ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 140/2020

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 29 martie 2016, sub nr. x/2016, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice, Administrația Județeană a Finanțelor Publice Mehedinți, Agenția Domeniilor Statului, Stațiunea de Cerecetare și Dezvoltare Pomicolă Mehedinți, a solicitat anularea parțială a Hotărârii de Guvern nr. 1705/29.11.2006, în ceea ce privește înregistrarea din anexă, poziția 108356, a bunului imobil situat în comuna Breznita Ocol, județul Mehedinți, ca bun în apartenența domeniului public al statului.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 3161 din 20 octombrie 2016, Curtea de Apel București a admis excepția tardivității și, în consecință, a respins, ca tardiv formulată, cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice, Administrația Județeană a Finanțelor Publice Mehedinți, Agenția Domeniilor Statului și Stațiunea de Cercetare și Dezvoltare Pomicolă Mehedinți.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. 1.2, a declarat recurs reclamanta A. S.R.L., solicitând casarea sentinței atacate, iar în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată, așa cum a fost formulată. În motivarea căii de atac exercitate, s-a susținut că instanța de fond a confundat tardivitatea plângerii prealabile cu tardivitatea acțiunii, aceasta neputând fi reținută în cauză, deoarece a formulat acțiunea în termen. Recurenta-reclamantă arată că a înregistrat acțiunea pe rolul instanței, la data de 29.03.2016, după ce a expirat termenul de 30 de zile în care Guvernul României trebuia să soluționeze plângerea prealabilă, formulată potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Menționează că nu putea să anticipeze dacă va primi un răspuns la cererea de revocare formulată, dar că, ulterior, Guvernul României i-a soluționat plângerea prealabilă, comunicându-i în acest sens răspunsul nr. x/15.04.2016, caz în care, susține recurenta-reclamantă, devin incidente prevederile art. 7 alin. (7) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora, plângerea se poate introduce cu respectarea unui termen de maxim 6 luni. Doar în cazul nerespectării acestui termen, organul emitent este îndreptățit să respingă plângerea prealabilă, ca tardiv introdusă. În cazul său, autoritatea emitentă nu a respins plângerea prealabilă ca tardivă, ci a soluționat-o pe fond, respingând-o ca neîntemeiată. Așadar, inițial, a înregistrat cererea de anulare parțială a H.G. nr. 1705/2016 direct în instanță, în lipsa unui răspuns la plângerea prealabilă. Guvernul României a soluționat plângerea prealabilă abia la data de 15.04.2016 și, cum termenul de formulare a acțiunii s-ar fi împlinit la data de 15.10.2016, iar aceasta fusese înregistrată pe rolul instanței la data de 29.03.2016, rezultă că a formulat acțiunea împotriva răspunsului negativ/refuzului de a răspunde, cu respectarea termenului de 6 luni de la data comunicării răspunsului/de la data la care expira termenul de primire a răspunsului, potrivit art. 11 alin. (1) lit. a) și b) din Legea nr. 554/2004. Recurenta-reclamantă consideră că instanța putea aprecia asupra tardivității plângerii prealabile numai în situația în care plângerea prealabilă ar fi fost respinsă ca tardivă de către autoritatea emitentă. Însă, Guvernul României a analizat cererea de revocare pe fond, iar instanța trebuia să procedeze la fel. Pe de altă parte, excepția tardivității nu a fost ridicată de Guvernul României, emitentul actului, ci de către Ministerul de Finanțe, care nu este nici emitent al hotărârii de Guvern atacate, nici organ împuternicit să soluționeze plângerea prealabilă. Practic, acesta nu este subiect al procedurii de anulare a actului, fiind conceptat în cauză pentru opozabilitate. Cât privește fondul cauzei, recurenta-reclamantă reiterează argumentele invocate prin cererea de chemare în judecată, susținând că se impune anularea parțială a hotărârii de Guvern în discuție, întrucât stabilirea apartenenței la proprietatea publică a Statului Român prin Ministerul Finanțelor Publice a bunului imobil descris la poziția 108356 din anexă nu concordă cu realitatea de fapt și nici cu cea juridică, atâta vreme cât nu există niciun titlu care să ateste acest fapt, iar Statul Român prin MFP - ANAF a vândut acest bun reclamantei prin licitație publică, în cadrul unor proceduri de executare silită.

Apărările formulate în cauză 4.1. Prin întâmpinare, intimata-pârâtă Stațiunea de Cercetare și Dezvoltare Pomicolă Mehedinți a solicitat admiterea excepției nulității recursului, întrucât motivele invocate nu se încadrează în motivele de casare prevăzute la art. 488 C. proc. civ., iar pe fond, respingerea recursului, ca nefondat, susținând, în esență, că soluția de admitere a excepției tardivității formulării acțiunii a fost admisă în mod corect de instanța de fond. 4.2. Prin întâmpinare, intimata-pârâtă Administrația Județeană a Finanțelor Publice Mehedinți a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, apreciind că instanța de fond în mod corect a admis excepția tardivității, pe care a invocat-o prin întâmpinare, constatând decăderea reclamantei de a se adresa instanței de judecată, întrucât, în raport de dispozițiile art. 11 alin. (2) și (5) din Legea nr. 554/2004, a depășit termenul legal de 1 an de la data luării la cunoștință. 4.3. Prin întâmpinare, intimatul-pârât Guvernul României a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. Instanța de fond a constatat în mod corect că Hotărârii Guvernului nr. 1705/2006, a cărei anulare parțială a fost solicitată de către recurenta-reclamantă, nu îi sunt aplicabile dispozițiile art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, întrucât aceasta nu este un act administrativ normativ, ci unul cu caracter individual, neputând fi atacat oricând, ci în condițiile expres stabilite de lege. Potrivit actelor aflate la dosar, recurenta-reclamantă a luat cunoștință de existența actului contestat cel mai târziu la data de 6 noiembrie 2014, iar întrucât cererea de chemare în judecată a fost depusă prin poștă, prin scrisoare recomandată cu confirmare de primire, la data de 28.05.2016, instanța de fond a constatat depășirea termenului prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 și în mod corect a admis excepția tardivității/decăderii invocată de părțile din dosar. 4.4. Prin întâmpinare, intimata-pârâtă Agenția Domeniilor Statului a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. Consideră, în esență, că soluția de admitere a excepției tardivității acțiunii este corectă, întrucât actul atacat este unul individual, ce poate fi contestat doar înlăuntrul termenului prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, condiție încălcată de recurenta-reclamantă.

Procedura de soluționare a recursului Având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul contenciosului administrativ și fiscal, a fost fixat termen pentru soluționarea recursului de față, la data de 15 ianuarie 2020.

Aspecte procesuale Excepția nulității recursului declarat de reclamanta A. S.R.L., invocată prin întâmpinare de intimata-pârâtă Stațiunea de Cercetare și Dezvoltare Pomicolă Mehedinți, a fost respinsă pentru argumentele arătate în partea introductivă a prezentei hotărâri. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Criticile formulate de recurenta-reclamantă, subsumate motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., sunt neîntemeiate, întrucât nu se poate susține că instanța de fond a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității, pe motiv că ar fi confundat tardivitatea plângerii prealabile cu tardivitatea acțiunii. Prin acțiunea dedusă judecății, reclamanta a solicitat anularea parțială a H.G. nr. 1705/29.11.2006, în ceea ce privește înregistrarea din anexă, poziția 108356, a bunului imobil situat în comuna Breznița Ocol, județul Mehedinți, ca bun în apartenența domeniului public al statului. Instanța de fond, pronunțând soluția de respingere ca tardivă a acțiunii formulate de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice, Administrația Județeană a Finanțelor Publice Mehedinți, Agenția Domeniilor Statului și Stațiunea de Cercetare și Dezvoltare Pomicolă Mehedinți, a avut în vedere, ca argumente logico-juridice care au fundamentat această soluție, împrejurarea că actul administrativ individual a cărui anulare s-a solicitat a fost cunoscut reclamantei cel mai târziu în cadrul soluționării dosarului nr. x/2013, în care a fost parte, finalizat prin decizia civilă nr. 4139 pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția I civilă la data de 6.11.2014, astfel că de la acest moment, acțiunea în contencios administrativ înregistrată prin poștă pe rolul instanței de fond, la data de 28.05.2016, a fost introdusă cu depășirea termenului de decădere, prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. În raport de dispozițiile legale avute în vedere de instanța de fond, la aceeași concluzie ajunge și instanța de control judiciar. În analizarea excepției tardivității formulării acțiunii, instanța de fond a pornit mai întâi de la tipul de act administrativ atacat în cauză - H.G. nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului. O astfel de hotărâre a Guvernului, adoptată în cadrul procedurii de atestare a domeniului public prevăzute de art. 20 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, nu poate fi calificată ca fiind act administrativ normativ, pentru că nu cuprinde reglementări formulate abstract, cu caracter obligatoriu pentru un număr nedeterminat de cazuri și persoane, ci are ca efect juridic delimitarea domeniului public al statului prin individualizarea fiecăruia dintre imobilele prevăzute în anexe. Guvernul este autoritatea publică a puterii executive, care în exercitarea atribuțiilor sale adoptă hotărâri pentru organizarea executării legilor, potrivit art. 11 lit. c) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor, dar nu toate hotărârile Guvernului au caracter normativ. Chiar și în cazul în care este prevăzută o anumită sferă de adresabilitate, în raport cu obiectul reglementării, actul normativ se caracterizează prin aceea că exprimă norme cu caracter general și abstract, determinate fiind numai criteriile pentru identificarea limitelor sferei destinatarilor, iar nu fiecare dintre subiectele de drept sau fiecare bun în parte, așa cum este cazul în speță. Prin urmare, instanța de fond a stabilit corect natura juridică a actului atacat, care atrage incidența termenelor de prescripție și respectiv de decădere prevăzute de art. 11 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004, iar nu a normelor cuprinse în alin. (4) al aceluiași articol. În continuare, a reținut instanța de fond că prezintă relevanță determinarea momentului de la care a început să curgă termenul pentru formularea acțiunii, ipoteza în care se regăsește reclamanta fiind cea de la alin. (2) al art. 11 din Legea nr. 554/2004, în care se arată că "pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoștință, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz". Prin acest text, legea marchează momentul de la care începe să curgă termenul de un an, și anume de la data comunicării actului pentru persoanele direct vizate de actul administrativ cu caracter individual, iar pentru persoanele cărora nu le este adresat actul, de la data cunoașterii efective de către acestea a conținutului actului în discuție. În speță, singura ipoteză aplicabilă recurentei-reclamante dintre cele enumerate de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în privința momentului de la care începe a se calcula termenul de un an pentru introducerea acțiunii în contencios administrativ, este cea privind "data luării la cunoștință" de către terțul interesat de actul pretins vătămător pentru acesta. În acord cu cele reținute de instanța fondului, Înalta Curte constată că recurenta-reclamanta a luat cunoștință de actul atacat, cel mai târziu la data de 6 noiembrie 2014, când a fost pronunțată decizia civilă nr. 4139 de către Curtea de Apel Craiova, secția I civilă în dosarul nr. x/2013, în care a fost parte și reclamanta din prezenta cauză, A. S.R.L.. Rezultă din cuprinsul deciziei, aflată în copie la dosar CAB, că, în aceasta se face referire la anexa H.G. nr. 1705/2006, precum și la bunurile menționate în cuprinsul acestei anexe. În raport de acest moment temporal - 6.11.2014 -, se observă că acțiunea în anulare ce formează obiectul dosarului pendinte a fost introdusă la data de 28.05.2016 (prin poștă - dosar CAB), cu mult în afara termenului de un an ce curge de la data când a luat cunoștință terțul interesat de actul administrativ pretins vătămător, potrivit art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. Recurenta-reclamantă susține că a formulat plângerea prealabilă în termen legal, astfel încât, singurul termen ce trebuie avut în vedere este cel de 6 luni de la data primirii răspunsului, potrivit art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Înalta Curte va respinge, ca nefondată, această critică, reținând că titulara demersului judiciar este un terț față de H.G. nr. 1705/2006, caz în care, termenul pentru formularea acțiunii curge de la data luării la cunoștință de existența actului administrativ individual, așa cum prevăd dispozițiile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. Pe de altă parte, cum corect a observat intimatul Guvernul României prin întâmpinarea sa, recurenta evidențiază o presupusă confuzie a instanței de fond, pe care ea însăși o face, aceea între tardivitatea acțiunii și cea a plângerii prealabile. Prin urmare, în raport de data cunoașterii efective de către reclamantă a conținutului actului în discuție (cel mai târziu, 6.11.2014), Înalta Curte constată că acțiunea în anulare introdusă de aceasta pe rolul instanței de fond la data de 28.05.2016, a fost formulată cu depășirea termenului de un an, potrivit art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. Cât privește împrejurarea că excepția tardivității acțiunii a fost invocată de un alt pârât - Ministerul Finanțelor, iar nu de către emitentul actului - Guvernul României, în acord cu judecătorul fondului, Înalta Curte constată că acest aspect nu este de natură să atragă inadmisibilitatea ei, în absența unei dispoziții legale în acest sens. Față de împrejurările de fapt și de drept expuse, Înalta Curte constată că soluția primei instanțe se impune a fi menținută, conform celor arătate în prezenta motivare, fiind incidentă, conform prevederilor art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, excepția tardivității promovării acțiunii în acest dosar. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele anterior expuse, în temeiul art. 496 C. proc. civ. coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, găsind neîntemeiate criticile circumscrise cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta A. S.R.L., ca nefondat. În temeiul prevederilor art. 453 alin. (1) din C. proc. civ., instanța de control judiciar va dispune obligarea recurentei-reclamante A. S.R.L. la plata către intimata-pârâtă Stațiunea de Cercetare și Dezvoltare Pomicolă Mehedinți a cheltuielilor de judecată în sumă de 1.500 RON, constând în onorariu de avocat în faza procesuală a recursului. PENTRU ACESTE MOTIVE,