ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6390/2020

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea formulată reclamanții A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE., FF., GG., HH., II., JJ., KK., LL., MM., NN., OO., PP., QQ., RR., SS., TT. și UU. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, suspendarea executării Hotărârii Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 1246/18.10.2016, până la pronunțarea de către instanță a unei soluții definitive; anularea, în parte, a Hotărârii Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 1246/18.10.2016, și anume a aspectelor prin care s-a reglementat instituția consilierului de etică la nivelul Inspecției Judiciare, din rândul inspectorilor judiciari și a personalului de specialitate juridică asimilat judecătorilor și procurorilor: din preambulul hotărârii mențiunile referitoare la Inspecția Judiciară; din cadrul art. 1 - mențiunea referitoare la Inspecția Judiciară; art. 5 în totalitate; din cadrul art. 6 alin. (1), (4) și 5 - mențiunile referitoare la Inspecția Judiciară; art. 7 - mențiunea referitoare la Inspecția Judiciară; art. 8 - mențiunea referitoare la Inspecția Judiciară; art. 9 alin. (2) - mențiunea referitoare la Inspecția Judiciară; art. 10 alin. (2) - mențiunea referitoare la Inspecția Judiciară.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 2795 din 3 iunie 2017, a admis cererea formulată de reclamanții A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE., FF., GG., HH., II., JJ., KK., LL., MM., NN., OO., PP., QQ., RR., SS., TT., UU., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, a anulat în parte Hotărârea Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 1246/18.10.2016, respectiv în ceea ce privește dispozițiile privind Inspecția Judiciară din preambul, art. 1, art. 5, art. 6 alin. (1), (4) și 5, art. 7, art. 8, art. 9 alin. (2), art. 10 alin. (2) și a dispus suspendarea executării dispozițiilor privind Inspecția Judiciară din hotărârea Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 1246/18.10.2016 până la soluționarea definitivă a prezentei cauze.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii a declarat recurs. Recursul este întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. După o amplă prezentare a situației de fapt, în motivarea recursului se arată că în ceea ce privește cererea de suspendare, reclamanții au făcut trimitere la motivele de nelegalitate invocate în susținerea petitului privind anularea Hotărârii nr. 1246/2016. Referitor la paguba iminentă, reclamanții au arătat că executarea hotărârii contestate ar presupune punerea în funcțiune a unui mecanism de desemnare a consilierilor de etică, urmat de formarea acestora și de demararea activității lor, executare care ar fi trebuit să se desfășoare în termen de 30 de zile de la data publicării hotărârii și anume 04.11.2016. Punerea în executare a acestei hotărâri la termenul stabilit inițial ar fi condus la angajarea și consumarea iremediabilă a unor resurse umane și materiale importante, cu împovărarea activității Inspecției Judiciare și a personalului acesteia. Totodată, consultarea tuturor inspectorilor judiciari necesită o perioadă îndelungată, având în vedere caracterul muncii desfășurate de aceștia, care implică multiple deplasări la instanțele și parchetele din București și din țară. În ceea ce privește cererea de anulare, recurentul își întemeiază motivele pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, cu modificările ulterioare, constând în încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material de către instanța de fond, prin hotărârea pronunțată. Recurentul consideră că în mod greșit, prima instanța a apreciat că Plenul Consiliului Superior al Magistraturii nu este abilitat de a adopta un act administrativ în materia consilierilor de etică. Contrar celor reținute de judecătorul fondului, recurentul arată că există numeroase texte legale care justifică adoptarea hotărârii referitoare la înființarea instituției consilierilor de etică de către Plenul Consiliului Superior al Magistraturii. Conform art. 134 alin. (4) din Constituția României, republicată, "Consiliul Superior al Magistraturii îndeplinește și alte atribuții stabilite prin legea sa organică, în realizarea rolului său de garant al independenței justiției"'. De asemenea, art. 38 alin. (1) din Legea nr. 317/2004, republicată, cu modificările ulterioare, stabilește ca atribuție a Plenului Consiliului Superior al Magistraturii pe cea referitoare la adoptarea Codului deontologic al judecătorilor și procurorilor, iar art. 41 lit. g) din același act normativ prevede că secțiile Consiliului îndeplinesc orice alte atribuții stabilite prin lege sau regulament referitoare la organizarea și funcționarea instanțelor. Față de aceste dispoziții legale, contrar aprecierii primei instanțe, având în vedere rolul Plenului Consiliului de a adopta Codul deontologic al judecătorilor și procurorilor, recurentul consideră că îi revine acestei instituții competența de a reglementa cadrul de aplicare a acestui cod, inclusiv măsurile organizatorice care presupun și înființarea instituției consilierilor de etică. Deși Inspecția Judiciară este o structură cu personalitate juridică proprie, aceasta este înființată în cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, conform art. 65 alin. (1) din Legea nr. 317/2004, republicată, cu completările ulterioare, prin urmare este justificată reglementarea instituției consilierilor de etică printr-o hotărâre a Plenului Consiliului. De altfel, prin hotărârea contestată a fost reglementată instituția consilierilor de etică nu numai la nivelul Inspecției Judiciare, Institutului Național al Magistraturii și Școlii Naționale de Grefieri, ci și la nivelul Consiliului Superior al Magistraturii. Pentru o astfel de reglementare, cum este cea a înființării instituției consilierilor de etică, spre deosebire de cele reținute de judecătorul fondului, nu este necesară o abilitare expresă a Plenului, având în vedere că adoptarea acestei reglementări se cricumscrie atribuției constituționale a Consiliului, ca organ colegial, de a garanta independența justiției. Referitor la inexistența instituției consilierilor de etică în legile justiției, instanța de fond a considerat, în mod greșit, că Plenul Consiliului Superior al Magistraturii nu poate institui o reglementare cu privire la această categorie, fără a avea în vedere că prin H.G. nr. 583/2016 a fost instituit obiectivul referitor la creșterea integrității, reducerea vulnerabilităților și a riscurilor de corupție în sistemul judiciar, inclusiv prin intermediul consilierilor de etică. Tocmai în vederea aplicării acestui obiectiv, se impunea adoptarea unei hotărâri a Plenului Consiliului Superior al Magistraturii privind înființarea instituției consilierului de etică pentru aparatul propriu al Consiliului Superior al Magistraturii, al Institutului Național al Magistraturii, al Inspecției Judiciare și al Școlii Naționale de Grefieri. Față de normele legale mai sus invocate, în mod greșit s-a reținut că Hotărârea nr. 1246/18.10.2016 a fost adoptată cu depășirea competenței Plenului Consiliului Superior al Magistraturii. Dimpotrivă, cadrul constituțional și cel creat de legiuitorul infraconstituțional permit Consiliului Superior al Magistraturii să dezvolte mecanisme în sensul realizării rolului său de garant al independenței justiției. Nu în ultimul rând, trebuie arătat că un act administrativ similar, a cărui legalitate nu a fost contestată, prin care s-a reglementat instituția consilierilor de etică la nivelul parchetelor a fost adoptat prin Hotărârea secției pentru procurori a Consiliului Superior al Magistraturii nr. 364/30.05.2016. În mod greșit, prima instanță nu a analizat toate reglementările naționale și internaționale care au determinat adoptarea Hotărârii nr. 1246/1H. 10.2016 de către Plenul Consiliului Superior al Magistraturii raportându-se exclusiv la Legea nr. 317/2004, republicată, cu modificările ulterioare. Obiectivul constând în creșterea integrității, reducerea vulnerabilităților și a riscurilor de corupție în sistemul judiciar este cuprins în Strategia națională anticorupție 2016-2020, aprobată prin H.G. nr. 583/2016. În art. 6 alin. (1) din acest act normativ, se stabilește că în termen de trei luni de la data intrării în vigoare a hotărârii, toate instituțiile și autoritățile publice centrale și locale, inclusiv cele subordonate, coordonate, aflate sub autoritate, precum și întreprinderile publice să îndeplinească procedurile de aderare la strategie, iar în termen de șase luni de la aceeași dată să elaboreze și să transmită Ministerului Justiției planurile de integritate aferente. Astfel, formalizarea printr-un act normativ, H.G. nr. 583/2016, a instituției consilierilor de etică, obligă Consiliul Superior al Magistraturii să ia măsurile necesare pentru punerea în practică a mijloacelor de prevenire în materia integrității, a vulnerabilităților și riscurilor de corupție în sistemul judiciar. Prin urmare, adoptarea Hotărârii nr. 1246/18.10.2016 a Plenului Consiliului Superior al Magistraturii este stabilită drept indicator de performanță în cadrul Strategiei naționale anticorupție 2016-2020. Recurentul mai arată că sentința nr. 3192 din 24.10.2016, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, în dosarul nr. x/2016 și invocată de reclamanți în cuprinsul cererii, nu este definitivă, recursul declarat de Consiliul Superior al Magistraturii fiind înregistrat pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal. Cu privire la cererea de suspendare a executării Hotărârii nr. 1246/18.10.2016, apreciem că în mod greșit prima instanță a constatat îndeplinite condițiile prevăzute de art. 15 raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare. În susținerea recursului sunt redate și indicate texte de lege incidente precum și Raportul Greco, Avizul nr. 4 (2003) al Consiliului Consultativ al Judecătorilor Europene (CCJE), Recomandarea CM/Rec (2010)2 a Comitetului Miniștrilor.

Apărările formulate în cauză Intimații au formulat întâmpinare prin care au solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimaților, Înalta Curte apreciază că recursul formulat împotriva soluției de respingere a cererii de suspendare este tardiv declarat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Potrivit art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 "Hotărârea prin care se pronunță suspendarea este executorie de drept. Ea poate fi atacată cu recurs în termen de 5 zile de la comunicare". Din analiza actelor și lucrărilor dosarului rezultă fără putință de tăgadă că încheierea atacată a fost comunicată la data de 23 aprilie 2018, iar recursul a fost înregistrat la data de 7 mai 2008, prin fax, depășindu-se, așadar, termenul legal de 5 zile prevăzut de textul legal sus citat. Conform dispozițiilor C. proc. civ.: "neexercitarea oricărei căi de atac și neîndeplinirea oricărui act de procedură în termenul legal atrage decăderea, afară de cazul când legea dispune altfel sau când partea dovedește că a fost împiedicată printr-o împrejurare mai sus de voința ei". Cum în cauză, recurentul nu a pretins și nu a dovedit că a fost împiedicat în exercitarea în termen a căii de atac printr-o împrejurare mai presus de voința lui, se va constata că recursul este tardiv formulat și în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ. se va respinge ca atare. În ceea ce privește fondul cauzei, Înalta Curte constată că din actele și lucrările dosarului rezultă că prin Hotărârea nr. 1246/18.10.2016 a Plenului Consiliului Superior al Magistraturii a fost reglementată instituția consilierilor de etică la nivelul Consiliului Superior al Magistraturii, Institutului Național al Magistraturii, Școlii Naționale de Grefieri și Inspecției Judiciare. În preambulul acestei hotărâri s-a reținut că prin H.G. nr. 583/2016 au fost adoptate Strategia națională anticorupție pe perioada 2016 - 2020, seturile de indicatori de performanță, a riscurilor asociate obiectivelor și măsurilor din strategie și a sursele de verificare, inventarul măsurilor de transparență instituțională și de prevenire a corupției, indicatorii de evaluare, precum și standardele de publicare a informațiilor de interes public. În cadrul Obiectivului specific 2.2-"Creșterea eficienței măsurilor preventive anticorupție prin remedierea lacunelor și a inconsistențelor legislative cu privire la consilierul de etică, protecția avertizorului în interes public și interdicțiile post-angajare (pantouflage-ul) al Obiectivului general 2 -"Creșterea integrității instituționale prin includerea măsurilor de prevenire a corupției ca elemente obligatorii ale planurilor manageriale și evaluarea lor periodică ca parte integrantă a performanței administrative" din Anexa nr. 1 la hotărâre este prevăzută, printre acțiunile principale, și cea privind revizuirea și completarea cadrului normativ privind consilierul de etică prin consolidarea statutului și mandatului acestuia, inclusiv prin asigurarea resurselor necesare. De asemenea, acțiunea nr. 4 din Obiectivul specific 3.4- Creșterea integrității, reducerea vulnerabilităților și a riscurilor de corupție în sistemul judiciar" al Obiectivului general 3 -Consolidarea integrității, reducerea vulnerabilităților și a riscurilor de corupție în sectoare și domenii de activitate prioritare" din anexa nr. 1 la hotărâre vizează creșterea eforturilor de formare și conștientizare cu privire la integritate și componentele preventive ale politicilor anticorupție, inclusiv pentru judecătorii și procurorii în funcție (recomandarea GRECO runda a IV a -paragraful 119). Instituțiile responsabile pentru realizarea acestei acțiuni sunt Consiliul Superior al Magistraturii și Institutul Național al Magistraturii, termen de realizare fiind Trimestrul II 2017. S-a mai reținut că acțiunea este detaliată la pct. 3.4.4 din Obiectivul specific 3.4 din anexa nr. 2 la hotărâre, care prevede printre măsurile ce ar trebui adoptate și pe cea privind adoptarea unei hotărâri de către Plenul Consiliul Superior al Magistraturii privind înființarea instituției consilierului de etică pentru aparatul propriu al Consiliului, Institutul Național al Magistraturii, Inspecția Judiciară și Școala Națională de Grefieri și, drept urmare, se impune adoptarea unei hotărâri de către Plenul Consiliul Superior al Magistraturii care să vizeze reglementarea instituției consilierului de atică la nivelul aparatului propriu al Consiliului, Institutului Național al Magistraturii, Inspecției Judiciară și Școlii Naționale de Grefieri, precum și aspectele privind condițiile de numire, procedura de desemnare, formare și numire, atribuțiile consilierilor de etică și cazurile de suspendare, revocare și încetare a acestei calități Aspectele privind consilierii de etică la nivelul Inspecției Judiciare au fost detaliate la lit. d) a Preambulului. În art. 1 a hotărârii se prevede că la nivelul Consiliului Superior al Magistraturii, Institutului Național al Magistraturii, Școlii Naționale de Grefieri și Inspecției Judiciare funcționează consilieri de etică, numiți în condițiile prevăzute de respectiva hotărâre. Art. 5 din hotărâre reglementează numărul consilierilor de etică ce funcționează la nivelul Inspecției Judiciare (doi consilieri de etică din rândul inspectorilor judiciari și un consilier de etică din rândul personalului de specialitate juridică asimilat judecătorilor și procurorilor), condițiile ce trebuie îndeplinite pentru numirea consilierilor de etică, procedura de desemnare. În art. 6 alin. (1), (4) și 5 sunt cuprinse dispoziții aplicabile și Inspecției Judiciare, privind comunicarea actelor prin care au fost desemnați consilierii de etică Institutului Superior al Magistraturii, în vederea includerii acestora în programul de formare profesională specific acestor activități, respectiv privind procedura de formare. Art. 7 prevede că persoanele care au obținut avizul "recomandabil" după finalizarea programului de formare pentru desfășurarea activităților specifice consilierilor de etică sunt numite consilier de etică, prin actul conducătorului instituției publice în cadrul căreia urmează a-și desfășura activitatea, respectiv prin decizie a președintelui Consiliului Superior al Magistraturii, decizie a directorului Institutului Național al Magistraturii, decizie a directorului Școlii Naționale de Grefieri sau, după caz, ordinul inspectorului șef al Inspecției Judiciare. Art. 8 reglementează atribuțiile consilierilor de etică, art. 9 suspendarea calității de consilier de etică în cazul unei acțiuni disciplinare, iar art. 10 prevede condițiile revocării consilierilor de etică. Conform art. 9 alin. (2), suspendarea intervine de drept și se constată prin decizia președintelui Consiliului Superior al Magistraturii, decizia directorului Institutului Național al Magistraturii, decizia directorului Școlii Naționale de Grefieri sau, după caz, ordinul inspectorului șef al Inspecției Judiciare, iar potrivit art. 10 alin. (2) revocarea calității de consilier de etică se dispune prin decizia președintelui Consiliului Superior al Magistraturii, decizia directorului Institutului Național al Magistraturii, decizia directorului Școlii Naționale de Grefieri sau, după caz, ordinul inspectorului șef al Inspecției Judiciare. Înalta Curte constată că instanța de fond a aplicat și a interpretat în mod corect normele de drept material, constatând în mod judicios că printre atribuțiile Plenului Consiliului Superior al Magistraturii, astfel cum acestea sunt prevăzute de dispozițiile Legii nr. 317/2004, nu se regăsesc și cele privind reglementarea instituției consilierului de etică. Astfel, în mod temeinic și corect instanța de fond a reținut că deși Plenul Consiliului Superior al Magistraturii are, conform legii sale organice, atribuții privind adoptarea și asigurarea publicării Codului deontologic al judecătorilor și procurorilor, aceasta nu înseamnă că ar avea, de plano, atribuții și în ceea ce privește consilierii de etică. Atribuțiile Plenului Consiliului Superior al Magistraturii trebuie prevăzute expres de legea organică și nu pot fi extinse prin interpretare. De asemenea, Curtea de apel a reținut că prin H.G. nr. 583/2016 nu putea fi extinsă sfera atribuțiilor Plenului Consiliului Superior al Magistraturii, întrucât, acestea pot fi reglementate doar prin legea sa organică, în condițiile prevăzute de art. 134 din Constituție, iar o lege organică nu poate fi modificată printr-un act administrativ cu caracter normativ ce trebuie să asigure organizarea executării legilor. Conform art. 108 alin. (2) din Constituție, hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor. Aceste dispoziții constituționale sunt dezvoltate în cuprinsul Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative. Potrivit art. 4 din actul normativ menționat, "actele normative se elaborează în funcție de ierarhia lor, de categoria acestora și de autoritatea publică competentă să le adopte. Categoria de acte normative și normele de competență privind adoptarea acestora sunt stabilite prin Constituția României și prin celelalte legi. Actele normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă." Nu în ultimul rând, instanța de fond a reținut că se poate realiza completarea unui act normativ doar în condițiile prevăzute de art. 60-62 din Legea nr. 24/2000, cu respectarea principiului ierarhiei actelor juridice. Hotărârile Guvernului sunt acte de reglementare secundară emise pentru organizarea executării legilor, trebuie să se întemeieze pe lege sau pe un act normativ cu forța juridică a legii, nu pot cuprinde reglementări primare ale relațiilor sociale și nu pot fi emise în lipsa unui temei existent într-un act juridic de natură primară. Mai mult, acestea trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza și în executarea cărora au fost emise, fără ca prin acestea să poată fi completată legea. Prin urmare, în mod corect s-a apreciat că prin H.G. nr. 583/2016 nu a fost completată Legea nr. 317/2004, republicată, în ceea ce privește atribuțiile Plenului Consiliului Superior al Magistraturii. Referitor la recomandările și avizele instituțiilor sau organizațiilor internaționale, s-a constatat că existența unor recomandări în cuprinsul acestora ce se referă direct sau indirect la instituția consilierului de etică nu prevăd abilitarea Consiliului Superior al Magistraturii de a emite actul administrativ în acest scop, astfel cum a susținut recurentul și nu justifică în nici un caz adoptarea unei hotărâri cu depășirea limitelor de competență stabilite de legea organică, respectiv Legea nr. 317/2004. Implementarea acestor recomandări trebuie însă să aibă loc cu respectarea art. 1 alin. (5) din Constituție care statuează că "în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie". Înalta Curte are în vedere faptul că, prin mai multe decizii (nr. 392 din 2 iulie 2014, nr. 637 din 13 octombrie 2015, nr. 172 din 24 martie 2016), Curtea Constituțională s-a pronunțat în sensul că nu se pot reglementa prin acte cu caracter inferior legii, aspecte esențiale ce țin de statutul unor categorii de personal (al căror statut este stabilit prin lege), respectiv executarea raporturilor de serviciu, pentru care se impune reglementarea prin lege și nu printr-un act administrativ. Instituția consilierului de etică produce efecte asupra executării raporturilor juridice de muncă ale reclamanților, iar în situația magistraților, al căror statut este consacrat la nivel constituțional în art. 125 ("Statutul judecătorilor") și în art. 132 ("Statutul procurorilor"), elementele esențiale referitoare la încheierea, executarea, modificarea, suspendarea și încetarea raportului juridic de muncă al acestora trebuie reglementate prin lege, iar nu printr-un act cu forță inferioară acesteia. Față de susținerile conform cărora în mod eronat judecătorul fondului nu ar fi analizat toate reglementările naționale și internaționale ce au determinat adoptarea Hotărârii nr. 1246/18.10.2016, Înalta Curte apreciază că, în mod legal Curtea de Apel a apreciat că nu se mai impune analiza acestora, întrucât, motivul de nelegalitate admis a condus la nulitatea parțială a hotărârii. De asemenea, Înalta Curte constată că și celelalte critici formulate sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect și legal starea de fapt dedusă judecății, hotărârea pronunțată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului și a probatoriilor administrate. Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., fiind nefondat.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat împotriva soluției de respingere a cererii de suspendare, ca tardiv formulat, iar recursul declarat împotriva sentinței civile nr. 2795 din 3 iulie 2017, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, va fi respins, ca nefondat