CAUZA CU PREZENTA SECȚIUNE A NEDELCHO POPOV c. BULGARIA (Depunerea nr. 61360/00) HOTĂRÂREA STASBOURG 22 noiembrie 2007 FINAL 22/02/2008 Această hotărâre va deveni finală în circumstanțele prevăzute la art. 44 § 2 din Convenție. Acesta poate fi supusă revizuirii editoriale. În cazul Nedelcho Popov c. Bulgaria, Curtea Europeană a Drepturilor Omului (A Cincea Secțiune), ședința ca Cameră compusă din: Președintele Lorenzen, dna Botoucharova Jungwiert, dna Tsatsa-Nikolovska Maruste Borrego Borrego Villiger, judecători și dna Westerdiek Registrarul Secțiunii, după deliberarea în privată la 23 octombrie 2007, emite următoarea hotărâre, adoptată la data respectivă: PROCEDURĂ Cazul a apărut într-o cerere (nr. 61360/00) împotriva Republicii Bulgaria depusă Curții în temeiul articolului 34 din Convenția pentru protecția drepturilor omului și a libertăților fundamentale („Convenția”) de către domnul bulgar Nedelcho Miloshev Popov, care s-a născut în 1943 și locuiește la Sofia („reclamantul”), la 10 aprilie 2000. Reclamantul a fost reprezentat în fața Curții de către dna E. Tancheva, avocat care practică la Sofia. Guvernul bulgar („Guvernul”) a fost reprezentat de agentul lor, dna M. Kotzeva, din Ministerul Justiției. Reclamantul a afirmat că a fost refuzat accesul la un tribunal competent să examineze toate chestiunile relevante în cazul în care a fost respins injust. La 20 mai 2005, Curtea a hotărât să anunțe cererii guvernului și, în conformitate cu dispozițiile articolului 29 § 3 din convenție, a hotărât să examineze meritele cererii în același timp cu admisibilitatea sa. La 20 iunie 2007, Curtea a hotărât că părțile ar trebui invitate să prezinte observații scrise suplimentare cu privire la admisibilitatea și fondurile cererii, având în vedere hotărârea recentă în cazul Vilho Eskelinen și alții c. Finlanda [GC] (nr. 63235/00, 19 aprilie 2007). Reclamantul a intrat în locul de muncă al Consiliului de Miniștri la 1 martie 1991 ca „Advisor” în departamentul său „Administrație locală și politică regională”. Apoi, el a fost promovat la postul de „Consilier Chief” în același departament. Obligațiile reclamantului de angajare au inclus, printre altele, obligațiile de ocupare a forței de muncă , (a) furnizează consiliere expertă în ceea ce privește pregătirea proiectului de legislație și (b) pregătirea avizelor privind astfel de texte și a fost implicat și în furnizarea de asistență tehnică pentru organizarea alegerilor naționale și municipale. Contractul de ocupare a forței de muncă al reclamantului a fost inițial pentru un termen nedefinit. Cu modificarea din 22 februarie 1997 a fost schimbată într-un contract fixe stabilit să expire la 31 martie 1997. Termenul acestui acord a fost prelungit de două ori, termenul final a fost până la 30 iunie 1997. Remunerarea reclamantului în temeiul ultimului acord a fost de 302.500. Vechile lev-uri bulgare (aproximativ 349 mărci germane la momentul respectiv). După expirarea acordului de ocupare a forței de muncă al reclamantului la 30 Prin urmare, reclamantul a considerat că contractul său a fost transformat într-un acord de ocupare a forței de muncă pentru o perioadă nedefinită (a se vedea punctul 17 mai jos). Iulie 1997, pentru încheierea acordului său de ocupare a forței de muncă la 30 iulie 1997. Ordinul a fost semnat în numele Ministrului Administrației de Stat, în loc de secretarul șef al Consiliului de Miniștri, care a fost ofițerul competent, potrivit reclamantului, în materie de ocupare a forței de muncă. Baza pentru încheierea acordului de ocupare a forței de muncă a fost expirarea termenului său. La 21 septembrie 1997, reclamantul a adresat o cerere prim-ministrului de a-l solicita să reexamineze concedierea și să-l reia. El nu a primit niciun răspuns la cererea sa. Procedura administrativă 12. La 26 martie 1998, reclamantul a inițiat o acțiune în temeiul Legii de procedură administrativă. El a solicitat instanței să declare că ordinul de concediere este nul și nul și să-i acorde compensații pentru pierderea veniturilor. 13. Procedura administrativă a trecut prin două nivele de competență. Cu o hotărâre finală din 30 octombrie 1998, comitetul extins al Curții Supreme de Administrație a respins acțiunea reclamantului. Instanțele au constatat că ordinul de concediere nu este un act administrativ de tipul care ar putea fi contestat în temeiul Legii de procedură administrativă și că ar fi trebuit să inițieze o acțiune civilă. Procedura civilă 14. Între timp, la 14 iulie 1998, reclamantul a inițiat o procedură civilă. El a solicitat instanțelor să recunoască existența continuă a unui acord de ocupare a forței de muncă, să declare că ordinul de concediere este nul și nul, pentru a-i acorda accesul la locul de muncă și pentru a-i acorda compensații pentru pierderea veniturilor în timpul în care a fost refuzat acest acces. 15. Cu o hotărâre finală din 19 octombrie 1999, Curtea Supremă de Cassare a respins toate, cu excepția unuia dintre cererile reclamantei, pentru pierderea veniturilor pe parcursul perioadei în care a fost refuzat accesul la locul de muncă. În ceea ce privește celelalte afirmații, instanțele au constatat că reclamantul ar fi trebuit, în schimb, să fi inițiat o acțiune de concediere neloială în temeiul articolului 344 din Codul muncii („Codul”) și ar fi trebuit să o facă înainte de expirarea termenului legal de șase luni la 30 ianuarie 1998. Instanțele au recunoscut că, înainte de hotărârea Curții Constituționale din 30 aprilie 1998, reclamantul a fost interzis în temeiul articolului 360 § 2 alineatul (2) din Codul de a iniția o astfel de acțiune de concediere neloială. Cu toate acestea, ei au raționat că, dacă ar fi inițiat o astfel de acțiune, instanțele în care ar fi fost în așteptare cazul la 30 aprilie 1998 ar fi putut lua în considerare hotărârea Curții Constituționale și ar fi putut examina cazul în fond. 16. Restul acțiunii civile ale reclamantului, în ceea ce privește cererea de pierdere a veniturilor pe parcursul perioadei în care a fost refuzat accesul la locul de muncă, a fost examinat de trei niveluri de jurisdicție. Cu o hotărâre finală din 25 septembrie 2003 Curtea Supremă de cassare a respins cererea reclamantului. Tribunalul a concluzionat că, în măsura în care concedierea reclamantului nu s-a dovedit niciodată a fi nedrept în orice altă serie de proceduri, nu a existat nicio obligație din partea angajatorului său anterior să-i acorde accesul la locul său de muncă anterior după 30 iulie 1997 și, prin urmare, nu ar fi putut să-i plătească compensarea pentru pierderea veniturilor pentru că nu a reușit să facă acest lucru. Curtea Supremă de Cassare a recunoscut că reclamantul nu avea dreptul de a contesta concedierea înainte de hotărârea Curții Constituționale, ci a raționat că a fost conștient de această restricție la momentul în care a intrat în locul de muncă al Guvernului. II. HOTĂRÂREA DOMESTICĂ RELEVANTĂ ȘI PRATICE Codul Muncii 17. art. 69 § 2 din Codul prevede că un contract de ocupare a forței de muncă încheiat pentru un termen fix se transformă într-un contract pentru un termen nedefinit dacă (a) angajatul continuă să lucreze timp de cinci sau mai multe zile lucrătoare după expirarea termenului în temeiul contractului pe termen fix, (b) fără angajatorul să facă obiecție scrisă și (c) cu condiția ca poziția să fie vacantă. 18. art. 358 § 1 alineatul (2) din Codul prevede că acțiunile de concediere neloială trebuie inițiate în termen de șase luni de la data încheierii acordului de ocupare a forței de muncă. 19. art. 360 § 2 alineatul (2) litera (a) din Codul prevede, în momentul respectiv, că instanța internă nu are competența de a examina litigiile privind concedierea de la anumite posturi din Consiliul de Miniștri, inclusiv, Într-o hotărâre din 30 aprilie 1998 (Gazette de stat nr. 52/98 , Curtea Constituțională a declarat neconstituțională restricția art. 360 § 2 § (2) a ) din Codul în ceea ce privește , printre altele , posturile de judecată "Consilier de stat , ... Consilier principal, consilier". Curtea a concluzionat că această restricție este contrară nu numai Constituției bulgare, ci unei serie de convenții și charte internaționale la care statul a fost parte, inclusiv în special art. 6 § 1 din Convenție în ceea ce privește dreptul la un proces echitabil. Hotărârea Curții Constituționale nu a avut un efect retroactiv, dar se presupune că a fost aplicată în practică la procedurile de concediere neloială în așteptare în fața instanțelor interne. Reclamantul s-a plâns că i s-a refuzat accesul la un tribunal competent să examineze toate chestiunile relevante în cazul în care a fost respins în mod incorect în conformitate cu art. 6 § 1 din Convenție, al căror parte relevantă are următorul text: „În determinarea drepturilor și obligațiilor sale civile ..., toată lumea are dreptul la o audiere echitabilă ... de [a] ... tribunal...” În observațiile inițiale ale părților, Guvernul se bazează pe hotărârea Curții în cazul Pellegrin v. France ([GC], nr. 28541/95, CEHR 1999 VIII), susținând că plângerea reclamantului era incompatibilă ratione materiae în conformitate cu dispozițiile Convenției, care l-au considerat un funcționar public „a căror atribuții tipifică activitățile specifice ale serviciului public în măsura în care acesta din urmă acționează ca depozitar al autorității publice responsabile cu protecția intereselor generale ale statului sau a altor autorități publice” (ibid., § 66). 23. În observațiile lor suplimentare, Guvernul și-a susținut argumentul că plângerea reclamantului era incompatibilă ratione materiae cu dispozițiile Convenției având în vedere postul pe care îl deținea. Ei au susținut că, în calitate de consilier șef în departamentul „administrație locală și politică regională”, el a fost implicat direct în pregătirea și adoptarea actelor normative de către Consiliul de Miniștri și a avut influență în formularea și punerea în aplicare a politicii regionale a statului. În consecință, Guvernul a considerat că disputa nu implică determinarea drepturilor sale civile în sensul articolului 6 din Convenție. În plus, au susținut că legătura specială de încredere și loialitate a reclamantului cu autoritățile a fost redusă după alegerea în 1997 a unui guvern diferit de cel care l-a desemnat în 1991. 24. În observațiile lor inițiale, Guvernul a susținut de asemenea o opoziție de neepuizare. Pe baza concluziilor instanțelor interne, au susținut că, în ciuda restricției existente în momentul respectiv, reclamantul ar fi trebuit să fi inițiat o acțiune de concediere neloială înainte de hotărârea Curții Constituționale, care ar fi putut fi examinată cu privire la fondul în cazul în care ar fi fost în așteptare în fața instanțelor inferioare. În sprijinul argumentului lor, ei au susținut că reclamantul ar fi trebuit să prevadă eventuala constatare în favoarea sa a Curții Constituționale, deoarece ar fi trebuit să fi fost conștient că o parte din dispoziția relevantă a Codului a fost declarată neconstituțională într-un caz anterior și că un al doilea caz a fost așteptat în fața instanței respective atunci când a fost respins. În alternativa, Guvernul a considerat că reclamantul ar fi trebuit să încerce să extindă domeniul de aplicare al celorlalte proceduri inițiate mai târziu prin, de exemplu, petiția instanțelor de a examina o acțiune de concediere necorespunzătoare în cadrul acestor seturi de proceduri. 25. Cu privire la fondul, Guvernul a convenit că, înainte de 30 aprilie 1998, ordinul de concediere a reclamantului nu poate fi contestat în fața instanțelor interne. Cu toate acestea, ei au considerat că acest lucru este în conformitate cu Convenția și cu jurisprudența elaborată de Curte. În plus, Guvernul a remarcat că reclamantul trebuie să fi fost conștient de restricția menționată atunci când a început ocuparea forței de muncă și că, prin urmare, a fost de acord cu aceasta. În ciuda acestui fapt, el a inițiat o serie de acțiuni nefruntate pe care instanța internă a examinat în mod echitabil și exhaustiv. Solicitant 26. În observațiile sale inițiale, reclamantul a contestat faptul că guvernul se bazează pe criteriul Pellegrin. El a remarcat că nu au prezentat o descriere a postului pe care îl deținea și a susținut că funcțiile sale nu „schimba o parte din puterea suverană a statului”. Astfel, el a considerat art. 6 din Convenția aplicabilă. 27. În observațiile sale suplimentare, reclamantul, care se bazează pe hotărârea în cazul Vilho Eskelinen și alții (citată mai sus), a considerat art. 6 din Convenția aplicabilă. El a susținut că numai una dintre condițiile prevăzute la punctul 62 din respectiva hotărâre a fost îndeplinită la momentul în care a fost respins de la serviciu – statul în dreptul său național a exclus în mod expres accesul la o instanță pentru postul pe care l-a deținut, deoarece art. 360 § 2 alineatul (2) din Codul a împiedicat concedierea unui „consilier șef”. De asemenea, reclamantul a susținut că a doua condiție nu a putut fi considerată îndeplinită – că restricția de mai sus este justificată din motive obiective în interesul statului. El a remarcat în acest sens hotărârea din 30 aprilie 1998 a Curții Constituționale care a declarat inconstituțională această restricție atunci când a considerat că este contrar nu numai Constituției bulgare, ci unei serie de convenții și charte internaționale la care statul a fost parte, inclusiv în special art. 6 § 1 din Convenție în ceea ce privește dreptul la un proces echitabil. 28. În observațiile sale inițiale, reclamantul a contestat obiecția Guvernului de a nu epuiza și a afirmat că, la momentul concediării, a fost interzis să inițieze o acțiune de concediere necorespunzătoare în temeiul articolului În consecință, el nu a inițiat o astfel de acțiune, nu pentru că nu a vrut sau nu a reușit să facă acest lucru, ci pentru că a fost restricționat să facă acest lucru în temeiul legislației interne, în timp ce a stat înainte de 30 de ani. Aprilie 1998. Până la acea dată, o astfel de acțiune a fost interzisă, astfel încât el nu ar fi putut solicita instanțelor interne să o examineze în oricare dintre celelalte seturi de proceduri. 29. Pe fond, reclamantul a remarcat că Guvernul a consimțit că, la momentul concedierii sale, există o restricție legală care i-a refuzat posibilitatea de a o contesta în fața instanțelor interne. În ceea ce privește justificarea acesteia, el a menționat concluziile Curții Constituționale că această restricție este contrară nu numai Constituției bulgare, ci unei serie de convenții și charte internaționale la care statul a fost parte, inclusiv art. 6 § 1 din Convenție în ceea ce privește dreptul la un proces echitabil. Admisibilitatea obiecțiilor guvernului 30. Guvernul, care se bazează în esență pe Pellegrin , a susținut că plângerea introdusă de reclamant este în afara domeniului de aplicare al articolului 6 din Convenție, deoarece se referă la concedierea sa de serviciu în calitate de funcționar al statului. Hotărârea a încercat să stabilească o interpretare autonomă a termenului „serviciul civil” și a introdus un criteriu funcțional bazat pe natura sarcinilor și responsabilităților angajatului. Cu toate acestea, în recenta sa hotărâre în cazul Vilho Eskelinen și alții (citat mai sus), Curtea a constatat că criteriul funcțional, adoptat în Pellegrin Hotărârea nu a simplificat analiza aplicabilității articolului 6 din Convenție în procedurile în care un funcționar public este o parte sau a adus un grad mai mare de certitudine în acest domeniu, după cum se prevede (ibid., § 55). Din aceste motive, Curtea a hotărât să elaboreze în continuare criteriul funcțional prevăzut în Pellegrin și a adoptat următoarea abordare: „... Pentru ca Statul pârât să poată se bazeze în fața Curții asupra statutului de funcționar al reclamantului în excluderea protecției prevăzute la art. 6, trebuie îndeplinite două condiții. În primul rând, statul din dreptul său național trebuie să fi exclus în mod expres accesul la o instanță pentru postul sau categoria de personal în cauză. În al doilea rând, excluziunea trebuie justificată din motive obiective în interesul statului, pur și simplul fapt că reclamantul este într-un sector sau departament care participă la exercitarea competenței conferite de dreptul public nu este în sine decisiv. Pentru ca excluderea să fie justificată, nu este suficient ca statul să stabilească că funcționarul în cauză participă la exercitarea puterii publice sau că există, să folosească cuvintele Curții în hotărârea Pellegrin, o „societate specială de încredere și loialitate” între funcționarul public și statul, ca angajator. De asemenea, statul trebuie să demonstreze că subiectul litigiului în cauză este legat de exercitarea puterii de stat sau că a pus la îndoială obligația specială. Prin urmare, în principiu, nu se poate justifica excluderea de la garanțiile prevăzute la art. 6 din litigiile de muncă obișnuite, cum ar fi cele referitoare la salarii, alocații sau drepturi similare, pe baza caracterului special al relației dintre funcționarul public specific și statul în cauză. În realitate, va exista o presupunere că se aplică art. 6. Guvernul contestat va demonstra, în primul rând, că un solicitant de serviciu civil nu are dreptul de a avea acces la o instanță în temeiul legislației naționale și, în al doilea rând, că excluderea drepturilor prevăzute la art. 6 pentru funcționarul public este justificată.” (ibid., § 62) 32. În ceea ce privește acest caz, Curtea constată că criteriul introdus în Vilho Eskelinen și alții hotărârea în ceea ce privește competența sa ratione materiae – dacă un solicitant de serviciu civil are dreptul de acces la o instanță în temeiul dreptului național și, dacă este cazul, dacă o excludere a acestui drept este justificată – se referă la și este indistinct din fondul plângerii reclamantului că a fost refuzat accesul la un tribunal competent pentru a examina toate chestiunile relevante în cazul în care a fost respins injust de la postul său de funcționar public. 33. De aceea, pentru a evita prejudecarea fondului, aceste întrebări ar trebui examinate împreună. 35. În consecință, Curtea consideră că problema dacă Curtea este competentă ratione materiae de examinare a plângerii reclamantei în temeiul articolului 6 din Convenție și a problemei de epuizare a recoursurilor interne ar trebui să fie aderate la fondul fondului. Concluzia 36. Curtea constată că plângerea nu este vădit nefondată în sensul articolului 35 § 3 din Convenție și nu este inadmisibilă din alte motive. Prin urmare, aceasta trebuie declarată admisibilă. Curtea reiterează că art. 6 § 1 din Convenție asigură tuturor dreptul de a avea orice reclamație legată de drepturile și obligațiile sale civile aduse în fața unei instanțe sau a unui tribunal. În acest mod, acesta încarcă „dreptul la o instanță”, din care dreptul de acces, adică dreptul de a iniția proceduri în fața instanțelor în materie civilă, constituie un aspect (a se vedea Golder c. Regatul Unit) Hotărârea din 21 februarie 1975, Seria nr. 18, p. 18, § 36. Cu toate acestea, dreptul de acces la instanțe nu este absolut, ci poate fi supus unor limitări care nu restricționează sau reduce accesul la stânga persoanei în astfel de mod sau în așa măsură încât esența dreptului este afectată ( Asingdane c. Regatul Unit, hotărârea din 28 mai 1985, Seria A nr. 93, p. 24, § 57). 38. În acest caz, Guvernul nu a contestat (a se vedea punctul 25 mai sus) faptul că, la momentul concedierii reclamantului la 30 iulie 1997, el nu a avut dreptul de a avea acces la o instanță în temeiul legislației naționale pentru a aduce o acțiune de concediere neloială în temeiul restricției impuse de art. 360 § 2 alineatul (2) litera (a) din Codul. termen lunar în care reclamantul ar fi putut iniția o astfel de acțiune și acesta din urmă a fost limitat la timp în momentul în care a fost declarat neconstituțional. 39. În ceea ce privește dacă excluderea dreptului de acces la instanță a fost justificată în ceea ce privește reclamantul, Curtea se referă la concluzia Curții Constituționale în hotărârea din 30 aprilie 1998 de a afirma că restricția articolului 360 § 2 alineatul (2) litera (a) din Codul în ceea ce privește, printre altele, posturile „Consilier șef, ... Consilier principal, Consilier”, a fost atât neconstituțional, cât și în încălcarea unor convenții și charte internaționale la care statul a fost parte, inclusiv art. 6 § 1 din Convenție în ceea ce privește dreptul la un proces echitabil (a se vedea punctul 20 de mai sus). Prin urmare, având în vedere principiul subsidiarității inerent al mecanismului Convenției, Curtea constată că nu există nici o justificare a restricției dreptului de acces al reclamantului la o instanță. 40. În aceste circumstanțe și în aplicarea criteriului Vilho Eskelinen și alții, Curtea constată că este competentă ratione materiae să examineze prezenta plângere și, de asemenea, constată că a existat o încălcare a dreptului reclamantului de a avea acces la un tribunal competent să examineze toate aspectele relevante pentru dacă a fost respins în mod incorect, astfel cum este garantat de art. 6 § 1 din Convenție. APLICAREA ARTICOLULUI 41 DE CONVENȚIE 41. art. 41 din Convenție prevede: „Dacă Curtea constată că a existat o încălcare a Convenției sau a protocolelor sale, și dacă dreptul intern al Înaltei Parte contractanți în cauză permite doar repararea parțială, Curtea permite, dacă este necesar, să ofere satisfacție echitabilă părții vătămate.” Daune 42. Reclamantul a solicitat 75.609.12 Bulgaria levs (BGN) sau 38.658 euro (EUR) ca compensare pentru prejudiciile materiale suferite ca urmare a incapacității sale de a contesta în fața instanței interne concedierea sa și de a dovedi că a fost nedrept. Sumele reclamate au reprezentat diferența dintre emolumentele pe care le-ar fi primit pentru perioada până la 31 decembrie 2005, dacă acesta ar fi fost reintegrat la postul său anterior, iar remunerația pe care a primit-o efectiv deținând diferite alte posturi în perioada respectivă, plus dobânzi. Reclamantul a prezentat raportul unui expert financiar care atestă suma menționată anterior. 43. De asemenea, reclamantul a solicitat prejudicii morale, dar a solicitat Curtea să stabilească o compensare corectă în acest sens. 44. Guvernul a declarat că cererea reclamantului pentru prejudicii materiale este excesivă și a susținut, de asemenea, că nu există nicio legătură cauzală directă între presupusa încălcare a dreptului său de acces la o instanță și compensația solicitată. 45. Curtea a constatat că reclamantul nu a putut iniția o acțiune de concediere necorespunzătoare în temeiul unei restricții legale pentru funcționarii publici în momentul respectiv, ceea ce a reprezentat o încălcare a dreptului său de acces la o instanță în temeiul articolului 6 §1 din Convenție (a se vedea punctul 40 de mai sus). Cu toate acestea, ar fi o speculație să accepte faptul că dacă reclamantul ar avea un astfel de drept de acțiune și l-ar fi utilizat că ar fi avut, fără îndoială, succes. Astfel, Curtea nu poate găsi o legătură cauzală directă între încălcarea constatată și prejudiciile materiale căutate de reclamant. 46. În ceea ce privește prejudiciile morale, Curtea constată că reclamantul trebuie, fără îndoială, să fi suferit o anxietate și disperare de faptul că nu a putut contesta concedierea sa în fața unei instanțe. Prin urmare, având în vedere circumstanțele prezentei cauze și hotărârea echitabilă a Curții acordă 2,500 EUR în cadrul acestui șef, plus orice impozit care poate fi taxabil pe această sumă. Costuri și cheltuieli 47. Reclamantul a solicitat, de asemenea, BGN 3.000 (aproximativ 1.540 EUR) timp de 30 de ore de muncă juridică de către avocatul său în cadrul procedurii dinaintea Curții la o rată orară de 50 EUR. În plus, el a solicitat BGN 1.395.73 (aproximativ 712,54 EUR pentru traducere, certificare și notarizare a documentelor și pentru cheltuielile poștale. El a prezentat un acord de taxe legale între el și avocatul său, precum și facturi și chitanțe pentru traduceri, certificații, notarizări și cheltuieli poștale. 48. Guvernul a afirmat că cererea reclamantului pentru costuri și cheltuieli este excesivă. În primul rând, ei au remarcat că reclamantul și-a desemnat avocatul numai după comunicarea cererii și că nu a prezentat un interval de timp pentru activitatea pe care a efectuat-o. În al doilea rând, ei au considerat că costul pentru traducere, certificare și notarizare a documentelor de prezentare la Curte nu era o cheltuială necesară, deoarece el le-ar fi putut prezenta numai în bulgar, susținând astfel că orice atribuire în acest sens ar trebui redusă în consecință. 49. Potrivit jurisprudenței Curții, un reclamant are dreptul la rambursarea costurilor și cheltuielilor sale numai în măsura în care s-a demonstrat că acestea au fost suportate de fapt și neapărat și au fost rezonabile în ceea ce privește cuantitatea. În cazul în cauză, având în vedere informațiile în posesia sa a cheltuielilor suportate și criteriile de mai sus, Curtea consideră că este rezonabil atribuirea sumei de 2.000 EUR pentru procedura în fața Curții. Curtea consideră oportun ca dobânzile implicite să se bazeze pe rata de creditare marginală a Băncii Centrale Europene, la care ar trebui adăugate trei puncte procentuale. Pentru aceste motive, TRIBUNALUL UNANIMOUS decide să se alăture la meritul problemei dacă este competent ratione materiae să examineze plângerea în temeiul articolului 6 din Convenție și problema epuizării remediilor interne; să declare cererea admisibilă; să declare că este competentă ratione materiae să examineze plângerea în temeiul articolului 6 din Convenție și că a existat o încălcare a acestui articol ca urmare a refuzului accesului reclamantului la un tribunal competent să examineze toate chestiunile relevante în cazul în care a fost respins în mod incorect și, în consecință, respinge obiecția preliminară a Guvernului pe baza neepuizării măsurilor interne; statul pârât trebuie să plătească reclamantului, în termen de trei luni de la data în care hotărârea devine finală în conformitate cu art. 44 § 2 din convenție, următoarele sume care urmează să fie convertite în levii bulgare la rata aplicabilă la data decontare: (i) 2,500 EUR (2,000 cinci sute de euro) în ceea ce privește prejudiciile morale; (iii) 2 000 EUR (2 mii de euro) în ceea ce privește costurile și cheltuielile; (iv) orice impozit care poate fi taxabil pe sumele de mai sus; (b) cel de la expirarea celor trei luni menționate mai sus până la decontarea dobânzilor simple se achită pe sumele de mai sus la o rată egală cu rata marginală de creditare a Băncii Centrale Europene în perioada de nerespectare plus trei puncte procentuale; restul cererii reclamantei pentru o justă satisfacție. Efectuată în limba engleză și notificată în scris la 22 noiembrie 2007, în conformitate cu art. 77 §§ 2 și 3 din Regulamentul Curții. Claudia Westerdiek Peer Lorenzen Grefier Președinte
FIFTH SECTION
NEDELCHO POPOV v. BULGARIA
(Application no. 61360/00)
22 November 2007
FINAL
22/02/2008
This judgment will become final in the circumstances set out in Article 44 § 2 of the Convention. It may be subject to editorial revision.
In the case of Nedelcho Popov v. Bulgaria,
The European Court of Human Rights (Fifth Section), sitting as a Chamber composed of:
Mr
P.
Lorenzen
,
President
,
Mrs
S.
Botoucharova
,
Mr
K.
Jungwiert
,
Mrs
M.
Tsatsa-Nikolovska
,
Mr
R.
Maruste
,
Mr
J.
Borrego Borrego
,
Mr
M.
Villiger,
judges
,
and Mrs
C.
Westerdiek
,
Section Registrar
,
Having deliberated in private on 23 October 2007,
Delivers the following judgment, which was adopted on that date:
1.
The case originated in an application (no. 61360/00) against the Republic of Bulgaria lodged with the Court under Article 34 of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (“the Convention”) by the Bulgarian national Mr Nedelcho Miloshev Popov, who was born in 1943 and lives in Sofia (“the applicant”), on 10
April 2000.
2.
The applicant was represented before the Court by Ms E. Tancheva, a lawyer practising in Sofia.
3.
The Bulgarian Government (“the Government”) were represented by their Agent, Ms M. Kotzeva, of the Ministry of Justice.
4.
The applicant alleged that he was denied access to a tribunal competent to examine all issues relevant to whether he had been unfairly dismissed.
5.
On 20 May 2005 the Court decided to give notice of the application to the Government. Under the provisions of Article 29 § 3 of the Convention, it decided to examine the merits of the application at the same time as its admissibility.
6.
On 20 June 2007 the Court decided that the parties should be invited to submit further written observations on the admissibility and merits of the application in the light of the recent judgment in the case of
Vilho Eskelinen and Others v. Finland
[GC] (no. 63235/00, 19 April 2007).
I.
A.
The applicant's employment
7.
The applicant entered the employment of the Council of Ministers on 1 March 1991 as an “Adviser” in its “Local administration and regional policy” department. Subsequently, he was promoted to the post of “Chief Adviser” in the same department. The applicant's employment obligations included,
inter alia
, (a) providing expert advice relating to the preparation of draft legislation and (b) preparing opinions on such texts. He was also involved in providing technical assistance for organising national and municipal elections.
8.
The applicant's employment contract was initially for an indefinite term. With an amendment of 22 February 1997 it was changed into a fixed term contract set to expire on 31 March 1997. The term of the said agreement was extended twice, the final term having been until 30 June 1997. The applicant's remuneration under the last agreement was 302,500
old Bulgarian levs (approximately 349 German marks at the relevant time).
9.
Following the expiration of the applicant's employment agreement on 30
June 1997 he continued going to work and fulfilling his employment obligations without any objections from his employer. The applicant considered therefore that his contract had been transformed into an employment agreement for an indefinite term (see paragraph 17 below).
B.
The applicant's dismissal
10.
On 29 July 1997 the applicant was served with an order, dated 28
July 1997, for terminating his employment agreement as of 30 July 1997. The order was signed on behalf of the Minister of State Administration, instead of the Chief Secretary of the Council of Ministers, which was the competent officer, according to the applicant, in employment matters. The basis for terminating the employment agreement was the expiration of its term.
C.
The applicant's appeals against his dismissal
11.
On 21 September 1997 the applicant addressed a request to the Prime Minister petitioning him to reconsider the dismissal and to reappoint him. He received no response to his request.
1.
Administrative proceedings
12.
On 26 March 1998 the applicant initiated an action under the Administrative Procedure Act. He petitioned the court to declare the order for his dismissal null and void and to award him compensation for loss of income.
13.
The administrative proceedings went through two levels of jurisdiction. With a final decision of 30 October 1998 the extended panel of the Supreme Administrative Court rejected the applicant's action. The courts found that the order for his dismissal was not an administrative act of the type that could be challenged under the Administrative Procedure Act and that he should have initiated a civil action instead.
2.
Civil proceedings
14.
In the meantime, on 14 July 1998 the applicant initiated civil proceedings. He petitioned the courts to recognise the continued existence of an employment agreement, to declare the order for his dismissal null and void, to order that he be granted access to his workplace and to award him compensation for loss of income during the time he had been denied such access.
15.
With a final decision of 19 October 1999 the Supreme Court of Cassation rejected all but one of the applicant's claims – for loss of income during the period he was denied access to his workplace. In respect of the other claims, the courts found that the applicant should instead have initiated an action for unfair dismissal under Article 344 of the Labour Code (the “Code”) and should have done so prior to the expiration of the six
‑
month statutory deadline on 30 January 1998. The courts recognised that prior to the judgment of the Constitutional Court of 30 April 1998 the applicant had been barred under Article 360 § 2 (2) of the Code from initiating such an action for unfair dismissal. However, they reasoned that if he had nevertheless initiated such an action, the courts before which the case would have been pending on 30 April 1998 might have taken into account the judgment of the Constitutional Court and might have examined the case on the merits.
16.
The remainder of the applicant's civil action, in respect of his claim for loss of income during the period he was denied access to his workplace, was examined by three levels of jurisdiction. With a final judgment of 25
September 2003 the Supreme Court of Cassation dismissed the applicant's claim. The courts found that in so far as the dismissal of the applicant had never been proven to be unfair in any other set of proceedings, there was no obligation on the part of his previous employer to grant him access to his former workplace after 30 July 1997 and, therefore, that it was not liable to pay him compensation for loss of income for having failed to do so. The Supreme Court of Cassation recognised that the applicant had not been afforded the right to challenge his dismissal prior to the judgment of Constitutional Court but reasoned that he had been aware of that restriction at the time he entered Government employment.
II.
RELEVANT DOMESTIC LAW AND PRACTICE
Labour Code
17.
Article 69 § 2 of the Code provides that an employment contract concluded for a fixed term shall be transformed into a contract for an indefinite term if (a) the employee continues working for five or more working days after the expiration of the term under the fixed term contract, (b) without the employer making a written objection and (c) provided the position is vacant.
18.
Article 358 § 1 (2) of the Code provides that actions for unfair dismissal have to be initiated within six months of the date of termination of the employment agreement.
19.
Article 360 § 2 (2)(a) of the Code provided, at the relevant time, that the domestic courts did not have jurisdiction to review disputes regarding dismissals from certain posts in the Council of Ministers, including,
inter alia
, the posts of “Chief Adviser, ... Principal Adviser, Adviser”.
20.
In a judgment of 30 April 1998 (State Gazette no. 52/98) the Constitutional Court declared unconstitutional the restriction of Article 360 § 2 (2)(a) of the Code in respect of,
inter alia
, the posts of “Chief Adviser,
... Principal Adviser, Adviser”. The court found the said restriction to be contrary not only to the Bulgarian Constitution but to a number of international conventions and charters to which the State was party, including specifically Article 6 § 1 of the Convention in respect of the right to a fair trial. The finding of the Constitutional Court did not have a retroactive effect, but was allegedly applied in practice to unfair dismissal proceedings pending before the domestic courts.
I.
ALLEGED VIOLATION OF ARTICLE 6 OF THE CONVENTION
21.
The applicant complained that he was denied access to a tribunal competent to examine all issues relevant to whether he had been unfairly dismissed as guaranteed by Article 6 § 1 of the Convention, the relevant part of which reads as follows:
“In the determination of his civil rights and obligations ..., everyone is entitled to a fair ... hearing ... by [a] ... tribunal...”
A.
The parties' submissions
1.
Government
22.
In their initial observations the Government, relying on the Court's judgment in the case of
Pellegrin v. France
([GC], no. 28541/95, ECHR
1999
‑
VIII), argued that the applicant's complaint was incompatible
ratione materiae
with the provisions of the Convention as it considered him to have been a civil servant “whose duties typify the specific activities of the public service in so far as the latter is acting as the depositary of public authority responsible for protecting the general interests of the State or other public authorities” (ibid., § 66).
23.
In their supplementary observations the Government maintained their argument that the applicant's complaint was incompatible
ratione materiae
with the provisions of the Convention in view of the post he had held. They claimed that as Chief Adviser in the “Local administration and regional policy” department he had been directly involved in the preparation and adoption of normative acts by the Council of Ministers and had been influential in the formulation and implementation of the State's regional policy. Accordingly, the Government considered that the dispute did not involve the determination of his civil rights within the meaning of Article 6 of the Convention. Additionally, they argued that the applicant's special bond of trust and loyalty with the authorities had been severed after the election in 1997 of a government different from the one that had appointed him in 1991.
24.
In their initial observations the Government also raised an objection of non-exhaustion. Based on the findings of the domestic courts they argued that, in spite of the existing restriction at the relevant time, the applicant should have initiated an action for unfair dismissal prior to the judgment of the Constitutional Court which might have been examined on the merits had it been pending before the lower courts. In support of their argument, they claimed that the applicant should have anticipated the possible finding in his favour of the Constitutional Court as he should have been aware that part of the relevant provision of the Code had been declared unconstitutional in a previous case and that a second case was pending before the said court when he had been dismissed. Alternatively, the Government considered that the applicant should have attempted to expand the scope of the other proceedings he later initiated by, for example, petitioning the courts to examine an action for unfair dismissal within those sets of proceedings.
25.
On the merits, the Government agreed that prior to 30 April 1998 the order for the applicant's dismissal could not be challenged before the domestic courts. However, they considered this to have been in conformity with the Convention and the case-law developed by the Court. In addition, the Government noted that the applicant must have been aware of the aforesaid restriction when he started his employment and that he had therefore consented to it. In spite of this, he initiated a number of unsuccessful actions which the domestic courts examined fairly and exhaustively.
2.
Applicant
26.
In his initial observations the applicant objected to the Government's reliance on the
Pellegrin
criterion. He noted that they failed to present a job description for the post he had held and argued that his functions did not “wield a portion of the State's sovereign power”. Thus, he considered Article 6 of the Convention applicable.
27.
In his supplementary observations the applicant, relying on the judgment in the case of
Vilho Eskelinen and Others
(cited above), considered Article 6 of the Convention applicable. He argued that only one of the conditions specified in paragraph 62 of the said judgment had been met at the time he had been dismissed from service – the State in its national law had expressly excluded access to a court for the post he had held because Article 360 § 2 (2) of the Code precluded challenging the dismissal of a “chief adviser”. The applicant further argued that the second condition could not be considered to have been met – that the above restriction was justified on objective grounds in the State's interest. He noted in this respect the judgment of 30 April 1998 of the Constitutional Court which declared unconstitutional the said restriction when it found it to be contrary not only to the Bulgarian Constitution but to a number of international conventions and charters to which the State was party, including specifically Article 6 §
1 of the Convention in respect of the right to a fair trial.
28.
In his initial observations the applicant challenged the Government's objection of non-exhaustion and asserted that at the time of his dismissal he was barred from initiating an action for unfair dismissal by virtue of Article
360 § 2 (2)(a) of the Code. Accordingly, he did not initiate such an action not because he did not want to or failed to do so, but because he was restricted from doing so under domestic legislation as it stood prior to 30
April 1998. Subsequent to that date, such an action was time-barred so he could not have petitioned the domestic courts to examine it in any of the other sets of proceedings either.
29.
On the merits, the applicant noted that the Government had consented that at the time of his dismissal there was a statutory restriction in place which denied him the opportunity to challenge it before the domestic courts. As to its justification, he referred to the findings of the Constitutional Court that the said restriction was contrary not only to the Bulgarian Constitution but to a number of international conventions and charters to which the State was party, including specifically Article 6 § 1 of the Convention in respect of the right to a fair trial.
B.
Admissibility
1.
The Government's objections
30.
The Government, essentially relying on
Pellegrin
, argued that the complaint brought by the applicant was outside the scope of Article 6 of the Convention as it related to his dismissal from service as a civil servant of the State. They also raised an objection of non-exhaustion.
31.
The Court observes that in the
Pellegrin
judgment it attempted to establish an autonomous interpretation of the term “civil service” and introduced a functional criterion based on the nature of the employee's duties and responsibilities. However, in its recent judgment in the case of
Vilho Eskelinen and Others
(cited above), the Court found that the functional criterion, adopted in the
Pellegrin
judgment, did not simplify the analysis of the applicability of Article 6 of the Convention in proceedings to which a civil servant was a party or brought about a greater degree of certainty in this area as intended (ibid., § 55). For these reasons the Court decided to further develop the functional criterion set out in
Pellegrin
and adopted the following approach:
“... in order for the respondent State to be able to rely before the Court on the applicant's status as a civil servant in excluding the protection embodied in Article 6, two conditions must be fulfilled. Firstly, the State in its national law must have expressly excluded access to a court for the post or category of staff in question. Secondly, the exclusion must be justified on objective grounds in the State's interest. The mere fact that the applicant is in a sector or department which participates in the exercise of power conferred by public law is not in itself decisive. In order for the exclusion to be justified, it is not enough for the State to establish that the civil servant in question participates in the exercise of public power or that there exists, to use the words of the Court in the
Pellegrin
judgment, a “special bond of trust and loyalty” between the civil servant and the State, as employer. It is also for the State to show that the subject matter of the dispute in issue is related to the exercise of State power or that it has called into question the special bond. Thus, there can in principle be no justification for the exclusion from the guarantees of Article 6 of ordinary labour disputes, such as those relating to salaries, allowances or similar entitlements, on the basis of the special nature of relationship between the particular civil servant and the State in question. There will, in effect, be a presumption that Article 6 applies. It will be for the respondent Government to demonstrate, first, that a civil-servant applicant does not have a right of access to a court under national law and, second, that the exclusion of the rights under Article 6 for the civil servant is justified.” (ibid., § 62)
32.
Turning to the present case, the Court notes that the criterion introduced in the
Vilho Eskelinen and Others
judgment in respect of its competence
ratione materiae
– whether a civil-servant applicant has a right of access to a court under national law and, if so, whether any exclusion of this right is justified – relates to and is indistinguishable from the merits of the applicant's complaint that he was denied access to a tribunal competent to examine all issues relevant to whether he had been unfairly dismissed from his post as a civil servant.
33.
The same consideration applies to the question of whether the applicant had available a domestic remedy to exhaust.
34.
Therefore, to avoid prejudging the merits, these questions should be examined together.
35.
Accordingly, the Court holds that the issue of whether the Court is competent
ratione materiae
to examine the applicant's complaint under Article 6 of the Convention and the question of exhaustion of domestic remedies should be joined to the merits.
2.
Conclusion
36.
The Court finds that the complaint is not manifestly ill-founded within the meaning of Article 35 § 3 of the Convention and is not inadmissible on any other grounds. It must therefore be declared admissible.
C.
Merits
37.
The Court reiterates that Article 6 § 1 of the Convention secures to everyone the right to have any claim relating to his civil rights and obligations brought before a court or tribunal. In this way it embodies the “right to a court”, of which the right of access, that is the right to institute proceedings before courts in civil matters, constitutes one aspect (see
Golder v. the United Kingdom
, judgment of 21 February 1975, Series
A
no.
18, p. 18, § 36). However, the right of access to the courts is not absolute but may be subject to limitations that do not restrict or reduce the access left to the individual in such a way or to such an extent that the very essence of the right is impaired (
Ashingdane v. the United Kingdom
, judgment of 28 May 1985, Series A no. 93, p. 24, § 57).
38.
In the present case, it is not disputed by the Government (see paragraph 25 above) that at the time of the applicant's dismissal on 30 July 1997 he did not have a right of access to a court under national law to bring an action for unfair dismissal by virtue of the restriction imposed by Article
360 § 2 (2)(a) of the Code. The said restriction persisted for the six
‑
month term during which the applicant could have initiated such an action and the latter was time-barred by the time it was declared unconstitutional.
39.
As to whether the exclusion of the right of access to court was justified in respect of the applicant, the Court refers to the finding of the Constitutional Court in its judgment of 30 April 1998 that the restriction of Article 360 § 2 (2)(a) of the Code in respect of,
inter alia
, the posts of “Chief Adviser, ... Principal Adviser, Adviser”, was both unconstitutional and in violation of a number of international conventions and charters to which the State was party, including Article 6 § 1 of the Convention in respect of the right to a fair trial (see paragraph 20 above). Thus, in view of the principle of subsidiarity inherent in the machinery of the Convention, the Court finds that there was no justification for the restriction of the applicant's right of access to a court.
40.
In these circumstances and in applying the
Vilho Eskelinen and Others
criterion the Court finds that it is competent
ratione materiae
to examine the present complaint and, furthermore, finds that there has been a violation of the applicant's right of access to a tribunal competent to examine all issues relevant to whether he had been unfairly dismissed, as guaranteed by Article 6 § 1 of the Convention.
It follows that the Government's preliminary objection of failure to exhaust the domestic remedies must be dismissed.
II.
APPLICATION OF ARTICLE 41 OF THE CONVENTION
41.
Article 41 of the Convention provides:
“If the Court finds that there has been a violation of the Convention or the Protocols thereto, and if the internal law of the High Contracting Party concerned allows only partial reparation to be made, the Court shall, if necessary, afford just satisfaction to the injured party.”
A.
Damage
42.
The applicant claimed 75,609.12 Bulgaria levs (BGN) or 38,658
euros (EUR) as compensation for the pecuniary damage suffered as a result of his inability to challenge before the domestic court his dismissal and to prove that it had been unfair. The claimed amount represented the difference between the emoluments he would have received for the period up to 31 December 2005, had he been reinstated to his previous post, and the remuneration he actually received holding various other posts over the given period, plus interest. The applicant presented a financial expert's report attesting to the aforesaid amount.
43.
The applicant also claimed non-pecuniary damage but asked the Court to determine a fair compensation in this respect.
44.
The Government stated that the applicant's claim for pecuniary damage was excessive. They also argued that there was no direct causal link between the alleged violation of his right of access to a court and the compensation claimed.
45.
The Court found that the applicant was barred from bringing an action for unfair dismissal by virtue of a statutory restriction for civil
‑
servants to do so at the relevant time, which represented a violation of his right of access to a court under Article 6 §1 of the Convention (see paragraph 40 above). However, it would be speculation to accept that had the applicant had such a right of action and had utilised it that he would undoubtedly have been successful. Thus, the Court cannot find a direct causal link between the violation found and the pecuniary damage sought by the applicant.
46.
In respect of non-pecuniary damage, the Court finds that the applicant must undoubtedly have suffered certain anguish and despair from having been unable to challenge his dismissal before a court. It notes, in this respect, his repeated unsuccessful attempts to obtain redress for his Convention complaints by utilising other rights of action available to him under domestic employment legislation. Thus, having regard to the circumstances of the present case and deciding on an equitable basis the Court awards EUR 2,500 under this head, plus any tax that may be chargeable on that amount.
B.
Costs and expenses
47.
The applicant also claimed BGN 3,000 (approximately EUR 1,540) for 30 hours of legal work by his lawyer in the proceedings before the Court at an hourly rate of EUR 50. In addition, he claimed BGN 1,395.73 (approximately EUR 712.54) for translation, certification and notarisation of documents and for postal expenses. He submitted a legal fees agreement between him and his lawyer, as well as invoices and receipts for the translations, certifications, notarisations and postal expenses.
48.
The Government stated that the applicant's claim for costs and expenses was excessive. Firstly, they noted that the applicant had appointed his lawyer only after the application had been communicated and that he had failed to present a timesheet for the work she had performed. Secondly, they considered that the cost for translation, certification and notarisation of documents for presentation to the Court was not a necessary expense as he could have presented them only in Bulgarian. Thus, they argued that any award in this respect should be reduced accordingly.
49.
According to the Court's case-law, an applicant is entitled to reimbursement of his costs and expenses only in so far as it has been shown that these have been actually and necessarily incurred and were reasonable as to quantum. In the present case, regard being had to the information in its possession of the expenses incurred and the above criteria, the Court considers it reasonable to award the sum of EUR 2,000 for the proceedings before the Court.
C.
Default interest
50.
The Court considers it appropriate that the default interest should be based on the marginal lending rate of the European Central Bank, to which should be added three percentage points.
1.
Decides
to join to the merits the issue of whether it is competent
ratione materiae
to examine the complaint under Article 6 of the Convention and the question of the exhaustion of domestic remedies;
2.
Declares
the application admissible;
3.
Holds
that it is competent
ratione materiae
to examine the complaint under Article 6 of the Convention and that there has been a violation of the said article as a result of the applicant being denied access to a tribunal competent to examine all issues relevant to whether he had been unfairly dismissed, and accordingly
dismisses
the Government's preliminary objection based on non-exhaustion of domestic remedies;
4.
Holds
(a)
that the respondent State is to pay to the applicant, within three months from the date on which the judgment becomes final according to Article
44 § 2 of the Convention, the following amounts, to be converted into Bulgarian levs at the rate applicable on the date of settlement:
(i)
EUR 2,500 (two thousand five hundred euros) in respect of non-pecuniary damage;
(iii)
EUR 2,000 (two thousand euros) in respect of costs and expenses;
(iv)
any tax that may be chargeable on the above amounts;
(b)
that from the expiry of the above-mentioned three months until settlement simple interest shall be payable on the above amounts at a rate equal to the marginal lending rate of the European Central Bank during the default period plus three percentage points;
5.
Dismisses
the remainder of the applicant's claim for just satisfaction.
Done in English, and notified in writing on 22 November 2007, pursuant to Rule 77 §§ 2 and 3 of the Rules of Court.
Claudia
Westerdiek
Peer
Lorenzen
Registrar
President