ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2860/2022

Ședința publică din data de 19 mai 2022

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin acțiunea înregistrată la data de 03.08.2006 pe rolul Tribunalului București, sub nr. x/2006, ulterior declinată la Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul Ministerul Mediului și Gospodăririi Apelor a chemat în judecată pe pârâta S.C. A., solicitând ca prin sentința ce se va pronunța să se dispună rezilierea contractului de concesiune nr. x/2003 încheiat la data de 23.01.2003, obligarea pârâtei la plata sumei de 1.576.962 RON reprezentând redevența datorată pentru anul 2006, obligarea pârâtei la plata de penalități de întârziere în cuantum de 1.576.962 RON calculate de la data scadenței redevenței și până la data introducerii acțiunii (aferent a 125 zile întârziere), precum și la plata de penalități în continuare pentru fiecare zi de întârziere de 0,8% din valoarea redevenței neachitate.

În drept acțiunea a fost întemeiată pe art. 35 lit. c) din Legea nr. 219/1998 aplicabilă în temeiul art. 298 din O.U.G. nr. 34/2006 și art. 8 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

În cauză au fost formulate cereri de intervenție accesorie în interesul reclamantului Ministerul Mediului și Gospodăririi Apelor de către B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O. și P..

De asemenea, au fost formulate cereri de intervenții în interes propriu de către Q., R., S., T., U. și V..

Pârâta S.C. A. a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția necompetenței generale a instanțelor judecătorești de a soluționa litigiul, având în vedere prevederile Cap. XVI alin. (1) din contract conform căruia:

"Litigiile de orice fel ce decurg din executarea prezentului contract de concesiune sunt de competența Curții de Arbitraj Comercial de pe lângă Camera de Comerț și Industrie a României și se vor judeca în conformitate cu legea română și cu regulile de procedură ale Curții de Arbitraj".

1.2. Hotărârea și considerentele instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 2771 din 07 noiembrie 2007, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins, în principiu, cererile de intervenție în interes propriu ca inadmisibile.

A admis excepția de necompetență generală a instanțelor judecătorești și, în consecință, a respins acțiunea formulată de reclamantul Ministerul Mediului și Gospodăririi Apelor.

A respins cererile de intervenție accesorie.

Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut în esență următoarele:

În ceea ce privește cererile de intervenție în interes propriu, curtea de apel a constatat că acestea au caracterul unor acțiuni în revendicare, demers judiciar de drept comun, ce presupune administrarea unui probatoriu, care nu poate fi analizat alături de o acțiune privind rezilierea unui contract de concesiune, ce presupune existența unor raporturi de drept public.

În ceea ce privește excepția necompetenței generale a instanțelor judecătorești în soluționarea litigiului, prima instanță a reținut că aceasta este întemeiată din perspectiva următoarelor aspecte:

- în contractul de concesiune încheiat la data de 23.01.2003 între ministerul reclamant, în calitate de concedent și societatea pârâtă, în calitate de concesionar, s-a stipulat la cap. XVI - "Litigii" că "Litigiile de orice fel ce decurg din executarea prezentului contract de concesiune sunt de competența Curții de Arbitraj Comercial de pe lângă Camera de Comerț și Industrie a României și se vor judeca în conformitate cu legea română și cu regulile de procedură ale Curții de Arbitraj";

- părțile au înțeles să califice contractul, în virtutea principiului libertății contractuale, ca fiind de natură comercială și nu administrativă, iar prin clauza compromisorie au stabilit numai competența Curții de Arbitraj și nu o competență alternativă cu a instanței de judecată;

- în raport de voința părților la momentul încheierii contractului, nu pot fi incidente dispozițiile art. 8 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 privind competența instanței de contencios administrativ în soluționarea litigiilor ce apar în faza executării unui contract administrativ;

- este reală susținerea reclamantului, potrivit căreia, competența de soluționare a cererii de chemare în judecată este reglementată de legea aplicabilă la momentul formulării acesteia, însă nu se aplică speței de față, dată fiind inserarea clauzei compromisorii în contract de stabilire a competenței instanței de arbitraj;

- nu este incident în cauză art. 286 alin. (3) din O.U.G. nr. 34/2006, deoarece acesta se referă la deciziile emise de Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor prin care se verifică legalitatea actelor și operațiunile derulate în cadrul procedurii de atribuire;

- nu se poate considera că respectiva clauză compromisorie este nulă, deoarece sunt aplicabile dispozițiile art. 343

1

, alin. (1) din C. proc. civ., aceasta fiind în concordanță cu dispozițiile Legii nr. 2019/1998;

- clauza compromisorie nu poate fi nici inoperabilă deoarece Legea nr. 554/2004 a intrat în vigoare după încheierea contractului de concesiune, prin care s-a stabilit că natura acestuia este una comercială și nu administrativă.

În contextul respingerii acțiunii principale, instanța de fond a respins și cererile de intervenție accesorii formulate în interesul reclamantului.

1.3. Cererile de recurs

Împotriva sentinței civile nr. 2771 din 23 octombrie 2007 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal au formulat recurs reclamantul Ministerul Mediului și Gospodăririi Apelor (în prezent Ministerul Mediului) și intervenienții accesorii în interesul reclamantului și petenții-intervenienți în interes propriu W., R., S., T., U. și V..

De asemenea, în fața instanței de recurs au formulat cerere de intervenție accesorie în interesul recurentului -reclamant petenții D., K., X. Y., Z., AA., BB. și CC., admise în principiu prin încheierea de ședință din 30 ianuarie 2009.

1

din C. proc. civ., în temeiul cărora solicită casarea hotărârii și trimiterea cauzei spre rejudecare Curții de Apel București.

Critica de nelegalitate dezvoltată în susținerea recursului vizează faptul că, în mod greșit, instanța de fond a reținut că soluționarea pricinii nu ar fi de competența instanțelor judecătorești.

Afirmă recurentul-reclamant că obiectul cauzei constă în rezilierea unui contract administrativ, precum și acordarea de daune-interese pentru neexecutarea acestuia. Se susține că acest contract administrativ este un act juridic de drept public, soluționarea litigiilor privind acest tip de contract fiind guvernată de principiul interesului public și de raporturi de autoritate, potrivit art. 8 alin. (3) și art. 28 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, neputând exista o deplină libertate contractuală a părților într-un astfel de contract.

Mai arată recurentul-reclamant că lipsa libertății contractuale depline, presupune că litigiile cu privire la contractele administrative nu se încadrează în categoria celor care se pot soluționa prin arbitraj, potrivit art. 340 C. proc. civ., aceste dispoziții fiind aplicabile doar litigiilor cu privire la drepturi tranzacționabile, în care voința părților este singura care stă la baza încheierii contractului.

Se mai arată că instanța de fond nu a ținut cont de prevederile art. 5 din C. civ. care impune respectarea normelor de drept public, stabilind astfel limitele libertății contractuale.

În mod greșit instanța de fond s-a raportat la calificarea dată de părțile contractului naturii juridice a acestuia, ca fiind una comercială, în condițiile în care contractul este unul de concesiune, având ca obiect concesionarea unui teren aflat în proprietatea publică a Statului, natura sa juridică fiind stabilită de lege și nu de voința părților.

Mai afirmă recurentul că prima instanță a făcut confuzie între nulitatea și inoperabilitatea clauzei arbitrale, distincție ce rezultă din art. 343

4

din C. proc. civ., deducând eronat că existența cauzei compromisorii dă natura juridică de contract comercial a actului juridic bilateral încheiat între părți, încălcând astfel dispozițiile art. 8 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

Recurenții-intervenienți accesorii formulează aceiași critică de nelegalitate referitoare la greșita aplicare a legii de către instanța de fond prin soluția de constatare a necompetenței generale a instanțelor judecătorești în soluționarea litigiului.

1

din C. proc. civ.

Recurenții susțin că, în mod greșit, prima instanță a respins cererile de intervenție principale ca inadmisibile, în condițiile în care terenul ce face obiectul contractului de concesiune a aparținut autorilor lor, pentru redobândirea dreptului de proprietate fiind formulate Notificări în baza Legii nr. 10/2001.

Susțin recurenții că petitul principal al cererii de intervenție îl constituie rezilierea contractului de concesiune, urmărind, astfel, valorificarea unui drept propriu, în contradictoriu atât cu reclamantul, cât și cu pârâtul.

1.4. Apărările formulate în cauză

Recurentul-reclamant a formulat întâmpinare la recursul petenților intervenienți în interes propriu, solicitând respingerea acestuia ca nefondat.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor

Analizând cererile de recurs, prin prisma criticilor formulate, a actelor și lucrărilor dosarului, precum și a dispozițiilor legale incidente cauzei, Înalta Curte constată că recursul formulat de reclamantul Ministerului Mediului precum și de intervenienții accesorii este întemeiat, iar recursul formulat de petenții - intervenienți în interes propriu este nefondat, pentru argumentele expuse în cele ce urmează.

Chestiunea de drept suspusă dezlegării instanței de control judiciar constă în a stabili dacă soluționarea prezentului litigiu, având ca obiect rezilierea unui contract de concesiune încheiat sub imperiul Legii nr. 219/1998 și care conține o clauză compromisorie arbitrală intră în competența instanțelor judecătorești, în condițiile în care sesizarea instanței s-a făcut după intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 34/2006, precum și a Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Prima instanță, învestită fiind cu soluționarea excepției necompetenței generale a instanțelor judecătorești a apreciat că aceasta este întemeiată și a respins acțiunea ca atare.

Raționamentul juridic al primei instanțe a fost structurat pornind de la situația premisă a existenței în cuprinsul contractului de concesiune a unei clauze arbitrale, conform căreia, soluționarea unor eventuale litigii legate de executarea contractului sunt în competența exclusivă a Curții de Arbitraj. Pornind de la acest reper, prima instanță a apreciat că natura juridică a contractului este una comercială, situație în care primează libertatea contractuală a părților, astfel încât, voința comună a acestora nu poate fi înlăturată de instanța de judecată.

Înalta Curte constată, în acord cu recurentul-reclamant, că logica juridică a instanței de fond este greșită, fiind inversată ordinea în care ar fi trebuit dezlegate aspectele deduse judecății cu incidență asupra competenței de soluționare a prezentului litigiu.

Astfel, în primul rând, trebuie pornit de la faptul că între părțile litigante a fost încheiat un contract de concesiune având ca obiect un teren și a unor construcții existente pe acesta, aflate în proprietatea publică a Statului Român, reprezentat în contract de Ministerul Mediului, concesionarul urmând a executa pe terenul respectiv lucrări de interes public sub titulatura "Acumulare Lac Văcărești".

Din conținutul întregului contract de concesiune, rezultă că acesta a fost încheiat în regim de putere publică, în care concedentul în calitate de autoritate publică a acționat în vederea ocrotirii interesului public, impunând concesionarului anumite clauze de natură reglementară, care nu pot fi negociate sau înlăturate prin voința părților.

Așadar, contrar celor reținute de instanța de fond, natura juridică a contractului de concesiune dedus judecății, indiferent sub imperiul cărei reglementări a fost încheiat, nu poate avea alt regim juridic decât al celui de contract administrativ, cu toate efectele care decurg din această calificare.

Prin urmare, natura de contract administrativ rezultă din lege și nu din libera exprimare a voinței contractuale a părților acestuia, în sensul că, în cazul contractului de concesiune, relevanță are obiectul acestuia și faptul că una dintre părți acționează cu putere publică, conform competențelor stabilite prin lege, și nu o anumită clauză asupra căreia părțile au căzut de acord, în condițiile în care legislația în materie nu conținea la acel moment, o dispoziție imperativă în materia soluționării litigiilor ce țin de executarea unui astfel de contract.

De altfel, principiul libertății contractuale pe care prima instanță și-a fundamentat motivarea soluției pronunțate, nu trebuie privit în mod absolut, având în vedere că exercitarea acestui drept este limitată de respectarea normelor de ordine publică, iar în materia contractelor administrative, "principiul libertății contractuale este subordonat principiului interesului public" (art. 8 alin. (3) din Legea nr. 554/2004).

În concluzie, calificarea dată de instanța de fond contractului de concesiune supus analizei judecătorești, ca având natură comercială, nu are niciun fundament juridic de fapt sau de drept, în condițiile în care, de esența contractului de concesiune asupra unor bunuri aflate în domeniul public al statului este ca acesta să fie un contract administrativ, iar tot conținutul rezultat din clauzele celui încheiat între părțile litigante relevă acest lucru.

Așadar, transformarea contractului de concesiune într-un contract comercial, pur civil, încheiat numai în baza acordului unilateral de voință a părților, astfel cum l-a calificat instanța de fond, pornind de la clauza compromisorie prevăzută la finalul actului, reprezintă o greșeală de judecată și de greșită interpretare a contractului, clauzele acestuia trebuind interpretate unele prin altele în scopul producerii de efecte juridice.

Pe de altă parte, din economia dispozițiilor art. 343 din C. proc. civ., care reglementează materia arbitrajului, rezultă că instanța de judecată poate să constate inoperabilă o cauză arbitrală, legiuitorul prevăzând o eventuală schimbare și diversificare în ceea ce privește regimul relațiilor contractuale.

Înalta Curte constată, contrar opiniei instanței de fond, că în speță sunt incidente dispozițiile art. 343

4

alin. (2) din C. proc. civ., în sensul că, în raport de modificările legislative intervenite în materia achizițiilor publice, precum și în materia contenciosului administrativ, clauza arbitrală din cuprinsul contractului de concesiune a devenit inaplicabilă, caducă, fiind incompatibilă cu specificul raporturilor juridice de putere publică generate de încheierea unui contract administrativ, cum este și cel de concesiune dedus judecății în prezenta speță.

În concluzie, Înalta Curte constată că instanța de fond a pronunțat o soluție cu aplicarea greșită a legii atunci când a admis excepția necompetenței generale a instanțelor judecătorești, motiv pentru care, se impune casarea hotărârii și trimiterea cauzei spre rejudecare, în vederea soluționării pe fond a litigiului.

În ceea ce privește recursul declarat de petenții-intervenienți în interes propriu, Înalta Curte constată că acesta este nefondat, având în vedere că dreptul propriu invocat de petenți este unul de drept comun, pur civil, respectiv obținerea dreptului de proprietate asupra terenului ce a făcut obiectul contractului de concesiune. Or, acest drept propriu nu poate fi obținut direct din rezilierea contractului de concesiune pentru a putea fi admisibilă o astfel de cerere de intervenție, având în vedere că deși interesul acestora trebuie să fie propriu, dreptul trebuie să fie același cu al reclamantului, și nu contrar acestuia.

Prin urmare, soluția de respingere a cererii de intervenție în interes propriu este temeinică și legală.

În raport de soluția prefigurată de admitere a recursului ministerului reclamant, Înalta Curte va admite și cererea de intervenție accesorie formulată în recurs în favoarea acestuia.

Pentru considerentele arătate, în temeiul dispozițiilor art. 312 și art. 313 din C. proc. civ. Înalta Curte va respinge recursul declarat de petenții-intervenienți în interes propriu, ca nefondat.

Va admite recursurile declarate de recurentul - reclamant și recurenții - intervenienți accesorii, va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Va admite cererile de intervenție accesorie în interesul recurentului-reclamant Ministerul Mediului.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de petenții-intervenienți în nume propriu W., R., S., T., U., V., ca nefondat.

Admite recursurile declarate de recurentul - reclamant Ministerul Mediului (fost Ministerul Mediului și Gospodăririi Apelor) și recurenții - intervenienți accesorii B., C., DD., F., G., H., I., J., EE., FF., L., M., GG., O., împotriva sentinței civile nr. 2771 din 23 octombrie 2007 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Admite cererile de intervenție accesorie în interesul recurentului-reclamant Ministerul Mediului formulate de D., K., X. Y., Z., AA., BB. și CC..

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 19 mai 2022.