Decizia nr. 38 din 23 septembrie 2019

Curtea de Apel Cluj – Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, prin Încheierea din 20 mai 2019, pronunţată în Dosarul nr. 331/33/2019, a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea problemă de drept:

Prin Contestaţia nr. 345/26.03.2019, depusă la Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor (C.N.S.C.), contestatoarea – societate comercială – a solicitat anularea Adresei de comunicare a rezultatului procedurii nr. 1.492/22.03.2019 şi a Raportului procedurii nr. 1.490/22.03.2019, împreună cu actele subsecvente, în ceea ce priveşte oferta contestatoarei, şi a solicitat obligarea autorităţii contractante, comuna Josenii Bârgăului, la reluarea procedurii, prin reevaluarea ofertei depuse de contestatoare.

În motivarea contestaţiei, în esenţă, contestatoarea a criticat respingerea ofertei sale ca inacceptabilă, fără ca autoritatea contractantă să solicite clarificări; contestaţia a fost formulată împotriva rezultatului final al procedurii, respectiv a deciziei autorităţii contractante de respingere a ofertei contestatoarei şi de stabilire a ofertantului câştigător.

Prin Adresa înregistrată la C.N.S.C. cu nr. 11.407/27.04.2019, contestatoarea a depus recipisa de consemnare a cauţiunii nr. 205.340.185/1/25.03.2019, pentru suma de 35.000 lei, iar prin Adresa nr. 11.545/516/C5/28.03.2019 C.N.S.C. a pus în vedere contestatoarei să completeze cuantumul cauţiunii cu suma de 51.654,33 lei, având în vedere dispoziţiile art. 61

Întrucât contestatoarea nu a dat curs acestei notificări, prin Decizia C.N.S.C. nr. 514/C5/516 din 3.04.2019, contestaţia a fost respinsă, ca inadmisibilă, reţinându-se, în esenţă, că, odată desemnat câştigătorul procedurii, valoarea contractului nu mai poate fi considerată „estimată”, ci „stabilită”, astfel că ar fi trebuit achitată cauţiunea în cuantumul prevăzut de art. 61

Împotriva Deciziei C.N.S.C. nr. 514/C5/516 din 3.04.2019 a formulat plângere contestatoarea, arătând, în esenţă, că şi-a îndeplinit obligaţia de plată a cauţiunii şi că, în speţă, nu se poate vorbi despre o valoare „stabilită” a contractului, deoarece acesta nu a fost încă încheiat.

Legea nr. 101/2016:

Contestatoarea a apreciat că dispoziţiile legale ce fac obiectul sesizării trebuie interpretate în sensul că valoarea contractului de achiziţie este estimată până la momentul finalizării procedurii de atribuire prin încheierea contractului.

Autoritatea contractantă nu şi-a exprimat punctul de vedere.

Instanţa de trimitere a apreciat că sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă pentru declanşarea acestei proceduri.

S-a arătat astfel că textul de lege în discuţie poate primi interpretări diferite, întrucât nu conţine o soluţie legislativă clară, iar problema de drept s-a ivit în cadrul unui litigiu aflat pe rolul unui complet de judecată al Curţii de Apel Cluj, care este învestit cu soluţionarea în ultimă instanţă a plângerii formulate împotriva unei decizii a C.N.S.C.

În ceea ce priveşte caracterul esenţial al problemei de drept, instanţa de trimitere precizează că obiectul judecăţii îl constituie o hotărâre a C.N.S.C. prin care contestaţia formulată de către petentă a fost respinsă ca inadmisibilă, întrucât, deşi a fost achitată cauţiunea în cuantumul prevăzut de 61

Referitor la noutatea chestiunii de drept, se arată că textul legal supus interpretării a fost introdus în Legea nr. 101/2016 prin art. IV pct. 40 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 45/2018 pentru modificarea şi completarea unor acte normative cu impact asupra sistemului achiziţiilor publice (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 45/2018) şi că ar fi vorba despre un text normativ nou, iar, ca urmare a cercetărilor efectuate din oficiu de către instanţa de trimitere, nu a fost identificată o jurisprudenţă care să prezinte caracterul unei practici judiciare conturate şi constante în materie; în fine, se arată că Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat asupra problemei de drept ridicate şi aceasta nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare.

Instanţa de trimitere arată că problema de drept a cărei dezlegare o solicită prezintă o importanţă deosebită, având în vedere diferenţa mare între plafonul sumei care trebuie achitată cu titlu de cauţiune în situaţia în care se consideră că este vorba de valoarea estimată a contractului (35.000 lei, respectiv 220.000 lei) şi plafonul sumei care trebuie achitată cu titlu de cauţiune în situaţia în care se consideră că se poate vorbi deja despre o valoare stabilită a contractului (88.000 lei, respectiv 880.000 lei).

Se susţine că interpretarea dispoziţiilor legale în discuţie trebuie să ţină cont de împrejurarea că este vorba despre o condiţie de admisibilitate a unei cereri în justiţie, deci o condiţie cu privire la dreptul de acces la o instanţă, materie în care orice ambiguitate legislativă ar trebui interpretată în favoarea părţii care doreşte să se prevaleze de acest drept, iar nu în defavoarea sa.

Se arată că, pornind de la sensul termenilor de „valoare estimată” şi „valoare stabilită”, ar fi firesc să se considere că valoarea unui contract este estimată pe tot parcursul procedurii de atribuire, inclusiv după momentul desemnării ofertantului câştigător, având în vedere că nici măcar la acel moment încheierea contractului cu respectivul ofertant şi, pe cale de consecinţă, valoarea acestuia nu sunt încă certe.

De asemenea, apreciază instanţa de trimitere, nu este mai puţin adevărat – şi aici rezidă dificultatea de interpretare a dispoziţiilor legale în discuţie – că art. 61

Referindu-se la propria jurisprudenţă în materia supusă dezbaterii, instanţa de trimitere menţionează Decizia civilă nr. 424 din 22 martie 2019 a Curţii de Apel Cluj – Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, pe care o ataşează sesizării, prin care s-au reţinut următoarele: „(…) art. 61

La solicitarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, instanţele de judecată au transmis puncte de vedere sau simple opinii referitoare la problema de drept supusă dezlegării, unele însoţite de jurisprudenţă; din analiza acestora rezultă că nu există divergenţe de opinie sau jurisprudenţă cu privire la soluţia dată problemei de drept supuse dezlegării, punctele de vedere exprimate de instanţele de judecată şi, acolo unde este cazul, jurisprudenţa acestora fiind unanime, în sensul că valoarea estimată a contractului este valoarea anterioară încheierii contractelor şi iniţierii procedurii de atribuire, iar valoarea stabilită a contractului este valoarea contractului rezultată din finalizarea procedurii de atribuire.

Şi-au exprimat opinia, respectiv s-au pronunţat în acest sens următoarele instanţe:

În sprijinul acestei soluţii s-a arătat că, până la încheierea contractului, în cazul cererilor formulate în cursul procedurii de atribuire, se are în vedere valoarea estimată a contractului sau valoarea estimată a fiecărui lot contestat, deoarece toate prevederile fac referire la valoarea estimată.

S-a susţinut că, deşi art. 61

În plus, trebuie să se ţină seama că, în cadrul procedurii de atribuire, conform datelor publicate de autoritatea contractantă în sistemul electronic de achiziţii publice (SEAP), contractul de achiziţie publică ce urmează a fi încheiat are doar o valoare estimată, care nu este corespunzătoare valorii finale consemnate în contractul ce urmează a fi încheiat după finalizarea procedurii de atribuire.

Aşadar, se apreciază că, în interpretarea art. 61

Sintagma „valoare estimată a contractului” se referă la evaluarea cu aproximaţie a preţului contractului şi este precizată clar în documentaţia de atribuire, iar sintagma „valoare stabilită a contractului” semnifică faptul că preţul contractului a fost decis, hotărât, fixat, nemaiexistând posibilitatea modificării preţului contractului; or, preţul contractului dobândeşte un astfel de caracter cert doar în momentul în care se încheie contractul între părţi şi când părţile stabilesc preţul contractului.

Pornind de la sensul termenilor de „valoare estimată” şi „valoare stabilită”, se apreciază că ar fi cel mai firesc să se considere că valoarea unui contract este estimată pe tot parcursul procedurii de atribuire, inclusiv după momentul desemnării ofertantului câştigător, având în vedere că nici măcar la acel moment încheierea contractului cu respectivul ofertant şi, pe cale de consecinţă, valoarea acestuia nu sunt încă certe. În consecinţă, valoarea contractului de achiziţie este estimată până la momentul finalizării procedurii de atribuire prin încheierea contractului.

Prin Adresa nr. 1.663/C/2297/III-5/2019 din 5 august 2019, Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat că la nivelul Secţiei judiciare – Serviciul judiciar civil nu se verifică, în prezent, practică judiciară în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problema de drept ce formează obiectul sesizării.

Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că nu sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din acelaşi cod pentru declanşarea mecanismului privind pronunţarea unei hotărâri prealabile, propunându-se soluţia respingerii sesizării.

Examinând sesizarea, întrebarea ce face obiectul acesteia şi raportul întocmit de judecătorul-raportor, constată următoarele:

Înainte de cercetarea în fond a problemei de drept supuse dezbaterii, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept trebuie să analizeze dacă sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile.

Conform prevederilor art. 519 din Codul de procedură civilă:

Din cuprinsul dispoziţiilor legale citate se desprind condiţiile de admisibilitate pentru declanşarea procedurii de sesizare în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, condiţii care trebuie să fie întrunite în mod cumulativ:

Apreciind asupra elementelor sesizării, pentru a stabili dacă se verifică îndeplinirea simultană a tuturor condiţiilor care permit declanşarea mecanismului de unificare a practicii judiciare, se constată că doar patru dintre cele cinci cerinţe anterior enunţate sunt întrunite.

Aşadar, sunt îndeplinite aspectele de admisibilitate legate de titularul sesizării, stadiul soluţionării pricinii în care sesizarea a fost promovată, cel referitor la relaţia de dependenţă dintre chestiunea de drept ce se cere a fi lămurită şi rezolvarea pe fond a litigiului, precum şi cel referitor la nestatuarea anterioară de către instanţa supremă în cadrul unui mecanism de unificare a practicii asupra chestiunii de drept ce face obiectul sesizării.

Astfel, Curtea de Apel Cluj a fost legal învestită cu soluţionarea plângerii formulate de petentă, în contradictoriu cu intimata – autoritate contractantă, cauza având ca obiect litigiu privind achiziţiile publice – contestaţie atribuire – Decizia C.N.S.C. nr. 514/C5/516 din 3.04.2019, în temeiul normei de competenţă reglementate de art. 29 din Legea nr. 101/2016, astfel că instanţa de judecată, învestită fiind cu soluţionarea plângerii declarate de petentă, va soluţiona cauza în ultimă instanţă.

Se constată, de asemenea, că este îndeplinită şi condiţia de admisibilitate referitoare la caracterul esenţial al chestiunii de drept, în sensul că instanţa de trimitere a justificat aptitudinea acesteia de a conduce la rezolvarea pe fond a cauzei, iar legătura dintre chestiunea de drept a cărei dezlegare se solicită şi rezolvarea litigiului rezultă din observarea motivelor cuprinse în plângere de către petentă, care contestă tocmai modul de calcul al cauţiunii datorate de către aceasta în temeiul art. 61

Referitor la cerinţa ca chestiunea de drept să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, iar Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să nu fi statuat deja asupra problemei de drept printr-o hotărâre obligatorie pentru toate instanţele, şi aceasta este îndeplinită, întrucât nu au fost identificate decizii ale instanţei supreme care să se fi pronunţat în acest sens.

În ce priveşte chestiunea de drept relevată, noutatea acesteia reprezintă o condiţie distinctă de cea a lipsei statuării asupra chestiunii de drept cu dezlegarea căreia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a fost sesizată, iar în lipsa unei definiţii a „noutăţii” şi a unor criterii de determinare a acestei noţiuni în conţinutul art. 519 din Codul de procedură civilă, evaluarea condiţiei noutăţii revine Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, astfel cum s-a reţinut constant în jurisprudenţa sa anterioară (Decizia nr. 1 din 17 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 9 aprilie 2014; Decizia nr. 3 din 14 aprilie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 437 din 16 iunie 2014; Decizia nr. 4 din 14 aprilie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 437 din 16 iunie 2014; Decizia nr. 6 din 23 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 691 din 22 septembrie 2014; Decizia nr. 13 din 8 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 518 din 13 iulie 2015, şi Decizia nr. 14 din 8 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 736 din 1 octombrie 2015).

În acest sens, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie apreciază că, după cum rezultă din textul legal precitat – art. 519 din Codul de procedură civilă -, prin intermediul instituţiei procesuale a hotărârii prealabile, ca mecanism de unificare a practicii judiciare, scopul urmărit de legiuitor este acela de a preîntâmpina apariţia unei practici neunitare (control a priori), spre deosebire de mecanismul recursului în interesul legii, care are menirea de a înlătura o practică neunitară deja intervenită în practica instanţelor judecătoreşti (control a posteriori).

Chiar dacă în cauză s-a solicitat instanţei supreme să statueze asupra unor dispoziţii dintr-un act normativ relativ recent adoptat (în cazul căruia probabilitatea de existenţă a unor probleme noi de drept susceptibile de a genera practică neunitară este mai mare decât în cazul unui act normativ intrat în vigoare de mai mult timp), caracterul de noutate se pierde pe măsură ce chestiunea de drept a primit o dezlegare din partea instanţelor în urma unei interpretări a dispoziţiilor legale incidente, în timp ce opiniile jurisprudenţiale izolate sau cele pur subiective nu pot constitui temei declanşator al mecanismului pronunţării unei hotărâri prealabile.

Mai mult decât atât, orientarea instanţelor spre o anumită interpretare a normelor analizate face ca, pe de o parte, chestiunea de drept supusă dezbaterii să îşi piardă caracterul de noutate, iar, pe de altă parte, ca problema de drept să nu mai prezinte o dificultate suficient de mare, în măsură să reclame intervenţia instanţei supreme prin pronunţarea unei hotărâri prealabile.

Altfel spus, deşi nu este prevăzută expressis verbis de art. 519 din Codul de procedură civilă, o condiţie a mecanismului de unificare a jurisprudenţei este aceea referitoare la caracterul real şi serios al problemei de drept cu care a fost sesizată Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie. Chiar dacă chestiunea de drept are legătură cu dezlegarea cauzei, ea nu îndeplineşte cerinţa de a fi o veritabilă şi reală problemă de drept, născută dintr-un text incomplet sau neclar, susceptibil de interpretări contradictorii, şi nici cerinţa caracterului de noutate şi, în concluzie, declanşarea mecanismului de preîntâmpinare a jurisprudenţei neunitare, în această ipoteză, nu este necesară.

Astfel, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a statuat în mod constant, în jurisprudenţa dezvoltată în legătură cu îndeplinirea acestei condiţii de admisibilitate, că, în declanşarea procedurii pronunţării unei hotărâri prealabile, trebuie să fie identificată o problemă de drept importantă, care să necesite cu pregnanţă a fi lămurită şi care să prezinte o dificultate de interpretare suficient de mare, în măsură să reclame intervenţia instanţei supreme, în scopul rezolvării de principiu a chestiunii de drept şi al înlăturării oricărei incertitudini care ar plana asupra securităţii raporturilor juridice deduse judecăţii (a se vedea în acest sens Decizia nr. 10 din 4 aprilie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 23 mai 2016; Decizia nr. 6 din 30 ianuarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 144 din 24 februarie 2017; Decizia nr. 24 din 29 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 820 din 4 noiembrie 2015; Decizia nr. 41 din 29 mai 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 560 din 14 iulie 2017; Decizia nr. 62 din 18 septembrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 797 din 9 octombrie 2017, şi Decizia nr. 4 din 14 aprilie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 437 din 16 iunie 2014).

Or, asupra chestiunii de drept supuse dezbaterii – care este interpretarea ce trebuie să se dea noţiunilor de „valoare estimată a contractului”, respectiv „valoare stabilită a contractului”, în sensul dispoziţiilor art. 61

Pe de altă parte, orientarea unanimă a instanţelor spre o anumită interpretare a normei juridice pe care instanţa de trimitere o reclamă este în sensul că, în interpretarea art. 61

În acest context, în considerarea finalităţii şi a condiţiilor de admisibilitate ale procedurii instituite de legiuitor pentru asigurarea jurisprudenţei unitare, constând în exercitarea de către instanţa supremă a unui control a priori, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept constată că nu există în cauză premisele necesare declanşării unui astfel de mecanism de unificare şi nu sunt îndeplinite, cumulativ, condiţiile de admisibilitate pentru pronunţarea unei hotărâri prealabile cu privire la problema de drept cu care acest complet a fost învestit, întrucât opiniile exprimate de instanţele naţionale şi hotărârile pronunţate în asemenea cauze (comunicate la solicitarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie) converg, nefiind expusă vreo dezlegare contrară a acestei probleme de drept.

Pentru considerentele arătate, constatând că nu sunt îndeplinite, cumulativ, condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, în temeiul art. 521 alin. (1) din acelaşi cod,