Decizia nr. 2004/2021 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București la data de 08.03.2021, reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Departamentul pentru Situații de Urgență - Ministerul Afacerilor de Interne: - suspendarea de îndată a efectelor ordinului atacat până la rămânerea definitivă a hotărârilor ce se vor pronunța în cauză; - anularea Ordinului nr. 6578/06.03.2021 emis de către Șeful Departamentului pentru Situații de Urgență cât și constatarea nulității absolute a aceluiași ordin privind instituirea carantinei zonale în localitatea Timișoara și localitățile periurbane cuprinse în ordin, din județul Timiș, în contextul scăderii în ultimele zile a numărului de persoane infectate cu virusul Covid raportat la faptul că în Timiș se efectuează teste cât în alte 10 de județe limitrofe, în care nu s-au aplicat astfel de măsuri, ceea ce ar face inutilă măsura luată doar asupra zonelor care se testează în număr mare; - în subsidiar a solicitat anularea/nulitatea în parte a actului atacat cu privire la limitarea desfășurării de activități în spațiu deschis, pentru considerente privind sănătatea în a cărei contradicție vine ordinul atacat, având în vedere beneficiile de ordin medical a aerului curat, a soarelui, a recreării în context, cât și de ordin economic pentru comercianții mici și mijlocii, care desfășoară activități în spații deschise, precum terase sau complexuri sportive în aer liber.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 378 din 16 martie 2021, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția inadmisibilității, a respins cererea de suspendare a executării Ordinului Șefului Departamentului pentru Situații de Urgență nr. 6578/06.03.2021 ca inadmisibilă și a respins cererea de anulare a Ordinului Șefului Departamentului pentru Situații de Urgență nr. 6578/06.03.2021, formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Departamentul pentru Situații de Urgență - M.A.I., ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței a declarat recurs reclamantul A., criticând-o pentru nelegalitate și, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii, rejudecarea acțiunii și admiterea acesteia astfel cum a fost formulată. În motivarea căii de atac, recurentul a arătat că instanța de recurs poate examina hotărârea instanței de fond, atât sub aspectul legalității, cât și al temeiniciei, întrucât dispozițiile art. 20 din Legea nr. 554/2004 nu disting sub acest aspect, Legea nr. 136/2020 nu conține dispoziții contrare, astfel încât nu este obligatorie încadrarea criticilor în motivele prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ. O primă critică formulată în recurs a vizat soluția de admitere a excepției inadmisibilității cererii de suspendare a executării actului administrativ contestat, recurentul apreciind că instanța de fond a ignorat motivarea acestei cereri și temeiurile de drept indicate, respectiv dispozițiile art. 66 din Legea nr. 24/2000 și decizia CCR nr. 61/7.02.2017, referitoare la obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor Legii privind procedura interpretării actelor normative. Pe fondul cauzei, recurentul a apreciat că instanța de fond a presupus superficial și teoretic că nu există o vătămare a unui drept subiectiv sau a unui interes legitim privat, însă, în același timp, a omis a observa că potrivit legii sarcina probei este răsturnată, iar pârâtul era obligat să facă dovada temeiniciei și legalității actelor atacate. Reluând argumentele de nelegalitate a actului administrativ contestat, recurentul a arătat despre considerentele primei instanțe că sunt la fel de superficiale ca și cele ale pârâtului și, în realitate, ele golesc de conținut normele legale, dar și spiritul legii, în raport de situația reală din zona carantinată. Astfel, față de nerespectarea dispozițiilor art. 2 din Legea nr. 136/2020 referitoare la cerința legală a aplicării graduale a măsurilor ce pot fi dispuse, curtea de apel a reținut că singura cerință ce rezultă din interpretarea textului de lege este aceea de a se evalua, în prealabil instituirii carantinei zonale, dacă riscul epidemiologic nu poate fi controlat prin alte metode, mai puțin restrictive. De asemenea, s-a reținut că măsurile individuale aplicate, mai puțin restrictive decât carantina zonală, nu au condus la oprirea trendului ascendent de răspândire a bolii, fără a se observa adevăratul trend de răspândire a bolii, iar instanța de fond, fără o justificare proprie sau un raționament logico-juridic, a preluat facil evaluarea de risc realizată de D.S.P. Timiș, avizele I.N.S.P. și argumentul conform căruia "aplicarea măsurii carantinei zonale este singura care poate duce la prevenirea răspândirii bolii la perimetrele învecinate, altă măsură fiind inutilă." Recurentul a criticat și analiza de proporționalitate făcută de curtea de apel și a apreciat că aceasta nu a urmărit să stabilească dacă se păstrează un just echilibru între interesele generale ale societății și interesul reclamantului, respectiv dacă ingerința răspunde unei nevoi sociale imperioase, ci s-a transformat într-un veritabil apărător al pârâtului. În același timp, instanța nu a cenzurat criticile reclamantului vizând nerespectarea prevederilor art. 38 alin. (1) din Legea nr. 55/2020. Deși reclamantul a susținut că acestea se aplică în completarea Legii nr. 136/2020, s-a apreciat că fiecare dintre cele două legi are propriul domeniu de reglementare, iar în speță contează doar îndeplinirea condițiilor prevăzute de lege pentru instituirea carantinei zonale. În mod similar, au fost ignorate argumentele referitoare la numărul nereal al populației la care se raportează rata de infectare și probele colectate din informații publice, iar în final, instanța de fond nu a cenzurat în niciun mod actul administrativ emis cu un veritabil exces de putere.

Apărările formulate de intimați Intimatul-pârât Ministerul Afacerilor Interne - Departamentul pentru Situații de Urgență a depus întâmpinare, în cuprinsul căreia a invocat excepția nulității recursului pentru nemotivare, iar, în subsidiar, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a sentinței instanței de fond. Prin răspunsul la întâmpinare formulat în cauză, recurentul A. a invocat excepția de nelegalitate a Ordinului nr. 6578/6.03.2021 emis de Șeful Departamentului pentru Situații de Urgență, conform dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, în sprijinul căreia a indicat deciziile instanței supreme nr. 2767/17.08.2006 și nr. 633/22.02.2006.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Reclamantul A. a învestit instanța de contencios administrativ cu solicitarea de suspendare a executării, dar și de anulare a Ordinului Șefului Departamentul pentru Situații de Urgență nr. 6578/06.03.2021. Prin ordinul contestat s-a dispus instituirea măsurii de carantină zonală, începând cu data de 08.03.2021, ora 00:00, pentru o perioadă de 14 zile, până în data de 22.03.2021 ora 00:00 în municipiul Timișoara, comuna Moșnița Nouă, comuna Ghiroda, comuna Giroc și comuna Dumbrăvița, fiind evidențiate expres coordonatele geografice ale perimetrelor vizate de măsură. Instanța de fond a respins cererea de suspendare a executării ca inadmisibilă și acțiunea în anulare ca neîntemeiată, iar recurentul a criticat această soluție prin prisma cazurilor de casare reglementate de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. Față de excepția de nelegalitate a Ordinului nr. 6578/6.03.2021 emis de Șeful Departamentului pentru Situații de Urgență, Înalta Curte reține că dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 reglementează un mijloc procesual de apărare, ce poate fi invocat în cadrul unui proces deja început, indiferent de obiectul acestuia, fiind o formă de control judecătoresc asupra actelor administrative (control indirect) și tinde la înlăturarea unui act administrativ nelegal, ce are incidență într-o cauză aflată pe rolul instanțelor judecătorești, indiferent de obiect sau de stadiu procesual. Dispozițiile alin. (4) ale art. 4 anterior menționat statuează, însă, că "actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al excepției de nelegalitate. Controlul judecătoresc al actelor administrative cu caracter normativ se exercită de către instanța de contencios administrativ în cadrul acțiunii în anulare, în condițiile prevăzute de prezenta lege." Întrucât ordinul atacat în prezenta cauză este un act administrativ cu caracter normativ (acesta conținând reguli generale de conduită, impersonale și de aplicabilitate repetată la un număr nedeterminat de subiecți de drept), Înalta Curte constată că reclamantului nu îi este deschisă și calea excepției de nelegalitate vizând același act administrativ, argumentele sale putând fi valorificate doar în cadrul acțiunii în anulare. Prin urmare, Înalta Curte va respinge ca inadmisibilă excepția de nelegalitate a Ordinului nr. 6578/6.03.2021 emis de Șeful Departamentului pentru Situații de Urgență. Pe de altă parte, din dispozițiile art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, rezultă că excepția de nelegalitate nu poate fi invocată în procesul în care se solicită anularea aceluiași act, actul administrativ de a cărui legalitate depinde soluționarea litigiului pe fond neputând fi chiar actul administrativ ce face obiectul acțiunii în anulare. În privința excepției nulității recursului invocată prin întâmpinarea depusă de intimatul Ministerul Afacerilor Interne - Departamentul pentru Situații de Urgență, se reține că aceasta este neîntemeiată și va fi respinsă, întrucât susținerile recurentului din cererea de recurs pot fi încadrate în cazurile de casare invocate, respectiv cele prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. Pe fondul recursului promovat, se reține că primul motiv de recurs invocat - art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. vizează situația în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei. Deși aparent am fi în prezența unor motive distincte, în realitate este vorba de ipoteze diferite ale aceluiași motiv de casare - nemotivarea hotărârii -, deoarece astfel trebuie calificată și o hotărâre care nu este deloc motivată și una care cuprinde motive contradictorii ori motive care sunt străine pricinii. Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii judecătorul trebuie să arate motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și motivele pentru care s-au respins cererile părților. Motivarea este de esența hotărârilor și este necesară pentru a o face înțeleasă și acceptată de părți, dar și pentru a permite instanței de control judiciar să verifice, după caz, stabilirea situației de fapt și a aplicării legii sau numai aplicarea legii. Analizând hotărârea pronunțată de prima instanță, Înalta Curte constată că soluția adoptată a fost amplu motivată și nu există o contradicție între considerente sau între considerente și dispozitiv, iar prima instanță a prezentat în considerente motivele reținute în fundamentarea soluției pronunțate asupra actului administrativ dedus judecății, acestea fiind dezvoltate, clar explicate, nelăsând loc de confuzii cu privire la silogismul logico-juridic reținut. Potrivit celui de al doilea motiv de casare invocat - art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În prezenta cauză aceste motive nu sunt incidente, iar soluția primei instanțe este expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate . Astfel, analizând punctual argumentele recurentului, Înalta Curte nu poate primi susținerea conform căreia instanța de recurs poate examina hotărârea primei instanțe atât sub aspectul legalității, cât și al temeiniciei, dată fiind reglementarea expresă a motivelor pentru care poate fi exercitată calea extraordinară a recursului - art. 488 alin. (1) C. proc. civ. - "Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate:…" și regula completării dispozițiilor legii speciale cu cele ale C. proc. civ. din cuprinsul art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. În privința soluției de admitere a excepției inadmisibilității cererii de suspendare a executării actului administrativ contestat, contrar susținerilor recurentului, Înalta Curte reține aplicabilitatea dispozițiilor speciale ale art. 15 alin. (21) din Legea nr. 136/2020, conform cărora "actele administrative cu caracter normativ prevăzute la alin. (4) fac parte din categoria actelor prevăzute la art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, iar acțiunilor formulate împotriva acestora în temeiul prezentei legi nu le sunt aplicabile dispozițiile art. 14 sau 15, după caz, din legea menționată". Dispozițiile art. 66 din Legea nr. 24/2000 invocate de către recurent nu pot fi reținute în cauză, întrucât ele nu vizează procedura de suspendare a executării pe cale judiciară, ci reglementează situația actelor normative a căror aplicare este suspendată de însăși autoritatea emitentă. De asemenea, recurentul a amintit și decizia CCR nr. 61/7.02.2017, referitoare la obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor Legii privind procedura interpretării actelor normative, fără însă a indica relevanța statuărilor Curții Constituționale în raport de obiectul dedus judecății în prezenta cauză. Un alt argument din calea de atac promovată a vizat pretinsa omisiune a instanței de fond de a constata răsturnarea sarcinii probei. Instanța de recurs constată netemeinicia acestei susțineri, pe de o parte datorită faptului că procedura de soluționare a acțiunilor în anulare a actelor administrative emise în temeiul Legii nr. 136/2020 nu conține o astfel de regulă, iar pe altă parte recurentul nu a indicat alte dispoziții legale care să reglementeze regula invocată, în materia contenciosului administrativ sau în cea a actelor emise pentru instituirea unor măsuri în domeniul sănătății publice în situații de risc epidemiologic și biologic. În privința celorlalte susțineri din recursul promovat, se reține că ele tind la o cenzurare a aprecierii date de instanță mijloacelor de probă și la o devoluare a fondului, ceea ce este incompatibil cu calea de atac extraordinară a recursului, în cadrul căreia se verifică exclusiv legalitatea hotărârii, respectiv corecta aplicare a legii la situația de fapt stabilită de instanța de fond, neputându-se realiza o verificare a temeiniciei și a elementelor de fapt ale cauzei. Prima instanță a verificat, în limitele marjei de apreciere, legalitatea actului administrativ contestat, prin prisma cerințelor impuse de legiuitor în cuprinsul Legii nr. 136/2020 și a constatat, în mod just, că emiterea ordinului nr. 6578/6.03.2021 s-a realizat cu respectarea dispozițiilor art. 2 și art. 12 alin. (3) din actul normativ menționat, pe baza evaluării riscului epidemiologic realizate de instituțiile competente, conform criteriilor special reglementate în acest domeniu. De asemenea, contrar susținerilor recurentului, instanța de fond a verificat și proporționalitatea măsurii dispuse cu scopul urmărit - protejarea vieții și sănătății persoanelor ce locuiesc în perimetrul vizat, iar în final a concluzionat că actul contestat a fost emis cu respectarea dispozițiilor legale, fără a se comite un exces de putere. Pentru considerentele expuse, constatând că sentința primei instanțe nu este afectată de nelegalitate, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.