestora a avut în vedere, în principal, punerea în executare a O.U.G. nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătățirea și reorganizarea Agenției Naționale de Administrare Fiscală și ale H.G. nr. 520/2013 și, numai în subsidiar, dispozițiile O.U.G. nr. 77/2013. Din acest motiv, și în condițiile declarării neconstituționale a O.U.G. nr. 77/2013, ordinul contestat are în continuare o fundamentare legală a emiterii sale, în dispozițiile O.U.G. nr. 74/2013, în legătură cu acest ultim act normativ Curtea Constituțională respingând excepțiile de neconstituționalitate prin Decizia nr. 366/25.06.2014. De altfel, este relevant și faptul că Decizia nr. 1048/01.08.2015 prin care reclamanta a fost eliberată din funcția publică de execuție pe care o ocupa la DGFP Buzău este întemeiată pe prevederile O.U.G. nr. 74/2015 și nu pe cele ale O.U.G. nr. 77/2013. Prin urmare, Curtea a apreciat că declararea ca fiind neconstituționale a dispozițiilor O.U.G. nr. 77/2013 nu determină nelegalitatea ordinului contestat, atât timp cât există un temei legal valabil al emiterii lui și anume, dispozițiile O.U.G. nr. 74/2013 care reglementează în concret reorganizarea activității ANAF și a căror conformitate cu Legea fundamentală a fost examinată și constatată de Curtea Constituțională. Înalta Curte constată că în mod corect instanța de fond a apreciat că la emiterea ordinului s-a avut în vedere, în principal, punerea în executare a O.U.G. nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătățirea și reorganizarea Agenției Naționale de Administrare Fiscală și ale H.G. nr. 520/2013 și, numai în subsidiar, dispozițiile O.U.G. nr. 77/2013. Susține recurenta că O.U.G. nr. 74/2013 nu are aplicabilitate în cauză deoarece se referă la fuziunea prin absorbție a Serviciului Vamal și a Gărzii Financiare. Sub acest aspect, instanța de control judiciar reține că, într-adevăr, art. 1 din această ordonanță prevede că ANAF se reorganizează ca urmare a fuziunii prin absorbție și prin preluarea activității Autorității Naționale a Vămilor și prin preluarea activității Gărzii Financiare, instituție publică care se desființează. Ceea ce nu are însă în vedere recurenta sunt disp. art. 10 din O.U.G. nr. 74/2003 potrivit cărora "(1) Începând cu data intrării în vigoare a hotărârii Guvernului prevăzută la art. 13 alin. (1) se înființează în subordinea Agenției direcțiile generale regionale ale finanțelor publice, instituții publice cu personalitate juridică, și care sunt conduse, prin derogare de la dispozițiile Legii nr. 188/1999, republicată, cu modificările și completările ulterioare, de un director general, funcționar public. (2) Direcțiile generale regionale ale finanțelor publice se înființează prin transformarea direcției generale a finanțelor publice a județului în care va fi stabilit sediul direcției generale regionale, prin fuziunea prin absorbție a celorlalte direcții generale județene ale finanțelor publice din aria de competență stabilită potrivit prevederilor alin. (3). (3) Orașele în care au sediul direcțiile generale regionale ale finanțelor publice, aria de competență a acestora, precum și lista direcțiilor generale județene ale finanțelor publice care se reorganizează ca direcții generale regionale ale finanțelor publice se stabilesc prin hotărâre a Guvernului. (4) Direcțiile generale regionale ale finanțelor publice, înființate potrivit prevederilor alin. (3), preiau activitatea și competențele tuturor direcțiilor generale județene ale finanțelor publice absorbite din aria de competență, precum și a tuturor structurilor teritoriale subordonate acestora.(5) Direcțiile generale regionale ale finanțelor publice preiau prin fuziune prin absorbție direcțiile regionale pentru accize și operațiuni vamale, direcțiile județene și a municipiului București pentru accize și operațiuni vamale din aria de competență stabilită potrivit prevederilor alin. (3). (6) Modul de organizare și funcționare a direcțiilor generale regionale ale finanțelor publice, precum și a structurilor subordonate ale acestora se stabilește prin ordin al președintelui Agenției, cu avizul Ministerului Finanțelor Publice, în cazul structurilor coordonate metodologic de structurile de specialitate din aparatul propriu al ministerului.(7) Direcțiile generale județene ale finanțelor publice care se reorganizează prin fuziune prin absorbție în cadrul direcțiilor generale regionale ale finanțelor publice își pierd personalitatea juridică. (8) Personalul direcțiilor generale ale finanțelor publice, precum și personalul direcțiilor regionale pentru accize și operațiuni vamale, direcțiilor județene și a municipiului București pentru accize și operațiuni vamale, care se reorganizează prin fuziune prin absorbție, se preia în cadrul direcțiilor generale regionale ale finanțelor publice, în limita numărului de posturi aprobat, în condițiile legii." Din moment ce prin ordinul contestat s-a aprobat, începând cu data de 01.08.2013, structura organizatorică a direcțiilor generale regionale ale finanțelor publice și structurilor din cadrul acestora, este evident că O.U.G. nr. 74/2003 este pe deplin aplicabilă, emiterea ordinului având în vedere, în principal, punerea în executare a O.U.G. nr. 74/2013 și, numai în subsidiar, dispozițiile O.U.G. nr. 77/2013 pentru stabilirea unor măsuri privind asigurarea funcționalității administrației publice locale, a numărului de posturi și reducerea cheltuielilor la instituțiile și autoritățile publice din subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea Guvernului ori a ministerelor. Relevanță sub acest aspect prezintă și împrejurarea că H.G. nr. 520/2013, care prevede la art. 13 alin. (4) avizul Ministerului Finanțelor Publice, invocat de recurenta reclamantă, a fost emisă în temeiul O.U.G. nr. 74/2013, deci pentru punerea în aplicare a acestui act normativ și nu în baza O.U.G. nr. 77/2013. În consecință, susținerea privind declararea ca neconstituțională a O.U.G. nr. 77/2013, prin Decizia Curții Constituționale nr. 55/2014, nu poate constitui un argument în sensul admiterii recursului. Aceste considerente ale instanței de recurs sunt valabile și în ceea ce privește critica vizând întemeierea avizelor emise de ANFP pe disp. O.U.G. nr. 77/2013. Mai mult, așa cum în mod corect a reținut prima instanță, în preambulul avizelor sunt invocate numai prevederile art. 3 alin. (1)-(3) din O.U.G. nr. 77/2013, referitoare la scăderea numărului funcțiilor de conducere în administrație, prevederi care, deși au fost declarate neconstituționale, nu pot oricum să atragă sancțiunea nulității avizelor în discuție în ceea ce o privește pe reclamantă, având în vedere că aceasta nu a ocupat o funcție publică de conducere care să fi fost desființată, ci a ocupat o funcție publică de execuție în cadrul DGFP Buzău. În condițiile în care nu a rezultat că emiterea ordinului contestat s-a făcut cu încălcarea unor dispoziții legale, nu se mai impune examinarea susținerilor recurentei referitoare la prejudiciul material și prejudiciul moral pe care afirmă că le-a suferit ca urmare a emiterii ordinului. Aceasta întrucât din disp. art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 rezultă că scopul acțiunii în contencios administrativ este anularea actului administrativ atacat, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei cauzate prin actul administrativ nelegal. Deci nu se poate vorbi despre repararea unei pagube cauzate de un act administrativ dacă acesta este legal. În cauză, nefiind reținută emiterea ordinului contestat cu încălcarea prevederilor legale invocate de recurenta reclamantă nu se poate reține existența unui prejudiciu și, implicit, calitatea calitatea acesteia de persoană vătămată, în înțelesul art. 2 alin. (1) lit. a) din legea sus menționată. În cererea de recurs se mai arată că, din moment ce avizul nu este un act administrativ, nu se impune dovedirea prejudiciului produs prin lipsa acestuia. În privința acestei susțineri, instanța de control judiciar reține că reclamanta a invocat nelegalitatea ordinului de aprobare, începând cu data de 01.08.2013, a structurii organizatorice a direcțiilor generale regionale ale finanțelor publice și structurilor din cadrul acestora prin prisma faptului că a fost emis în lipsa avizului Ministerului Finanțelor Publice. Împrejurarea de necontestat că acest aviz nu este un act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, nu este de natură să fundamenteze concluzia că nu s-ar impune dovedirea prejudiciului pe care reclamanta susține că l-a suferit prin emiterea ordinului în aceste condiții, câtă vreme instanța este chemată să analizeze legalitatea actului administrativ reprezentat de ordinul în discuție, iar aceasta presupune deopotrivă examinarea pretinsei încălcări a unor prevederi legale cu ocazia emiterii lui și a existenței prejudiciului pe care reclamanta susține că l-a suferit. În cererea de recurs se mai arată că din referatul de aprobare a ordinului contestat nu rezultă motivarea în fapt a ordinului, de ce se face reorganizarea și care sunt motivele de fapt ce au condus la necesitatea aprobării lui. Acest referat nu face altceva decât să preia o parte din conținutul O.U.G. nr. 74/2013 și al H.G. nr. 520/2013. Înalta Curte constată că aceste susțineri nu au fost invocate prin cererea de chemare în judecată și nici prin notele de ședință depuse pentru termenul din 25.01.2015, prin care reclamanta și-a completat acțiunea cu invocarea excepției lipsei procedurii prealabile constând în lipsa avizului Ministerului Finanțelor Publice. Fiind invocate direct în calea de atac a recursului și nu în fața instanței de fond, ca motive de nelegalitate a actului administrativ contestat, nu au făcut obiectul analizei acestei instanțe. Or, în stadiul procesual al recursului nu pot fi invocate motive noi, care nu au fost supuse dezbaterilor în fața instanței de fond, neputând face astfel obiectul căii de atac formulate, având în vedere disp. art. 478, raportat la art. 494 din C. proc. civ. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, constatând că sentința este legală, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., invocat de recurentă, Înalta Curte, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat. PENTRU ACESTE MOTIVE,