ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4636/2020

Ședința publică din data de 24 septembrie 2020

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Cadrul procesual

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 11.12.2019, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Sănătății, Casa Națională de Asigurări de Sănătate și Agenția de Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale, în temeiul art. 997 din C. proc. civ., pe calea ordonanței președințiale, să oblige pârâții să-i asigure reclamantului medicamentul AVASTIN pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală) până la soluționarea definitivă a cauzei pe dreptul comun.

1.2. Hotărârea pronunțată de instanța de fond

Prin sentința nr. 4/2020 din 27 ianuarie 2020 pronunțată de Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de pârâții Ministerul Sănătății, Casa Națională de Asigurări de Sănătate și Guvernul României.

A fost admisă cererea de ordonanță președințială formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Sănătății, Casa Națională de Asigurări de Sănătate și Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale.

Au fost obligați pârâții să asigure reclamantului medicamentul AVASTIN, pe bază de prescripție medicală în regim de compensație 100% (fără contribuție personală), până la soluționarea definitivă a cauzei obiect al dosarului x/2019 al Curții de Apel Bacău.

1.3. Cererile de recurs

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond au formulat recurs Casa Națională de Asigurări de Sănătate, Ministerul Sănătății și Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale.

Recurenta Casa Națională de Asigurări de Sănătate a criticat sentința atacată pentru motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., arătând că instanța de fond a pronunțat o hotărâre nelegală și netemeinică, dată cu greșita aplicare și interpretare a legislației specifice asigurărilor sociale de sănătate.

Casa Națională de Asigurări de Sănătate a solicitat suspendarea executării sentinței pronunțate de instanța de fond, până la judecarea cererii de recurs de față.

Recurenta Casa Națională de Asigurări de Sănătate a arătat că în mod greșit instanța de fond a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a CNAS, întrucât recurenta nu are în competență nicio atribuție cu privire la extinderea indicațiilor unui medicament existent în lista de medicamente, rezultând astfel că CNAS nu este titulara obligației în raportul juridic dedus judecății.

De asemenea, recurenta Casa Națională de Asigurări de Sănătate a apreciat că instanța de fond în mod greșit a reținut că sunt întrunite condițiile de admisibilitate ale ordonanței președințiale, întrucât nu există aparența de drept în favoarea reclamantului.

Recurenta Casa Națională de Asigurări de Sănătate a susținut că reclamantul nu a dovedit că are dreptul în temeiul legii la acordarea și decontarea de către sistemul public de asigurări sociale de sănătate în regim de compensare 100% a medicamentului, pentru indicația terapeutică Glioblastom.

Recurenta a subliniat că nici condiția cu privire la neprejudecarea fondului nu este îndeplinită în cauză, întrucât analiza instanței asupra cererii reclamantului reprezintă o prejudecare a fondului.

Recurentul Ministerul Sănătății a criticat sentința atacată pentru motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ.

Cu privire la motivul de casare prevăzut de pct. 6 recurentul Ministerul Sănătății a arătat că motivarea instanței de fond este insuficientă, întemeiată pe prevederile legale incidente cauzei, dar fără a face aplicarea acestor prevederi în concret la situația de fapt, existând astfel contradicție între textele de lege indicate și soluția dată.

Recurentul a arătat că instanța a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Sănătății reținând incidența în cauză a prevederilor art. 241 alin. (1) și art. 242 din Legea nr. 95/2006, prevederi care în raport de obiectul dosarului sunt străine de cauza dedusă judecății, întrucât se face abstracție de obiectul concret al cererii de ordonanță președințială.

Ministerul Sănătății a arătat că instanța de fond nu a putut să arate, în concret, temeiul legal în baza căruia ar putea acorda gratuit medicamente, rezumându-se să rețină doar faptul că Ministerul Sănătății și CNAS, elaborează lista cu medicamente de care beneficiază asigurații cu sau fără contribuție personală. S-a arătat că prevederile legale reținute vizează fondul cauzei din dosarul nr. x/2019, în care reclamantul solicită introducerea în listă a medicamentului Avastin.

Recurentul Ministerul Sănătății a arătat că nu are atribuții în gestionarea FNUASS, fond din care se derulează și se finanțează programul național de oncologie, ca program curativ și nu are atribuții privind acordarea către pacienți de medicamente în regim de compensare 100%.

Cu privire la motivul de casare prevăzut de pct. 8 al art. 488 din C. proc. civ., recurentul a susținut că soluția instanței de fond este dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, arătând că art. 241 din Legea nr. 95/2006 reglementează situația medicamentelor cuprinse în Listă și nu medicamentele care nu sunt incluse în listă și care pot fi acordate asiguraților.

Recurentul a arătat că instanța de fond a respins excepțiile lipsei calității procesuale pasive ca urmare a faptului că autoritățile implicate au atribuții cu privire la includerea în listă a medicamentului. Însă obiectul prezentului dosar îl reprezintă acordarea medicamentului în regim de compensare 100% și nu includerea în listă așa cum a motivat instanța de fond.

Recurentul a susținut că alături de ANMDM și Guvernul României, Ministerul Sănătății este parte în procesul de evaluare și includere în Listă a unui medicament și toate autoritățile implicate au calitate procesual pasivă numai în acțiunea de fond având ca obiect includerea în Listă a medicamentului și nu în procesul de decontare a medicamentelor, care aparține Casei Naționale de Asigurări de Sănătate.

Recurentul Ministerul Sănătății a arătat că în mod eronat instanța de fond a reținut că există în favoarea reclamantului aparența dreptului, conturată de faptul că medicamentul Avastin este inclus în schema pentru alte afecțiuni oncologice. A arătat recurentul că raportat la obiectul cererii de ordonanță președințială, reclamantul nu are în favoarea sa o aparență a dreptului, deoarece prin pipăirea fondului se constată că la nivel de aparență reclamantul nu are dreptul în temeiul legii de a beneficia de compensare 100% pentru medicamentul solicitat în petitul acțiunii, conform art. 231 și 232 din Legea nr. 95/2006. A subliniat recurentul că potrivit prospectului deținătorului de autorizație de punere pe piață a medicamentului Avastin, diagnosticul glioblastom nu este prevăzut pentru tratamentul cu acest medicament.

Cu privire la neprejudecarea fondului, recurentul a precizat că prin admiterea cererii de ordonanță președințială, instanța de judecată a recunoscut reclamantului dreptul la un medicament care nu are autorizată indicația terapeutică la nivel european și național, indicație care nu este prevăzută nici în Protocolul obligatoriu de administrare a medicamentului Avastin.

Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale a criticat sentința atacată pentru motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

ANMDM a arătat că nu are atribuții în asigurarea tratamentului gratuit al unui asigurat, ci, dimpotrivă, are atribuții în verificarea, omologarea, evaluarea în vederea includerii/neincluderii unui medicament în lista medicamentelor compensate la solicitarea deținătorului autorizației de punere pe piață a unui medicament în lista medicamentelor compensate la solicitarea deținătorului autorizației de punere pe piață a unui medicament, respectiv o persoană juridică, recurenta neavând contact direct cu asigurații și tratamentele acordate în funcție de maladia de care suferă.

Pe de altă parte, recurenta a arătat că în conformitate cu H.G. nr. 720/2008 medicamentul Avastin este inclus în Secțiunea C2 DCI-uri corespunzătoare medicamentelor de care beneficiază asigurații incluși în programele naționale de sănătate cu scop curativ în tratamentul ambulatoriu și spitalicesc, în cadrul Programului Național de Oncologie.

Recurenta a precizat că protocolul terapeutic pentru medicamentul Avastin nu cuprinde în baza de prescriere și indicația glioblastom, respectiv afecțiunea intimatului pentru a putea fi compensat în condițiile H.G. nr. 720/2008.

II. Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție

Analizând actele și lucrările dosarului, în raport cu motivele de recurs formulate, sentința atacată și dispozițiile legale incidente cauzei, instanța de control judiciar va menține soluția dată de instanța de primă jurisdicție ca fiind legală și, pe cale de consecință, recursurile formulate vor fi respinse, pentru considerentele ce urmează.

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante.

Prin cererea introductivă reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Sănătății, Casa Națională de Asigurări de Sănătate și Agenția de Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale, în temeiul art. 997 din C. proc. civ., pe calea ordonanței președințiale, să oblige pârâții să-i asigure reclamantului medicamentul AVASTIN pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală) până la soluționarea definitivă a cauzei pe dreptul comun.

Instanța de primă jurisdicție a admis cererea reclamantului, reținând faptul că este neîntemeiată excepția lipsei calității procesul pasive a pârâților Ministerul Sănătății, Casa Națională de Asigurări de Sănătate și Guvernul României. Instanța de fond a constatat că subiectele raportului juridic litigios sunt persoana asigurată și instituțiile statului și organismele cărora legea le-a atribuit competențe în lanțul decizional privind elaborarea, aprobarea listei medicamentelor compensate, precum și decontarea acestora.

De asemenea, excepția inadmisibilității cererii de ordonanță președințială în materia contenciosului administrativ a fost respinsă de instanța de fond, care a reținut că sunt incidente cauzei prevederile art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 în conformitate cu care:

"Dispozițiile prezentei legi se completează cu prevederile C. civ. și cu cele ale C. proc. civ., în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte."

Cu privire la fondul acțiunii ce vizează cererea de ordonanță președințială, instanța de fond a reținut că admisibilitatea cererii pe calea ordonanței președințiale implică întrunirea cumulativă a celor trei condiții: urgența, caracterul vremelnic și neprejudecarea fondului, judecătorul fiind ținut a stabili dacă în favoarea reclamantului există aparența dreptului solicitat.

Instanța de primă jurisdicție a apreciat că cerința urgenței este dovedită în cauză prin raportare la starea de boală gravă a părții reclamante, ce rezultă din înscrisurile medicale depuse la dosar.

Instanța de fond a reținut că reclamantul a solicitat admiterea cererii până la soluționarea definitivă a fondului cauzei înregistrată pe rolul Curții de apel Bacău sub nr. x/2019.

De asemenea, instanța a constatat că în favoarea reclamantului există aparența de drept, întrucât, deși medicamentul AVASTIN nu se află pe lista medicamentelor compensate pentru administrarea în cazul maladiei glioblastom, fiind prescris off label, operează, pentru identitate de problemă de drept, puterea de lucru judecat provizorie (art. 431 alin. (2) C. proc. civ.) a sentinței civilă nedefinitive, nr. 17/01.02.2018, pronunțată de Curtea de Apel Galați în Dosar nr. x/2017, sentință prin care a fost admisă acțiunea reclamantului "B. în contradictoriu cu pârâtele Ministerul Sănătății, Casa O.P.S.N.A.J., C.N.A.S. și Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale București și au fost obligate pârâtele la asigurarea către reclamant a medicamentului Avastin pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală)." Instanța a obligat pârâtele la includerea pe lista de medicamente compensate în sistemul asigurărilor de sănătate, în Nomenclatorul de produse compensate, a medicamentului Avastin pentru indicația glioblastom.

A reținut instanța de primă jurisdicție că problema de drept ridicată în speță este aceea dacă medicamentul în discuție, a cărui autorizarea de punere pe piață nu acoperă și indicația glioblastom, poate fi decontat reclamantului, având în vedere faptul că acest medicament și-a dovedit eficiența.

A reținut instanța de fond că în materia în discuție (includerea de către autoritățile naționale a unui medicament pe lista medicamentelor compensate), sunt incidente dispozițiile Directivei nr. 89/105/CEE din 21 decembrie 1988, care la art. 6 prevede obligația autorităților naționale de a decide în sensul includerii sau neincluderii unui medicament pe liste într-un termen de maxim 180 de zile.

Potrivit art. 242 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 "Lista cu medicamente de care beneficiază asigurații cu sau fără contribuție personală se elaborează de către Ministerul Sănătății Publice și C.N.A.S,. cu consultarea CFR, și se aprobă prin hotărâre a Guvernului."

Potrivit art. 243 alin. (1) din același act normativ, includerea medicamentului în Listă se face pe baza criteriilor de evaluare a tehnologiilor medicale..., la propunerea A.N.M.D.M.

Cât privește excepția inadmisibilității acțiunii pentru lipsa plângerii prealabile, invocată de pârâta A.N.M.D.M., instanța constată că acesteia i-au parvenit solicitările reclamantei, urmare a redirecționării plângerii prealabile a acesteia adresată inițial Ministerului Sănătății (a se vedea, în acest sens adresa de la dosar).

Înalta Curte analizând actele și lucrările cauzei nu poate primi criticile formulate de recurenți, pe care le va respinge ca nefondate, având în vedere argumentele ce urmează.

Cu privire la cererea de suspendare a executării sentinței pronunțate de instanța de fond, până la judecarea cererii de recurs de față, formulată de Casa Națională de Asigurări de Sănătate, Înalta Curte a anulat cererea de suspendare a executării sentinței atacate, prin încheierea din 2 iulie 2020, având în vedere faptul că nu a fost depusă la dosar cererea de suspendare în original, respectiv cu semnătura în original.

Instanța de control judiciar reține că sunt formulate critici ale recurenților atât cu privire la soluționarea excepției lipsei calității procesuale pasive, cât și cu privire la condițiile de admisibilitate ale ordonanței președințiale, întrucât nu există îndeplinită condiția aparenței de drept în favoarea reclamantului și a neprejudecării fondului.

Instanța de control judiciar reține că potrivit art. 241 din Legea nr. 95/2006 "Asigurații beneficiază de medicamente cu sau fără contribuție personală, pe bază de prescripție medicală pentru medicamentele cuprinse în lista de medicamente prevăzută la art. 242. Modalitățile de prescriere și eliberare a medicamentelor se prevăd în contractul-cadru." Conform art. 242 din același act normativ "(1) Lista cu medicamente de care beneficiază asigurații cu sau fără contribuție personală se elaborează de către Ministerul Sănătății Publice și CNAS, și se aprobă prin hotărâre a Guvernului. (2) În listă se pot include numai medicamente prevăzute în Nomenclatorul de produse."

Totodată, conform art. 276 din Legea nr. 95/2006, "(3) CNAS are ca principal obiect de activitate asigurarea funcționării unitare și coordonate a sistemului de asigurări sociale de sănătate din România și are în subordine casele de asigurări de sănătate județene și Casa de Asigurări de Sănătate a Municipiului București, Casa Asigurărilor de Sănătate a Apărării, Ordinii Publice, Siguranței Naționale și Autorității Judecătorești.

Or, instanța de primă jurisdicție a dat o interpretare corectă dispozițiilor legale și în mod corect a respins excepția lipsei calității procesuale pasive invocate de recurenți, soluție și considerente menținute de Înalta Curte ca fiind legale.

Înalta Curte reține că cererea reclamantului este întemeiată pe dispozițiile art. 997 C. proc. civ. care prevede posibilitatea instanței de a lua măsuri provizorii, în cazuri grabnice, pe calea specială a procedurii ordonanței președințiale, pentru păstrarea unui drept căruia i s-ar putea aduce atingere prin întârziere sau pentru prevenirea unei pagube iminente și care nu s-ar putea repara, precum și pentru înlăturarea piedicilor ce s-ar ivi cu prilejul unei executări, atunci când aparența dreptului este în favoarea părții reclamante.

Condițiile de admisibilitate prevăzute de norma legală arătată, care trebuie îndeplinite cumulativ, sunt: urgența, caracterul provizoriu (vremelnic) și neprejudecarea fondului.

Înalta Curte reține că neprejudecarea fondului raportului juridic litigios decurge atât din condiția referitoare la caracterul provizoriu al măsurii ce urmează a fi dispusă, cât și din prevederea legală conform căreia ordonanța va putea fi dată chiar și atunci când există judecată asupra fondului.

De asemenea, art. 997 alin. (1) C. proc. civ. prevede că instanța va stabili dacă în favoarea reclamantului există aparența de drept, iar alin. (5), că nu pot fi dispuse măsuri care să rezolve litigiul pe fond și nici măsuri a căror executare nu ar mai face posibilă restabilirea situației de fapt.

În cauza de față, instanța nu are de cercetat fondul dreptului disputat de părți (dreptul la decontarea integrală a medicamentului raportat la boala de care suferă), acesta urmând a fi stabilit în cadrul litigiului ce face obiectul dosarului înregistrat pe rolul Curții de Apel Bacău, dosar nr. x/2019.

Înalta Curte reține că toate susținerile recurenților referitoare la neîndeplinirea acestei condiții sunt neîntemeiate, motivat de faptul că aparența de drept în această situație este în favoarea reclamantului deoarece există prescripția medicală a medicamentului în cauză emisă pentru această boală, precum și din faptul că medicamentul este inclus în lista medicamentelor compensate pentru patologii similare.

Totodată, Înalta Curte de Casație și Justiție apreciază ca valide și argumentele instanței de fond întemeiate pe autoritatea de lucru judecat a hotărârii pronunțate de Curtea de Apel Galați în dosar nr. x/2017.

Or, pentru motivele arătate Înalta Curte consideră că aparența de drept este în prezent favorabilă recurentului-reclamant, fără însă a se pronunța asupra existenței ori inexistenței dreptului acesteia, drept ce face obiectul litigiului de fond.

Constatând îndeplinite condițiile de admisibilitate a cererii de emitere a ordonanței președințiale, Înalta Curte reține că în mod corect instanța de fond a admis cererea reclamantului.

Cu privire la motivul de casare prevăzut de pct. 6 invocat de recurentul Ministerul Sănătății, care a arătat că motivarea instanței de fond este insuficientă, Înalta Curte nu poate primi această critică, având în vedere că hotărârea instanței de fond respectă dispozițiile art. 425 din C. proc. civ., cuprinde motivele pe care se întemeiază, nu sunt motive contradictorii ori străine de natura cauzei.

Înalta Curte nu poate primi nici critica formulată de ANMDM, care a susținut că protocolul terapeutic pentru medicamentul Avastin nu cuprinde în baza de prescriere și indicația glioblastom, respectiv afecțiunea intimatului-reclamant pentru a putea fi compensat în condițiile H.G. nr. 720/2008, având în vedere că această apărare vizează fondul cauzei și nu aparența de drept cercetată de instanța care soluționează cererea de față.

Constatând că nu sunt incidente motive de casare a sentinței atacate, Înalta Curte va respinge recursurile ca nefondate.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de Casa Națională de Asigurări de Sănătate, Ministerul Sănătății și Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale împotriva sentinței nr. 4/2020 din 27 ianuarie 2020 pronunțate de Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 24 septembrie 2020.