ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2138/2021

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal la data de 21 martie 2018, sub nr. x/2018, reclamantul A. a chemat în judecată pârâții Ministerul Economiei și B. S.A., solicită instanței cercetarea certificatelor de atestarea proprietății asupra terenurilor ce au seria xnr. 8210 și seria x nr. x, în sensul revocării parțiale a acestora și respectării dreptului acestuia asupra terenurilor sale, a recunoașterii acestor drepturi și a îndreptării situației.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 384 din 10 iulie 2018, Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele: - a respins excepția inadmisibilității acțiunii pe lipsa plângerii prealabile formulată de pârâtul B. S.A.; - a respins excepția tardivității depunerii plângerii prealabile, formulată de pârâtul Ministerul Economiei; - a respins excepția autorității de lucru judecat formulată de pârâtul B. S.A.; - a respins acțiunea ca tardiv formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Economiei și B. S.A., luând act că nu se solicită cheltuieli de judecată. Pentru a pronunța această hotărâre, prima instanță a reținut, în esență, că prin întâmpinările formulate ambii pârâți au ridicat excepțiile tardivității introducerii acțiunii și prescripției dreptului la acțiune, ambele întemeiate pe încălcarea de către reclamant a dispozițiilor art. 11 din legea nr. 554/2004 referitoare la termenul de introducere a acțiunii în materia contenciosului administrativ. În ceea ce privește situația juridică a reclamantului, Curtea a constatat că aceasta se încadrează în dispozițiile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, termenul de decădere de un an prevăzut de acest text începând să curgă în cazul acestuia de la data în care, pe cale legală, putea să ia cunoștință de cele două certificate contestate. S-a mai arătat că, una din consecințele juridice ale intabulării în cartea funciară a unui act este aceea a opozabilității acestuia față de terți și posibilitatea acestora din urmă de a lua astfel cunoștință de existența lui, or, în speță, cele două certificate au fost intabulate în anul 2009, iar prezenta acțiune a fost introdusă în anul 2018, la aproape 9 ani, fiind astfel încălcat termenul de decădere de un an prevăzut de art. 11 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, fiind deci admisibilă această din urmă excepție.

Cererea de recurs Împotriva sentinței civile nr. 384 din 10 iulie 2018, pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul A., în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 4-6 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, astfel cum a fost formulat. În motivarea căii de atac, recurentul-reclamant a arătat, în esență, că instanța a considerat că se încadrează în prevederile art. 11 alin. (2) din Legea 554/2004 și că termenul de un an începe să curgă de la data la care putea să ia cunoștință pe cale legală de cele două certificate. În textul legii, așa cum prevede aceasta, termenul de un an curge de la data comunicării/luării la cunoștință și nu de la data în care pe cale legală putea să ia cunoștință. Este adevărat că înscrierea în cartea funciară este opozabilă tuturor, dacă aceasta nu este lovită de nulitate sau de rectificare sau este definitivă, aspect pe care instanța nu îl ia în calcul și ca urmare invocă motivarea insuficientă a sentinței. Rectificarea înscrierii în cartea funciară este admisă pentru multe situații, în special pentru aspecte legate de valabilitatea dreptului înscris (art. 20 din Legea 7) ori în actualul dosar s-a solicitat cercetarea certificatelor și sub aspectul art. 20. Se mai arată că nu a putut lua cunoștință de existența certificatelor pentru că au fost împiedicați de Comisia locală. Aveau depusă cerere de restituire în termen legal și nu au nici o obligație să urmărească publicitatea imobiliară, așteptând decizia Comisiei locale care a venit la 20 ani după depunerea cererii. În legătură cu tardivitatea acțiunii, se solicită instanței desființarea acestei susțineri pentru ca în primul rând este insuficient fundamentată și inechitabilă, astfel: i)pârâtele au legat excepția tardivității de data înscrierii în CF, dată care n-a fost respectată de pârâte, înscrierea în cartea funciară s-a făcut cu încălcarea termenului de 15 zile prevăzut de art. 24 din Criteriile 2665/1992. După cum se poate constata și înscrierea în cartea funciară este tardivă și poate fi luată în calcul nulitatea acesteia pentru că s-a făcut cu încălcarea unui articol de lege. Tot în cuprinsul recursului, recurentul-reclamant A. a invocat excepția de nelegalitate a certificatelor de atestare a proprietății asupra terenurilor ce au seria x nr. x și seria x nr. x și a solicitat cercetarea în vederea constatării nulității pentru suprafețele sale, pentru că acestea au fost emise cu nerespectarea prevederilor Legii 15/1990 art. 5 și 20, a art. 1 din H.G. nr. 834/1991, a art. 4 din H.G. nr. 834/1991 modificat de pct. 1 al art. I din HOTĂRÂREA nr. 468 din 11 august 1998 și a Criteriilor privind stabilirea și evaluarea terenurilor aflate în patrimoniul societăților comerciale cu capital de stat înregistrate sub numărul: 2665, 1C/311/1992 a Ministerului Finanțelor și MLPAT, a art. 42 alin. (3) din Legea 18/1991 de către antecesoarele actualului deținător, de către Ministerul Economiei și de către Comisia Locală de Fond funciar Țicleni cu domiciliul în Țicleni. Toate explicațiile referitoare la încălcările amintite mai sus dar și a altora colaterale, au fost detaliate și dezvoltate în răspunsurile la întâmpinările depuse de cele doua pârâte dar și în cererea inițială și în completările la cererea inițială, existente în dosar și pe care le menține. În principal ilegalitatea o consideră bazată pe nedovedirea proprietății terenurilor, aplicarea incorectă a H.G. 834, incorectitudini ale documentației cadastrale și topografice, ilegalități privind vecinătatea, ilegalități privind avizarea documentelor de baza a certificatelor, neîndeplinirea sarcinilor de către comisiile abilitate să verifice documentele și să întocmească documentația, schimbarea categoriei terenurilor fără aprobare. La data de 15.01.2019, recurentul-reclamant A. a depus la dosar o completare a motivelor de recurs.

Apărările intimatului Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 12 decembrie 2018, intimata-pârâtă B. S.A. a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 17 decembrie 2018, intimatul-pârât Ministerul Economiei a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Analizând sentința recurată prin prisma motivelor de casare invocate, a actelor dosarului și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Recurentul-reclamant a investit instanța de contencios administrativ și fiscal, pe calea prevăzută de art. 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004, cu o acțiune îndreptată împotriva pârâților Ministerul Economiei și B. S.A., solicită instanței cercetarea certificatelor de atestarea proprietății asupra terenurilor ce au seria x nr. x și seria x nr. x, în sensul revocării parțiale a acestora și respectării dreptului acestuia asupra terenurilor sale, a recunoașterii acestor drepturi și a îndreptării situației. Prima instanță, pentru considerentele arătate pe scurt la punctul 2, a respins excepția inadmisibilității acțiunii pe lipsa plângerii prealabile formulată de pârâtul B. S.A., a respins excepția tardivității depunerii plângerii prealabile, formulată de pârâtul Ministerul Economiei, a respins excepția autorității de lucru judecat formulată de pârâtul B. S.A. și a respins acțiunea ca tardiv formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Economiei și B. S.A., luând act că nu se solicită cheltuieli de judecată. Recurentul-reclamant a declarat recurs, invocând în drept dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 4-6 din C. proc. civ., precum și excepția de nelegalitate a certificatelor de atestare a proprietății asupra terenurilor ce au seria x nr. x și seria x nr. x Cu privire la excepția de nelegalitate a certificatelor de atestare a proprietății asupra terenurilor, Înalta Curte constată că aceste acte administrative formează și obiectul acțiunii în anulare de față, chiar dacă prin petitul acțiunii recurentul reclamant a solicitat "revocarea parțială a acestora". Potrivit dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ: "(1) Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu ori la cererea părții interesate. (2) Instanța învestită cu fondul litigiului și în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate, constatând că de actul administrativ cu caracter individual depinde soluționarea litigiului pe fond, este competentă să se pronunțe asupra excepției, fie printr-o încheiere interlocutorie, fie prin hotărârea pe care o va pronunța în cauză. În situația în care instanța se pronunță asupra excepției de nelegalitate prin încheiere interlocutorie, aceasta poate fi atacată odată cu fondul. (3) În cazul în care a constatat nelegalitatea actului administrativ cu caracter individual, instanța în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate va soluționa cauza, fără a ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată. (4) Actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al excepției de nelegalitate. Controlul judecătoresc al actelor administrative cu caracter normativ se exercită de către instanța de contencios administrativ în cadrul acțiunii în anulare, în condițiile prevăzute de prezenta lege." Excepția de nelegalitate este una dintre formele de exercitare a controlului judecătoresc asupra actelor administrative (control indirect) și tinde la înlăturarea unui act administrativ nelegal ce are incidență într-o cauză aflată pe rolul instanțelor judecătorești, indiferent de obiect sau de stadiul procesual. Prima operațiune pe care o are de îndeplinit instanța este aceea de verificare a admisibilității excepției de nelegalitate, prin prisma următoarelor condiții: - să vizeze un act administrativ individual, în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. c) teza întâi din Legea 554/2004; - actul administrativ individual în discuție să nu fie exceptat de la controlul judecătoresc pe calea contenciosului administrativ, potrivit art. 126 alin. (6) din Constituția României și art. 5 din Legea 554/2004; - soluția ce urmează a fi pronunțată asupra litigiului să depindă de actul administrativ cu caracter individual. Condiția relevanței excepției de nelegalitate presupune afirmarea și demonstrarea interesului procesual pe care îl prezintă rezolvarea prealabilă a excepției, în raport cu obiectul și circumstanțele cauzei. Însă, nelegalitatea unui act administrativ nu poate fi invocată, în același timp, în cadrul aceluiași litigiu, și pe calea acțiunii directe în contencios administrativ, și pe calea incidentă a excepției de nelegalitate. Pentru aceste motive, Înalta Curte va respinge ca inadmisibilă excepția de nelegalitate a certificatelor de atestare a proprietății asupra terenurilor cu seria x nr. x și seria x nr. x Se constată, de asemenea, prioritar analizării recursului principal, că la data de 15.01.2019, recurentul-reclamant A. a depus la dosar o completare a motivelor de recurs. Or, din actele dosarului rezultă că acesta a luat cunoștință de sentința civilă nr. 384 din 10 iulie 2018 pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal cel târziu la data de 10.10.2018, astfel încât completare a motivelor de recurs a fost făcută cu depășirea termenului legal de 15 zile, fiind tardivă. Primul motiv de recurs formulat este întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., potrivit cărora "instanța a depășit atribuțiile puterii judecătorești". Prin această sintagmă se înțelege incursiunea autorității judecătorești în sfera activității executive sau legislative, așa cum a fost consacrată de Constituție sau de o lege organică, instanța judecătorească săvârșind acte care intră în atribuțiile unor organe aparținând altei autorități constituite în stat, decât cea judecătorească. Depășirea atribuțiilor puterii judecătorești nu se poate identifica cu depășirea competenței. Acest motiv de casare vizează încălcarea unor atribuții constituționale recunoscute într-un anumit moment legislativ diferitelor autorități statale. Altfel spus, excesul de putere atinge principiul separației puterilor în stat, spre deosebire de necompetență, care constă în amestecul unei instanțe judecătorești în atribuțiile altor instanțe judecătorești. Instanța săvârșește un exces de putere în una din următoarele forme: îndeplinește un act pe care numai un organ al puterii executive sau al puterii legislative îl poate face; consfințește, cu valoare legală, texte abrogate; contestă puterea legală a unor texte; aplică o lege adoptată înainte de intrarea ei în vigoare; se pronunță pe cale de dispoziții generale. Or, în cauza de față se constată că prima instanță a respins mai multe excepții invocate de pârâți, precum și acțiunea ca tardiv formulată, fără a analiza pe fond cererea reclamantului. Potrivit dispozițiilor art. 18 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, instanța, soluționând cererea la care se referă art. 8 alin. (1), poate, după caz, să anuleze în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operațiune administrativă. Față de aceste dispoziții legale, Înalta Curte constată, fără a analiza fondul raportului juridic dedus judecății, că prima instanță a pronunțat o hotărâre în limitele atribuțiilor puterii judecătorești, motivul de recurs invocat fiind nefondat. Cel de al doilea motiv de recurs invocat este prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. și se referă la faptul că hotărârea poate fi casată când nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei. Deși aparent am fi în prezența unor motive distincte, în realitate este vorba de ipoteze diferite ale aceluiași motiv de casare - nemotivarea hotărârii -, deoarece astfel trebuie calificată și o hotărâre care nu este deloc motivată și una care cuprinde motive contradictorii ori motive care sunt străine pricinii. Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., în considerentele hotărârii judecătorul trebuie să arate motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și motivele pentru care s-au respins cererile părților. Motivarea este de esența hotărârilor și este necesară pentru a o face înțeleasă și acceptată de părți, dar și pentru a permite instanței de control judiciar să verifice, după caz, stabilirea situației de fapt și a aplicării legii sau numai aplicarea legii. Este însă important de reținut că judecătorul este obligat să motiveze soluția dată fiecărui capăt de cerere, iar nu să răspundă separat diferitelor argumente ale părților care sprijină fiecare capăt de cerere, astfel încât, dacă soluția este motivată, nu constituie motiv de casare faptul că nu s-a răspuns la fiecare argument. În cauza de față se constată că hotărârea primei instanțe este motivată atât în fapt cât și în drept, astfel încât motivul invocat nu este incident. Ultimul motiv de recurs invocat este prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., potrivit cărora casarea unei hotărâri se poate cere când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității. Acest motiv de recurs include toate neregularitățile procedurale care atrag sancțiunea nulității, cu excepția celor menționate la punctele 1-4, precum și nesocotirea unor principii fundamentale a căror nerespectare nu se încadrează în alte motive de recurs. În doctrină s-a arătat, cu titlu de exemplu, că hotărârea poate fi casată pentru acest motiv atunci când se invocă: nesemnarea minutei de către judecători; nerespectarea principiului oralității, al publicității ședințelor de judecată; încălcarea dreptului de apărare urmare a nelegalei citări a părții pentru ultimul termen de judecată; efectuarea expertizei cu nesocotirea prevederilor art. 335 alin. (1) și art. 338 C. proc. civ. încălcarea dreptului de apărare dacă instanța a admis apelul și s-a pronunțat și asupra fondului, fără ca părțile să fi pus concluzii și asupra fondului; încălcarea principiului contradictorialității și al nemijlocirii prin pronunțarea soluției în baza unor dovezi care nu au fost administrate în cursul procesului și nu au fost puse în dezbaterea părților; decăderea din administrarea unei probe cu nesocotirea prevederilor art. 254 C. proc. civ. lipsa încheierii de dezbateri sau nesemnarea acesteia; respingerea cererii de recuzare dacă a fost cauzată o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin anularea hotărârii; aplicarea greșită a unor texte de lege. În cauza de față, prima instanță a respins acțiunea ca tardiv formulată, reținând că termenul de decădere de un an, prevăzut de dispozițiile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, începe să curgă de la data intabulării în cartea funciară a celor două certificate dată fiind opozabilitatea față de terți și posibilitatea acestora din urmă de a lua astfel cunoștință de existența lor, în speță, cele două certificate fiind intabulate în anul 2009, iar prezenta acțiune a fost introdusă în anul 2018, la aproape 9 ani. Or, împrejurarea că actul administrativ contestat a fost intabulat în registrul de carte funciară în anul 2009 nu poate echivala cu luarea efectivă la cunoștință de către terț a conținutului respectivului act, ci instituie doar o prezumție că ar fi putut afla de la acel moment despre existența certificatelor de atestare a dreptului de proprietate în favoarea intimatei. Cât timp însă prevederile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 instituie, ca referință pentru calculul termenului de introducere a cererii de chemare în judecată, data luării la cunoștință, de către terț, a actului administrativ pretins vătămător, fără a legifera, ca punct de plecare în acest calcul, și data de la care partea interesată ar fi putut cunoaște existența unui act administrativ adresat altui subiect de drept, susceptibil de a-i cauza o vătămare în drepturile sau interesele sale legitime, o astfel de prezumție de cunoaștere a actului de la momentul efectuării publicității sale conform Legii nr. 7/1996 urmează a fi dovedită, de către cel care o invocă. Prin urmare, nu este suficient a se afirma că actul administrativ supus formalităților de înscriere în cartea funciară, devenit opozabil erga omnes de la momentul îndeplinirii acestor formalități, a putut fi cunoscut de atunci de către orice persoană interesată, fiind necesar, pentru calculul termenului reglementat de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, să se arate care este "data luării la cunoștință de existența actului administrativ contestat". O preluare ca atare a caracterului absolut al prezumției instituite de prevederile art. 883 alin. (3) din C. civ. în materia contenciosului administrativ, ar fi, în cele din urmă, de natură să afecteze și interpretarea îndeplinirii condițiilor de comunicare către titular a actului administrativ individual, căci efectul erga omnes trebuie să se aplice, în egală măsură titularului, ca și terțului. Or, îndeplinirea unei forme de publicitate în privința actului administrativ cu caracter individual nu este de plano suficientă pentru a se considera îndeplinită condiția comunicării acestuia [a se vedea în acest sens Decizia nr. 536/2011 referitoare la admiterea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 44 alin. (3) din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, publicată în M. Of. nr. 482 din 07 iulie 2011]. De altfel, prin Decizia nr. 2299/2020, pronunțată de ÎCCJ- SCAF: s-a reținut că…"înscrierea în cartea funciară a dreptului de proprietate nu determină legalitatea actului în care a fost înscris dreptul de proprietate și nu suplinește cerința comunicării actului atacat". În acest context se impunea verificarea și stabilirea în concret, prin administrarea de probatorii, a datei luării la cunoștință de existența certificatelor de atestare a proprietății asupra terenurilor cu seria x nr. x și seria x nr. x Așa fiind, casarea cu trimitere corespunde unei nevoi reale de a se respecta principiile ce guvernează desfășurarea procesului civil, cu referire directă la principiul contradictorialității și totodată este impusă de necesitatea aplicării efective, iar nu doar formale, a dreptului părților la dublul grad de jurisdicție. Instanța de rejudecare urmează a analiza și celelalte motive de recurs ale recurentului.

Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia Pentru aceste considerente și în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 și art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge ca inadmisibilă excepția de nelegalitate a certificatelor de atestare a proprietății asupra terenurilor cu seria x nr. x și seria x nr. x, va admite excepția tardivității completărilor la recurs, va admite recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 384 din 10 iulie 2018 a Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță PENTRU ACESTE MOTIVE,