ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1285/2021

Ședința publică din data de 3 martie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 22 ianuarie 2018, pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Administrația Prezidențială și Consiliul Superior al Magistraturii, a solicitat constatarea nulității absolute a Hotărârii Plenului CSM nr. 787/04.07.2017 și a caducității sau nulității Decretului Președintelui României nr. 668/20.07.2017.

Prin sentința civilă nr. 2339 din 18 mai 2018, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția inadmisibilității, invocată de pârâta Administrația Prezidențială și a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Administrația Prezidențială și Consiliul Superior al Magistraturii, ca inadmisibilă.

Împotriva sentinței civile nr. 2339 din 18 mai 2018, pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 6 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în principal, rejudecarea cauei și admiterea acțiunii, iar în subsidiar, trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanțe.

Printr-o primă critică de nelegalitate, reclamantul a susținut că decretele emise de Președintele României sunt acte administrative cu caracter normativ, care pot fi atacate direct în contencios administrativ, fără efectuarea procedurii prealabile. Chiar dacă s-ar considera că decretul atacat în cauză are și caracter de act administrativ individual, privind o anumită persoană fizică, totuși își menține caracterul normativ, întrucât se referă la componența corpului magistraților care compun autoritatea judecătorească. Totodată, caracterul normativ este evidențiat de modalitatea de intrare în vigoare, prin publicarea în Monitorul Oficial.

A arătat recurentul că procedura prealabilă prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004 nu a fost efectuată deoarece cauza are un caracter urgent, iar actele emise de Președintele României sunt atacabile direct în contencios administrativ. Nu se putea formula plângere prealabilă în vederea suspendării decretului de eliberare din funcție, întrucât art. 7 din Legea nr. 554/2004 se referă la revocarea, în tot sau în parte, a actului administrativ cu caracter individual, iar sub aspect formal, sesizarea în condițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004 nu putea fi făcută întrucât reclamantul a solicitat doar suspendarea, iar nu revocarea decretului Președintelui României. Pe de altă parte, decretul atacat în cauză se fundamentează pe Hotărârea Plenului CSM nr. 787/2017, prin urmare actul ce stă la baza emiterii decretului prezidențial aparține altei autorități publice.

A mai susținut recurentul că instanța de fond nu a soluționat acțiunea și pe calea ordonanței președințiale, astfel cum a solicitat prin acțiune.

Totodată, recurentul-reclamant a prezentat argumentele pentru care apreciază că se impune suspendarea executării decretului atacat, în condițiile în care a solicitat și constatarea nulității acestui act administrativ, în dosarul nr. x/2018, aflat în soluționare pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. A mai arătat reclamantul că suspendarea efectelor actului administrativ atacat se corelează cu acțiunea ce face obiectul dosarului nr. x/2017, a cărei competență de soluționare a fost declinată de Înalta Curte de Casație și Justiție către Curea de Apel Bacău, precum și cu cea examinată în dosarul nr. x/2018, aflat pe rolul Curții de Apel București.

Recurentul-reclamant a solicitat instanței de control judiciar ca, făcând aplicarea art. 2 din Protocolul nr. 7 la Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale și art. 13 din Convenția EDO, să procedeze la a doua judecată în fond a cauzei și să nu se limiteze doar la cazul de casare invocat, judecând doar legalitatea sentinței recurate. În concepția Legii nr. 554/2004, recursul nu era și nu este considerat o cale extraordinară de atac, având rolul unui veritabil apel. Prin urmare, a arătat reclamantul, înțelege să invoce, ca motiv de casare, prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., întrucât instanța de fond nu a ținut cont că în speță nu era necesară plângerea prealabilă, încălcând astfel normele de procedură, dar solicită a-i fi asigurată și garantată cea de-a doua judecată a fondului.

În susținerea lipsei obligației de formulare a plângerii prealabile, recurentul-reclamant a invocat și opinii din doctrina de specialitate, arătând că în contenciosul administrativ obiectiv nu este necesară parcurgerea acestei proceduri.

Tot circumscris prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurentul-reclamant a considerat că instanța de fond a apreciat greșit asupra modalității de formulare a plângerii prealabile, depuse prin e-mail. Acest memoriu a fost depus la data de 20.11.2017, nefiind întocmit pro causa, iar reclamantul neavând vreo culpă în faptul că Administrația Prezidențială nu a regăsit acest document în evidența sa.

Referitor la depunerea înscrisurilor într-un singur exemplar, arată reclamantul că, atunci când înscrisurile sunt depuse prin poșta electronică, conform art. 149 C. proc. civ. grefierul este ținut să realizeze copii ale acestora, pe cheltuiala părții care le-a depus. Această obligație a fost omisă de prima instanță, care s-a limitat să constate că reclamantul a depus înscrisurile într-un singur exemplar, prin poșta electronică.

Subsumat cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentul-reclamant a susținut că hotărârea atacată nu este motivată în ceea ce privește respingerea acțiunii formulată în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, limitându-se la analiza cererii formulate față de pârâta Administrația Prezidențială.

4.1. Prin întâmpinarea înregistrată în dosarul instanței de recurs, intimatul-pârât Consiliul Superior al Magistraturii a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

În esență, intimatul-pârât a susținut că actele administrative atacate de recurent au caracter individual, în raport de sfera destinatarilor și obiectul de reglementare. Întrucât reclamantul și-a întemeiat acțiunea pe prevederile art. 1 și art. 5 din Legea nr. 554/2004, în mod corect instanța de fond a constatat că nu a fost îndeplinită procedura prealabilă prevăzută de art. 7 din același act normativ, sentința recurată fiind temeinică și legală.

4.2. Intimata-pârâtă Administrația Prezidențială a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, susținând că, atât timp cât recurentul nu a făcut dovada îndeplinirii plângerii prealabile, în mod corect instanța de fond a admis excepția inadmisibilității acțiunii.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este fondat, în următoarele limite și pentru următoarele considerente:

Referitor la criticile vizând greșita soluționare a excepției inadmisibilității acțiunii, din perspectiva neîndeplinirii procedurii prealabile formulate împotriva Decretului Președintelui României nr. 668/20.07.2017, Înalta Curte le va respinge, ca nefondate, apreciind că prima instanță a făcut o corectă aplicare în cauză a prevederilor art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte constată că parte din criticile formulate de reclamant sunt străine de obiectul prezentei cereri, respectiv cele privind suspendarea efectelor decretului prezidențial contestat. Aceste argumente par să corespundă obiectului altui dosar (posibil dosarul nr. x/2016), câtă vreme prezenta cauză vizează doar acțiunea în anularea decretului atacat, necuprinzând un capăt de cerere de suspendare, iar recurentul-reclamant face trimitere și la o pretinsă cerere de ordonanță președințială, cuprinsă în pagina a 5-a a acțiunii, susțineri care nu sunt confirmate de conținutul prezentei cereri de chemare în judecată.

Prin urmare, argumentele reclamantului expuse pe marginea cererii de suspendare a efectelor Decretului Președintelui României nr. 668/20.07.2017 vor fi înlăturate, neavând legătură cu pricina.

Vor fi respinse, ca nefondate, criticile referitoare la natura de act administrativ normativ a decretului prezidențial contestat și la inaplicabilitatea prevederilor art. 7 din Legea nr. 554/2004 în privința acestui act.

Înalta Curte constată că Decretul Președintelui României nr. 668/20.07.2017 este un act administrativ individual, prin raportare la obiectul de reglementare și sfera destinatarilor săi.

Distincția între actele administrative individuale și cele normative se realizează în funcție de întinderea efectelor juridice pe care le produc. Astfel, actele administrative normative conțin reglementări cu caracter general, impersonale, care produc efecte erga omnes, în timp ce actele individuale produc efecte, de regulă, față de o persoană, sau uneori față de mai multe persoane, nominalizate expres în conținutul acestor acte. Or, decretul analizat în cauză privește eliberarea din funcția de judecător a reclamantului A., având, așadar, un singur destinatar, individualizat în mod expres, față de care își produce efectele.

Nu pot fi reținute argumentele reclamantului referitoare la caracterul normativ al decretului ca urmare a publicării sale în Monitorul Oficial, acesta nefiind un criteriu de distincție între actele administrative cu caracter individual și cele cu caracter normativ, și actele administrative individuale putând fi supuse, prin legi speciale, cerinței publicării în Monitorul Oficial. De asemenea, nu este întemeiat nici argumentul reclamantului referitor la faptul că decretul vizează eliberarea unui judecător din funcție și, astfel, privește întreaga autoritate judecătorească, întrucât, pentru a avea caracter normativ, decretul prezidențial trebuie să cuprindă reglementări de principiu, aplicabile unui număr nedeterminat de persoane, pe când în speță, actul atacat modifică situația profesională a unui singur subiect de drept, individual determinat, fie acesta și judecător.

Reținând caracterul de act administrativ individual al decretului prezidențial atacat în cauză, Înalta Curte constată că procedura de contestare a sa este supusă rigorilor Legii nr. 554/2004, inclusiv sub aspectul caracterului obligatoriu al procedurii prealabile, fiind neîntemeiate susținerile recurentului referitoare la posibilitatea atacării directe în contencios administrativ.

Reclamantul a susținut că decretele Președintelui României sunt excluse de la efectuarea procedurii prealabile, fără a indica un text de lege prin care să fie reglementată această exceptare. Or, în lipsa unei norme legale speciale, devin incidente regulile de drept comun prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004, referitoare la contestarea prealabilă a actului administrativ în fața organului emitent, înainte ca persoana care se pretinde vătămată să se adrese instanței de contencios administrativ, dispoziții a căror nerespectare atrage sancțiunea inadmisibilității acțiunii în anulare.

Recurentul-reclamant a mai susținut că nu a urmat procedura prealabilă, având în vedere caracterul urgent al cauzei și întrucât prevederile art. 7 din Legea nr. 554/2004 privesc revocarea actului administrativ, iar nu suspendarea efectelor acestuia. Astfel cum s-a arătat anterior, reclamantul face o confuzie între obiectul prezentului dosar, care vizează anularea actului administrativ și obiectul unei alte cauze, în care reclamantul a solicitat suspendarea executării decretului Președintelui României. Astfel, și în cazul suspendării executării actului administrativ, prevederile art. 14 din Legea nr. 554/2004 prevăd cerința sesizării autorității emitente a actului, conform art. 7, anterior formulării cererii de suspendare.

Nici împrejurarea invocată de reclamant, în sensul că decretul atacat în cauză se fundamentează pe Hotărârea Plenului CSM nr. 787/2017, nu este de natură a exclude aplicarea dispozițiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004, din perspectiva obligației de formulare a plângerii prealabile neavând relevanță ce acte sau operațini au stat la baza emiterii actului administrativ contestat.

Deși a susținut că procedura prealabilă nu este aplicabilă și obligatorie în cazul decretelor prezindențiale, recurentul-reclamant a depus în dosarul instanței de fond un înscris care se pretinde a fi dovada îndeplinirii acestei proceduri, datat 20.11.2017, iar în recurs a criticat neluarea în considerare a acestuia de către prima instanță.

Față de aceste critici, Înalta Curte reține că înscrisul depus de reclamant nu poartă niciun număr de înregistrare, pârâta Administrația Prezidențială a negat primirea lui, iar reclamantul nu a făcut dovada trimiterii efective a acestui mesaj către autoritatea pârâtă prin e-mail/fax, curier sau serviciul poștal regulat, respectiv a datei certe a depunerii sale.

Mai reține Înalta Curte că acest înscris nu a fost depus la dosarul cauzei împreună cu acțiunea, ci ulterior, după comunicarea întâmpinării formulate de Autoritatea Prezidențială, argumentele reclamantului din acțiune și răspunsul la întâmpinare nefăcând vreo mențiune cu privire la dovada îndeplinirii procedurii prealabile, ci susținând lipsa obligației sale de a formula plângerea prealabilă.

În acest context, înscrisul prezentat de reclamant nu poate fi avut în vedere ca dovadă a îndeplinirii procedurii prealabile.

Pentru toate aceste considerente, Înalta Curte constată că reclamantul nu a îndeplinit cerința formulării plângerii prealabile împotriva Decretului Președintelui României nr. 668/20.07.2017, înainte de a se adresa instanței de judecată, astfel încât soluția instanței de fond, de constatare a inadmisibilității acțiunii în anularea acestui act, este legală în raport de dispozițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce privește criticile referitoare la depunerea unor înscrisuri în fața instanței de fond prin e-mail, într-un singur exemplar, Înalta Curte constată că acestea sunt nerelevante în examinarea legalității sentinței de fond. Într-adevăr, prin încheierea din 18 mai 2018, prima instanță a reținut că reclamantul a depus la dosarul cauzei ceea ce el a considerat a fi dovada îndeplinirii procedurii prealabile, prin e-mail, într-un singur exemplar, fapt adus la cunoștința reprezentantului pârâtei Administrația Prezidențială, prezent în ședința publică. Însă această împrejurare nu a avut niciun efect asupra modului de soluționare a cauzei, instanța nedispunând vreo măsură în sarcina reclamantului (de amânare a cauzei și de obligare a reclamantului la depunerea unor exemplare suplimentare), mențiunile din încheiere fiind doar în sensul încunoștiințării reprezentantului pârâtei despre acest fapt. Așadar, aceste critici nu privesc considerentele pe care se întemeiază soluția recurată și vor fi respinse, ca nefondate.

În ceea ce privește motivele de nelegalitate invocate de recurentul-reclamant cu privire la modul de soluționare a acțiunii în anularea Hotărârii Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 787/04.07.2017, Înalta Curte le constată a fi fondate, apreciind că sunt incidente dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., iar nu cele ale art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., cum a susținut recurentul-reclamant, întrucât motivul de nelegalitate invocat privește nepronunțarea instanței de fond asupra tuturor cererilor deduse judecății, iar nu lipsa ori contradictorialitatea motivării cu privire la pretenții asupra cărora s-a pronunțat o soluție.

Prin cererea de chemare în judecată, reclamantul a solicitat anularea a două acte administrative distincte, Hotărârea Plenului CSM nr. 787/04.07.2017 și Decretul Președintelui României nr. 668/20.07.2017, emise de autorități diferite. Instanța de fond a admis excepția inadmisibilității și a respins acțiunea în consecință, însă dispozitivul se referă la excepția invocată de pârâta Administrația Prezidențială în legătură cu decretul Președintelui României, iar considerentele pe care se sprijină această soluție privesc doar acest din urmă act administrativ, fără a face vreo mențiune cu privire la hotărârea pârâtului Consiliul Superior al Magistraturii. Rezultă, așadar, că dezlegarea dată excepției inadmisibilității nu a privit și Hotărârea Plenului CSM nr. 787/04.07.2017, iar instanța de fond nu s-a pronunțat în vreun fel cu privire la capătul de cerere referitor la anularea acestui act administrativ, lăsând nesoluționată această pretenție cu care reclamantul a învestit-o prin acțiune.

Înalta Curte reține că judecătorului cauzei îi revine obligația de a se pronunța asupra a tot ceea ce s-a cerut, în limitele învestirii, potrivit art. 22 alin. (6) C. proc. civ., iar potrivit art. 237 alin. (2) pct. 3 din același act normativ, instanța trebuie să examineze fiecare pretenție și apărare în parte, pe baza cererii de chemare în judecată, a întâmpinării, a răspunsului la întâmpinare și a explicațiilor părților, dacă este cazul. Or, în cauza de față, sentința de fond nu respectă exigențele procedurale stabilite sub sancțiunea nulității, cauza nefiind examinată sub toate aspectele, fiind astfel încălcate norme de procedură care reglementează principii procesuale fundamentale.

Înalta Curte apreciază că neregula de ordin procedural expusă anterior nu poate fi înlăturată decât prin casarea hotărârii de fond și reluarea judecății în fața aceleiași instanțe, în ceea ce privește capătul de cerere neanalizat, referitor la anularea Hotărârii Plenului CSM nr. 787/04.07.2017.

Pentru aceste considerente, constatând incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., în temeiul art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamantul A., va casa, în parte, sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, doar în privința capătului de cerere prin care se solicită anularea Hotărârii Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 787/04.07.2017, menținând dispozițiile sentinței recurate referitoare la respingerea, ca inadmisibilă, a cererii în anularea Decretului Președintelui României nr. 668/20.07.2017.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 2339 din 18 mai 2018, pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează în parte sentința recurată și trimite spre rejudecare aceleiași instanțe capătul de cerere prin care se solicită anularea Hotărârii Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 787/04.07.2017.

Menține dispozițiile sentinței recurate referitoare la respingerea, ca inadmisibilă, a cererii în anularea Decretului Președintelui României nr. 668/20.07.2017.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 3 martie 2021.