ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2849/2021

Acțiunea judiciară Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a, contencios administrativ și fiscal, la data de 08.12.2014, sub nr. x/2014, reclamanta A. S.R.L. a chemat în judecată pe pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate, solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța în cauză să dispună anularea adresei nr. x/29.04.2014, cu privire la valoarea procentului "p" și a consumului individual al DAPP în Trimestrul I 2014, precum și a adresei nr. x/17.06.2014, ambele emise de pârâtă.

Soluțiile pronunțate în primul ciclu procesual 2.1. Curtea de Apel București, secția a VIII-a, contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 3463/22.12.2015, a admis acțiunea și a anulat adresele nr. x/29.04.2014 si nr. y/17.06.2014 emise de pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate. 2.2. Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, prin decizia nr. 3293/12.10.2018, a admis recursul reclamantei, a casat sentința recurată și a trimis cauza spre rejudecare aceleiași instanțe. Pentru a pronunța această decizie, Înalta Curte de Casație și Justiție a reținut că prima instanță a răspuns, în mod lacunar, argumentelor reclamantei de la punctele 1, 2 și 4 ale acțiunii, privind nemotivarea în drept și în fapt a adreselor contestate, discrepanțele majore dintre cantitățile vândute și cantitățile pretins compensate și, respectiv, determinarea netransparentă a datelor comunicate. Însă, instanța de fond nu a analizat, în niciun fel, argumentele de nelegalitate invocate la punctul 2 al acțiunii, referitoare la limitarea prețului maximal de producător la cel mai mic nivel din Europa, în condițiile unor termene foarte lungi de plată, și la calcularea contribuției asupra unei sume mult mai mari care include veniturile altor entități (adaosul entităților pe lanțul de distribuție).

Alte aspecte procesuale Dosarul a fost înregistrat pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a, contencios administrativ și fiscal la data de 21.11.2018, sub nr. x/2014*. La termenul de judecată din data de 14.01.2019, în baza art. 255 și art. 258 C. proc. civ., Curtea a încuviințat părților proba cu înscrisurile de la dosar, considerând-o utilă, concludentă și pertinentă pentru justa soluționare a cauzei.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel București, secția a VIII-a, contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 14.01.2019, a respins acțiunea reclamantei, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată Împotriva sentinței a declarat recurs reclamanta, care a solicitat casarea acesteia și, în urma rejudecării cauzei, admiterea acțiunii astfel cum a fost formulată, cu obligarea intimatei la plata cheltuielilor de judecată. În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta a prezentat istoricul litigiului și a susținut faptul că sentința contestată a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material. În dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurentă critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească atacată ce vor fi prezentate în continuare. 5.1. Prima instanță nu a sancționat nerespectarea cerinței de motivare a actului administrativ, ceea ce conduce la încălcarea dreptului la apărare și a dreptului la un proces echitabil, soluția fiind contrară jurisprudenței constante a Înaltei Curți. 5.2. Pe baza raportărilor colectate de la operatorii privați și apoi transmise de către casele de asigurări de sănătate, CNAS stabilește atât elementele valorice la care se aplică procentul taxei datorate conform O.U.G nr. 77/2011, cât și procentul respectiv. În privința acestor valori, consumurile individuale, care, împreună, formează consumul trimestrial total (CTt) și determină inclusiv procentul de taxă, nu există nicio modalitate clară, legală și previzibilă de verificare a modului lor de calcul, posibilitatea de a accesa instanța existând numai la nivel formal. Așa cum arată în mod permanent și CNAS, valorile respective nu sunt superpozabile cu informațiile deținute de societate cu privire la vânzări, fiind determinate pe baza unor operațiuni din circuitul produselor, pe care DAPP-urile nu le pot cunoaște și la care nu li se oferă acces nici în fata instanței de judecată. Prin urmare, DAPP-urile nu pot ști cu certitudine dacă obligațiile impuse sunt conforme cu legea, nu le pot anticipa și nu le pot verifica. Cu alte cuvinte, în interpretarea dată de instanța de fond obligațiilor CNAS, în rejudecare, s-a atribuit, practic, prezumția absolută de legalitate a datelor stabilite de CNAS, ceea ce este incompatibil cu dreptul de acces la justiție garantat oricărei persoane fizice sau juridice. Intimata nu a putut dovedi justețea valorilor comunicate prin actele administrative atacate. Transmiterea către societate a unui consum centralizat de medicamente înregistrat în sistemul de asigurări sociale de sănătate fără a permite verificarea realității informațiilor pe baza cărora a fost stabilit acesta și exonerarea instituției emitente de orice obligație relativă la emiterea actului administrativ, în condițiile în care aceasta este singura cale, expres prevăzută de lege, de contestare a actului, nu ar reprezenta decât încălcarea flagrantă a dreptului de contestare, precum și a tuturor principiilor aplicabile în cauză - justețea impunerii, certitudinea impunerii, proporționalitatea impunerii și realitatea impunerii. 5.3. Instanța de fond a înlăturat eronat criticile de nelegalitate referitoare la caracterul excesiv al contribuției ca efect al limitării prețului maximal de producător la cel mai mic nivel din Europa, în condițiile unor termene foarte lungi de plată și calculării acesteia nu asupra veniturilor efective ale societății ci asupra unei sume care include adaosurile entităților de pe lanțul de distribuție. Din moment ce, potrivit legii, contribuabilii sunt deținătorii autorizației de punere pe piață a medicamentelor (sau reprezentanții legali ai acestora), valoarea vânzărilor care trebuie luată în considerare de către CNAS este prețul de producător al medicamentelor și nu prețurile la care medicamentele sunt vândute de către distribuitorii angro sau de către farmacii. 5.4. În mod greșit, prima instanță nu a valorificat critica de nelegalitate privind netransparența determinării datelor comunicate de către CNAS. Notificarea in cauză nu cuprinde nicio mențiune referitoare la consumul total trimestrial de medicamente suportate din FNUASS și din bugetul Ministerului Sănătății. În aceste condiții, societatea este în imposibilitate de a verifica realitatea și corectitudinea valorii ce rezultă din calcul, respectiv valoarea procentului "p" element indispensabil în calculul contribuției clawback.

Apărările formulate în cauză Intimata a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, pentru argumentele prezentate la dosar.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, a cadrului normativ aplicabil și a probatoriului administrat în cauză, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Așa cum s-a prezentat la pct. 1 din decizia de față, controlul judiciar declanșat de recurentă, în temeiul art. 1 și art. 18 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, are ca obiect verificarea legalității: - Notificării nr. x/29.04.2014 prin care intimata i-a comunicat valoarea procentului "p" și consumul individual de medicamente în trimestrul I 2014 suportat din Fondul național unic de asigurări de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății; - adresei nr. x/17.06.2014 prin care intimata i-a respins contestația administrativă formulată împotriva actului administrativ anterior nominalizat. Prima instanță a respins acțiunea reclamantei, ca neîntemeiată, reținând, în esență, următoarele aspecte: - adresa nr. x/29.04.2014 este motivată în fapt și în drept; - este corectă includerea adaosurilor comerciale în valoarea consumului trimestrial de medicamente; - prin invocarea caracterului excesiv al contribuției rezultând din limitarea prețului maximal de producător la cel mai mic nivel din Europa se urmărește, în realitate, înlăturarea dispozițiilor normative incidente în cauză pe considerentul că nu sunt corespunzătoare; - legiuitorul a conferit valoare probatorie raportărilor transmise de casele de asigurări de sănătate motiv pentru care nu se poate invoca cu temei caracterul netransparent al modului de calcul al valorii consumului comunicat; - sunt neîntemeiate susținerile reclamantei referitoare, pe de o parte, la faptul că datele comunicate diferă în mod semnificativ de valoarea vânzărilor înregistrate în contabilitatea societății, iar, pe de altă parte, la faptul că există discrepanțe majore între cantitățile de medicamente efectiv vândute în trimestrul de referință și cantitățile pretins compensate în același trimestru. Această soluție este împărtășită de instanța de control judiciar pentru că reflectă interpretarea și aplicarea corectă a dispozițiilor legale incidente în speță la probatoriul existent la dosar. Răspunzând punctual criticilor de nelegalitate, subsumate motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte reține următoarele: 7.1. Critica recurentei ce vizează nemotivarea Notificării nr. P/3260 din 29.04.2014 emise de intimata Casa Națională de Asigurări de Sănătate este nefondată. Pe acest aspect, Înalta Curte reține că, într-adevăr, un act administrativ este motivat atunci când el enunță motivele de fapt și de drept pentru care autorul său îl consideră justificat. Motivarea reprezintă o condiție generală, aplicabilă oricărui act administrativ. Altfel spus, motivarea este o condiție de legalitate externă a actului, care face obiectul unei aprecieri in concreto, după natura acestuia și contextul adoptării sale. Obiectivul său este prezentarea într-un mod clar și neechivoc a raționamentului instituției emitente a actului. Așadar, motivarea este o formalitate substanțială a cărei absență sau insuficiență antrenează invaliditatea actului. Motivarea urmărește o dublă finalitate: îndeplinește o funcție de transparență a procedurilor administrative în profitul cetățenilor care vor putea astfel să verifice dacă actul este sau nu întemeiat și permite autorității judiciare să exercite controlul de legalitate asupra acestuia. Din această cauză, motivarea trebuie să expună într-un mod clar și neechivoc raționamentele instituției care a emis actul. De asemenea, motivarea trebuie să indice în mod expres baza juridică a actului adoptat. O motivare insuficientă sau greșită este considerată a fi echivalentă cu o lipsă a motivării actului administrativ, iar aceasta atrage nulitatea sau nevalabilitatea lui. Verificând conținutul Notificării nr. P/3260 din 29.04.2014 emise de intimata Casa Națională de Asigurări de Sănătate, Înalta Curte reține că aceasta este motivată în mod corespunzător. Potrivit dispozițiilor art. 1 din O.U.G. nr. 77/2011 privind stabilirea unei contribuții pentru finanțarea unor cheltuieli în domeniul sănătății, cu modificările și completările ulterioare, (forma în vigoare la data emiterii actului administrativ contestat): "Deținătorii autorizațiilor de punere pe piață a medicamentelor sau reprezentanții legali ai acestora au obligația de a plăti trimestrial pentru medicamentele incluse în programele naționale de sănătate, precum și pentru medicamentele cu sau fără contribuție personală, folosite în tratamentul ambulatoriu pe bază de prescripție medicală prin farmaciile cu circuit deschis, în tratamentul spitalicesc și pentru medicamentele utilizate în cadrul serviciilor medicale acordate prin centrele de dializă, suportate din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății, o contribuție trimestrială calculată conform prezentei ordonanțe de urgență." Conform art. 3 din același act normativ: "(1) Contribuția trimestrială se calculează prin aplicarea unui procent "p" asupra valorii consumului de medicamente, suportate din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății, consum aferent vânzărilor fiecărui plătitor de contribuție. (2) Procentul "p" se calculează astfel: (…) (3) Valoarea procentului "p" se comunică persoanelor prevăzute la art. 1 de către Casa Națională de Asigurări de Sănătate, odată cu consumul trimestrial prevăzut la art. 5 alin. (7). (4) Contribuția trimestrială prevăzută la alin. (1) se calculează și se datorează pentru valoarea consumului de medicamente realizat după data de 30 septembrie 2011." În temeiul art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 77/2011: "Casa Națională de Asigurări de Sănătate transmite în format electronic persoanelor prevăzute la art. 1, până la finele lunii următoare expirării trimestrului, consumul centralizat de medicamente înregistrat corespunzător datelor din sistemul de asigurări sociale de sănătate. (…)" În aplicarea dispozițiilor normative anterior citate, intimata a inclus în Notificarea nr. P/3260 din 29.04.2014 datele necesare pentru stabilirea cuantumului taxei clawback, respectiv valoarea procentului "p" pentru trimestrul I/2014, precum și valoarea consumului de medicamente pentru același trimestru suportat din FNUASS și din bugetul MS, aferent vânzărilor plătitorului de contribuție pentru medicamentele din lista depusă de acesta, pentru care se datorează contribuția trimestrială. De asemenea, în preambulul notificării este menționat temeiul de drept, respectiv dispozițiile Legii nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății și ale O.U.G. nr. 77/2011 privind stabilirea unei contribuții pentru finanțarea unor cheltuieli în domeniul sănătății. În consecință, recurenta nu poate invoca cu temei încălcarea dreptului la apărare, precum și a dreptului la un proces echitabil, ca urmare a nerespectării cerinței de motivare a actului administrativ ce îi stabilește taxa clawback aferentă trimestrului I/2014. 7.2. Critica recurentei în legătură cu imposibilitatea verificării realității datelor comunicate de către intimată este nefondată. Prezintă relevanță pe această chestiune dispozițiile art. 5 alin. (4) din O.U.G. nr. 77/2011, conform cărora: "Farmaciile cu circuit deschis, unitățile sanitare cu paturi și centrele de dializă care utilizează medicamente potrivit prevederilor art. 1 raportează consumul de medicamente care se suportă din bugetul Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății, după cum urmează: a) farmaciile cu circuit deschis raportează lunar consumul, în condițiile Contractului-cadru privind condițiile acordării asistenței medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate; b) unitățile sanitare cu paturi și centrele de dializă care utilizează medicamentele prevăzute la art. 1 raportează lunar, până la data de 15 a lunii curente pentru luna anterioară, la casele de asigurări de sănătate consumul de medicamente pe baza formularelor de raportare aprobate prin ordin comun al ministrului sănătății și al președintelui Casei Naționale de Asigurări de Sănătate, în termen de 30 de zile." Așadar, din lecturarea conținutului normei mai sus citate rezultă cu evidență faptul că legiuitorul delegat a stabilit un mecanism clar de raportare a consumului de medicamente compensate. 7.3. Este nefondată critica recurentei referitoare la stabilirea valorii consumului de medicamente prin raportare la datele primite de la casele teritoriale, date care, în opinia acesteia, nu sunt corelate cu cantitățile de medicamente vândute efectiv de parte în trimestrul I/2014. Din analiza prevederile art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 77/2011 rezultă faptul că raportărilor făcute de casele teritoriale le-a fost conferită valoare probatorie. Mai mult decât atât, dispozițiile art. 6 din actul normativ anterior arătat permite debitorului contribuției clawback să conteste consumul comunicat și să-l combată prin proba contrarie. 7.4. Critica recurentei ce vizează includerea nelegală a adaosurilor comerciale din întregul lanț de distribuție în valoarea consumului individual de medicamente comunicat acesteia prin actul administrativ contestat este nefondată. Astfel, instanța constituțională a analizat în jurisprudența sa excepțiile de neconstituționalitate vizând dispozițiile O.U.G. nr. 77/2011 privind stabilirea unor contribuții pentru finanțarea unor cheltuieli în domeniul sănătății și, în special, art. 1, art. 3, art. 5 și art. 6 din acesta, astfel cum a fost modificată și completată de O.G. nr. 17/2012 privind reglementarea unor măsuri fiscal-bugetare, prin raportare la art. 16 alin. (1) și art. 56 alin. (2) din Legea fundamentală. În concret, în legătură cu prevederile art. 16 alin. (1), Curtea Constituțională a arătat că: "nu există discriminare în ceea ce privește plata contribuției trimestriale între deținătorii autorizației de punere pe piață, obligați la plata acesteia, și ceilalți operatori implicați pe lanțul de distribuție, respectiv distribuitorii (angrosiști) și furnizorii (farmaciile), întrucât, pe de o parte, distribuitorii și farmaciile nu sunt beneficiari ai autorizațiilor de punere pe piață a medicamentelor, ci simpli prestatori de servicii pentru care sunt îndreptățiți la încasarea unui tarif, aceștia nefiind parte în convenția încheiată cu Casa Națională de Asigurări de Sănătate, iar, pe de altă parte, aceștia sunt supuși sistemului fiscal general, fiind ținuți de impozitele și taxele care se percep asupra rezultatelor activităților pe care le prestează" (a se vedea pct. 34 din Decizia Curții Constituționale nr. 789/2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 126 din 17.02.2016). Curtea a reiterat faptul că această contribuție trimestrială a fost instituită de legiuitor exclusiv în considerarea faptului că acestor deținători li se decontează din Fondul național unic de asigurări de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății contravaloarea medicamentelor vândute (deci, în considerarea acestei facilități), ceea ce nu este cazul celorlalți subiecți care desfășoară o activitate comercială, fără a beneficia de alte avantaje. Aceștia vând atât medicamente compensate, cât și medicamente cumpărate liber de populație, neavând un avantaj efectiv din vânzarea medicamentelor compensate. Pentru activitatea respectivă acești subiecți practică un adaos comercial negociat cu deținătorul autorizației de punere pe piață a medicamentelor, fiind, prin urmare, firesc ca acest adaos să fie plătit de către deținătorii de APP (a se vedea pct. 35 din Decizia anterior nominalizată). În ceea ce privește pretinsa încălcare a prevederilor art. 56 alin. (2) din Constituție, care reglementează principiul justei așezări a sarcinilor fiscale, instanța specializată a reținut că: "spre deosebire de distribuitorii și farmaciile care se interpun în circuitul comercial al medicamentelor compensate, deținătorii de APP au exclusivitatea punerii pe piață a medicamentelor, au certitudinea vânzării și încasării contravalorilor lor, motiv pentru care legiuitorul a stabilit doar în sarcina acestora suportarea contribuției în discuție, cu excluderea celorlalte categorii de operatori economici menționate, care nu beneficiază de aceste avantaje. Formula identificată de legiuitor pentru calculul contribuției dă expresie, așadar, acestui just echilibru între interesul general care a determinat stabilirea acesteia și avantajele conferite unei categorii de operatori economici, respectiv deținătorilor de APP." (a se vedea pct. 39 din Decizia mai sus arătată). În plus, instanța constituțională a precizat că: "Ministerul Sănătății stabilește, avizează și aprobă, prin ordin al ministrului sănătății, prețurile maximale ale medicamentelor de uz uman, cu autorizație de punere pe piață în România, cu excepția medicamentelor care se eliberează fără prescripție medicală (OTC). În aplicarea prevederilor legale de referință este stabilit, așadar, modul de calcul al prețurilor la medicamente, inclusiv modul de calcul al prețului cu amănuntul maximal, respectiv cota maximă a adaosului de distribuție și cota maximă a adaosului de farmacie. Câtă vreme deținătorii autorizațiilor de punere pe piață a medicamentelor solicită includerea medicamentelor pe care le vând în lista medicamentelor pentru care plătesc contribuția, cunoscând prețurile maximale ale medicamentelor, precum și influența maximă a adaosurilor ce pot fi practicate de subiecții care se interpun în circuitul comercial al medicamentelor compensate, rezultă că și-au asumat că vor plăti o contribuție raportată nu doar la prețul de producător. În acest cadru legal, este la aprecierea deținătorilor de APP negocierea de adaosuri cât mai mici cu intermediarii, în consecința plății unei contribuții într-un cuantum cât mai redus." (a se vedea pct. 40 din Decizia anterior nominalizată). Ca atare, în raport de aceste considerente obligatorii ale Deciziei Curții Constituționale nr. 789/2015, instanța de control judiciar reține că prețul de vânzare cu amănuntul trebuie luat în calcul la stabilirea consumului de medicamente, având în vedere și împrejurarea că, tot raportat la acest preț, se și decontează consumul de medicamente din Fondul național unic de asigurări de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății. Prin urmare, sentința atacată a fost dată cu aplicarea corectă a legii speciale în ceea ce privește includerea adaosurilor comerciale percepute în lanțul de distribuție în baza de calcul a contribuției pentru trimestrul I/2014. 7.5. Este nefondată critica recurentei ce vizează caracterul excesiv al contribuției ca efect al limitării prețului maximal de producător la cel mai mic nivel din Europa, în condițiile unor termene foarte lungi de plată. În mod justificat, curtea de apel a apreciat faptul că recurenta contestă în realitate dispozițiile legale incidente în cauză, ceea ce excede controlului de legalitate al instanței de contencios administrativ. 7.6. Contrar celor menționate de recurentă, din interpretarea dispozițiilor normative anterior citate rezultă fără echivoc faptul că la stabilirea, calculul și declararea contribuției clawback se are în vedere valoarea consumului de medicamente decontat din bugetul FNUASS și din bugetul Ministerului Sănătății.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 și art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.