ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1837/2020

Hotărârea pronunțată de instanța de fond 1.1. Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București la data de 16.05.2019 sub nr. x/2019 reclamanta S.C. A. S.A. a solicitat instanței anularea Deciziei nr. 75/19.12.2018 a Consiliului Concurenței și, în temeiul art. 15 din legea nr. 554/2004, suspendarea executării acestei decizii până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare. 1.

Soluția primei instanțe Prin încheierea din 24 iunie 2019 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal s-a respins cererea de suspendare a executării Deciziei nr. 75/19.12.2019 formulată de către reclamanta S.C. A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenței, ca nefondată. 2. Cererea de recurs Împotriva acestei hotărâri, în condițiile art. 483 C. proc. civ., reclamanta S.C. A. S.A. intemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8, pct. 4, 5, 6 și 7 din C. proc. civ. S-a solicitat admiterea recursului, desființarea sentinței atacate și admiterea cererii de suspendare a executării Deciziei nr. 75/19.12.2019 emisă de intimatul - pârât Consiliul Concurenței. S-a solicitat examinarea hotărârii primei instanțe și din perspectiva normelor legale interne aplicabile, precum și din perspectiva art. 101 TFUE așa cum este dată interpretarea obligatorie prin jurisprudența CJUE în materie, reprezentată de o serie de cauze, respectiv, C-419/2014, C-524/2015, T-67/2011, C-352/09 P. Raportat la această jurisprudență, s-a arătat că hotărârea primei instanțe este greșită în ceea ce privește examinarea admisibilității acțiunii conform prevederilor art. 14 din Legea nr. 554/2004. Cât privește condițiile de fond privind admiterea cererii de suspendare, a susținut recurenta - reclamantă că judecătorul era obligat să examineze noțiunile de caz bine justificat, "îndoială serioasă în privința actului administrativ" și "pagubă iminentă" raportat la Recomandarea nr. R(89) a Comitetului de Ministri al statelor membre UE referitoare la protecția jurisdicțională provizorie în materie administrativă. De asemenea, a fost invocată și jurisprudența secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, reprezentată de deciziile 928/2013 și 5535/2011. A susținut recurenta - reclamantă că judecătorul fondului nu a realizat o examinare comparativă a intereselor părților, sfidând jurisprudența CJUE reprezentată de decizia pronunțată în Cauza T-53/2010, S-a arătat că instanța a depășit atribuțiile puterii judecătorești, caz de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., judecătorul refuzând să judece cauza din perspectiva motivelor invocate de reclamantă, cu exces de putere, încălcând și dispozițiile art. 4 alin. (2) din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor, care prevăd că judecătorul nu poate refuza să judece pe motiv că legea nu prevede, este clară, sau incompletă. Totodată, s-a arătat că instanța a ignorat cadrul procesual al litigiului raportat la prevederile art. 129 alin. (6) din vechiul C. proc. civ. și la art. 22 alin. (2) din C. proc. civ. A fost criticată soluția primei instanțe pe motiv că judecătorul a refuzat să se pronunțe pe apărările reclamantei, făcând o judecată exclusiv în favoarea pârâtului. Prin cererea de recurs formulată la data de 12 iulie 2019 recurenta a arătat că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004. S-a susținut, sub un prim aspect că instanța nu a luat în considerare nulitatea și nelegalitatea convorbirii telefonice existente la dosar, precum și expertiza judiciară depusă la Consiliul Concurenței. Astfel, mandatele de interceptare date în baza Legii nr. 51/1991 și Legii 415/2002, pe baza unui protocol încheiat între Parchetul ICCJ și SRI, sunt lovite de sancțiunea nulității, raportat la decizia Curții Constiuționale nr. 51/2016, probele trebuind a fi excluse din dosar. Totodată, expertiza contabilă extrajudiciară efectuată nu confirmă existența vreunui prejudiciu produs autorității contractante și nici o minimă atingere comerțului dintre statele membre. De asemenea, s-a arătat că motivarea Consililui Concurenței este efectuată în mod global, fără a realiza distincții între entitățile investigate, astfel că o astfel de abordare nu corespunde imperativului motivării actului administrativ, decizia atacată neconținând o analiză individuală a conduitei reclamantei și a faptei imputate, limitându-se la considerații teoretice, prin raportare la faptele individuale comise de alte societăți. S-a invocat și prescripția răspunderii contravenționale, de la data presupusei săvârșiri a faptelor și până la data sesizării, trecând mai bine de 3 ani, toate acestea conturând cazul bine justificat. Instanța de fond, respingând acțiunea, a făcut referire, sub aspectul înlăturării viciului nemotivării la paragrafe din decizia contestată care privesc însă alte firme controlate și nu pe reclamantă, fiind astfel încălcat dreptul la un proces echitabil prevăzut de art. 6 CEDO. Sub aspectul condiției privind producerea unei pagube iminente în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 a susținut recurenta că dovada acesteia rezultă din cuantumul foarte ridicat al amenzii. Astfel, demararea procedurii de executare silită ar priva societatea de lichidități necesare dezvoltării unor serii de proiecte importante, printre care și dezvoltarea sistemului național de transport gaze naturale pe coridorul Bulgaria-România-Ungaria-Austria. De asemenea, pe lângă prejudiciile materiale, punerea în executare a deciziei contestate ar aduce și prejudicii de imagine cu implicații în relațiile cu partenerii de afaceri, cu desconsiderarea prezumției de nevinovăție. Totodată s-a solicitat a se reține lipsa totală a motivării primei instanțe în ceea ce privește cea de-a doua condiție cerută de prevederile art. 14 din Legea nr. 554/2004. A fost invocată necesitatea asigurării unei protecții juridicționale provizorii persoanelor ale căror drepturi ar putea fi lezate prin emiterea unor acte administrative, recunoscută de Recomandarea nr. R(89) a Comitetului de Miniștri al statelor membre UE Pentru toate aceste motive, s-a solicitat admiterea recursului, casarea în totalitate a încheierii instanței de fond și dispunerea suspendării executării Deciziei nr. 75/2019 a Consiliului Concurenței.

Apărările intimatului. Intimatul - pârât Consiliul Concurenței a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului, ca nefondat, apreciind că prima instanță a respins în mod fundamentat cererea de suspendare, având în vedere că recurenta - reclamantă nu a demonstrat îndeplinirea, în mod cumulativ, a condițiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Decizia instanței de recurs Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate și a dispozițiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul, întemeiat pct. 4, 5, 6, 7 și 8 ale art. 488 C. proc. civ., este nefondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare. Reclamanta a solicitat în cadrul acțiunii în anulare suspendarea, în temeiul art. 15 raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004, a executării Deciziei nr. 75/19.12.2018 a Consiliului Concurenței. Prin Ordonanta nr. 4/D/P/2014 din data de 3 februarie 2014 si prin Ordonanta nr. 4/D/P/2014 din data de 30 septembrie 2014, Parchetul de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie - Directia de Investigare a Infractiunilor de Criminalitate Organizata si Terorism a dispus sesizarea Consiliului Concurentei în vederea verificarii modului în care s-au derulat unele licitatii organizate în anul 2011 de catre B. S.A. Medias pentru atribuirea unor contracte de lucrări, cu privire la respectarea prevederilor legale în domeniul concurentei. Prin Ordinul nr. 222/12.06.2014, modificat prin Ordinele nr. 580/02.12.2014 si nr. 692/11.10.2016, Presedintele Consiliului Concurentei a dispus declansarea din oficiu a unei investigatii avand ca obiect posibila incalcare a prevederilor art. 5 alin. (1) din Legea concurentei nr. 21/1996, si a prevederilor art. 101 din Tratatul privind functionarea Uniunii Europene, de catre o serie de întreprinderi, printre care si reclamanta, prin împărțirea pietei lucrărilor de construcții de conducte pentru transportul gazelor naturale si lucrarilor conexe acestora din Romania, prin denaturarea procesului competitiv în cadrul procedurilor de achizitie publica organizate de B. în anul 2011 pentru atribuirea unor contracte de lucrări. Prin decizia nr. 75/19.12.2018 a Consiliului Concurenței, în conformitate cu prevederile art. 55 alin. (1) lit. a) din Legea concurentei, societatea A. a fost sanctionata cu amenda în valoare de 2.997.021,52 RON, reprezentand 6,29% din cifra de afaceri realizata în anul 2017. Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliul Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene. Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei R 89/13.09.1989, pentru că prevede, în art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, atribuția instanței de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autoritățile publice în contextul puterii lor discreționare. Din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, adoptat pe baza și în limitele legii, fiind executoriu din oficiu. Conform art. 15 alin. (1) coroborat cu art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, odată sau după sesizarea instanței de contencios administrativ, persoana vătămată poate să ceară suspendarea executării actului administrativ până la soluționarea irevocabilă a cauzei. Deci, cu alte cuvinte, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: existența unui caz bine justificat și necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat. Or, cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate. Îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să rezulte cu ușurință în urma unei cercetări sumare a aparenței dreptului. În jurisprudența sa constantă, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ. In raport de aceste precizări teoretice se impune analiza susținerilor recurentei - reclamante din cererea de recurs, criticile privind încălcarea dispozițiilor art. 4 alin. (2) din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor, cu privire "denegarea de dreptate", or împrejurarea că judecătorul fondului a ignorat cadrul procesual al litigiului raportat la prevederile art. 129 alin. (6) din vechiul C. proc. civ. și la art. 22 alin. (2) din C. proc. civ., precum și faptul că instanța ar fi refuzat să se pronunțe pe apărările reclamantei, urmând a fi cenzurate de Înalta Curte dat fiind limitele procedurii prevăzute de art. 15 raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004. Astfel, din perspectiva cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., verificând considerentele hotărârii recurate, Înalta Curte apreciază că acestea îndeplinesc exigențele dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., instanța explicând în mod convingător soluția pronunțată în dispozitiv, prin argumente de fapt și de drept care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat situația de fapt și susținerile părților, trecându-le prin filtrul propriei sale aprecieri, analizând, în limitele mai sus arătate, susținerile privind prescrierea faptei neconcurențiale, nemotivarea actului a cărui suspendare se solicită și intrunirea condiției "pagubei iminente". Pentru aceste motive instanța constată neteminicia motivului de recurs. Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., invocat de către recurenta - reclamantă, de asemenea, nu este întemeiat, urmând a se înlătura critica potrivit căreia instanța ar fi depășit atribuțiile puterii judecătorești. Prin sintagma "depășirea atribuiților puterii judecătorești" se înțelege incursiunea autorității judecătorești în sfera autorității executive sau legislative, astfel cum acestea sunt delimitate de Constituție sau de legile organice, instanța judecătorească săvârșind acte care intră în atribuțiile unor altor organe aparținând unei alte autorități constituite în stat. Operațiunile de interpretare și aplicare a dispozițiilor legale sunt atributul exclusiv al instanțelor de judecată care, în cauză, a realizat o corectă aplicare a dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004. De altfel, cu excepția unor considerații de natură teoretică, recurenta - reclamantă nu a susținut în concret în ce măsură hotărârea recurată încalcă ordinea constituțională. Referitor la motivul de recurs circumscris cazului de casare reglementat de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 7 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că acesta este formal indicat, recurenta - reclamantă neformulând nicio critică prin care să invoce încălcarea autorității de lucru judecat a altei hotărâri judecătorești. Constată Înalta Curte că și motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., nu este susținut prin cererea de recurs, în acest caz de casare înscriindu-se neregularitățile procedurale care atrag sancțiunea nulității, cu excepția celor menționate la pct. 1-4. Pe fondul recursului, sub aspectul greșitei aplicări a dispozițiilor art. 15 raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004 (caz de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.), constată Înalta Curte, că astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/și de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reținute de jurisprudența instanței supreme ca fiind emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ etc. Intimata-reclamantă, prin acțiunea dedusă judecății, a invocat argumente privind nelegalitatea probelor administrate în cauză, cu trimitere la interceptările telefonice, prin prisma deciziei Curtii Constituționale referitoare la mandatele de siguranță națională, care însă, nu se circumscriu împrejurărilor amintite mai sus, apte să producă o îndoială serioasă asupra legalității actului, ci sunt motive care vor fi analizate de instanța în cadrul soluționării acțiunii în anulare. Reclamanta nu a reușit să răstoarne prezumția de legalitate de care se bucură actele contestate, iar critica privind nemotivarea actului administrativ atacat, a fost corect înlăturată de prima instanță, care a identificat din considerentele deciziei Consiliului Concurenței paragrafe din care reiese analiza realizată de autoritatea pârâtă și care au condus la aplicarea art. 5 alin. (1) din lege și art. 101 TFUE. Totodată, în ceea ce privește critica referitoare la prescripția aplicării sancțiunii, prin raportare la dispozițiile O.G. nr. 2/2001, deși instanța de recurs apreciază că aceasta nu poate constitui obiect al analizei nelegalității actului în procedura suspendării, se constată că dezlegarea dată de prima instanță este corectă, în sensul aplicării a principiului specialia generalibus derogant, cu privire la incidența dispozițiilor art. 63 din Legea nr. 21/1991 și nu a dispozițiilor invocate de reclamanta - recurentă. Așa cum s-a arătat, dispozițiile art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 reprezintă o consacrare în legea română a recomandării Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei R 89/13.09.1989, astfel că o trimitere expresă a instanței de fond la legislația comunitară nu se impunea. Prin urmare, instanța de control judiciar apreciază că, în cauză, nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat pentru suspendarea deciziei atacate, nemaimpuându-se analiza motivelor de recurs privind condiția prevenirii pagubei iminente, condițiile fiind cerute cumulativ. De altfel, suspendarea actelor administrative reprezintă, așa cum s-a arătat, o situație de excepție, acestea bucurându-se de prezumția de legalitate și de veridicitate, care determină principiul executării lor din oficiu, iar a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce, într-un stat de drept, este de neconceput.

Soluția instanței de recurs Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 4, 5,6,7 sau 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.